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楊瑞龍

現任中國人民大學經濟學院院長，經濟學教授，博士生導師。教育部"長江學者獎勵計劃"特聘教授，英國杜倫大學客座教授。兼任北京市經濟學總會常務副會長、北京市政府顧問。曾獲第八屆和第十屆孫冶方經濟科學獎。

于刃剛

于刃剛，巴黎第一大學經濟學博士，河北經貿大學教授。曾任河北經貿大學黨委書記、校長，現兼任河北大學、江西財經大學博士生導師，全國哲學社會科學應用經濟學學科評審組成員，河北省委、省政府決策咨詢委員會委員。

從事前授權到自主創新

楊瑞龍

西方主流經濟學家認為中國的漸進式改革很難成功，原因在于，龐大的既得利益集團的存在會導致阻力過大而使改革具有不可持續性。事實上，改革開放30年來，中國的市場化進程不僅快速發展，而且經濟保持了高速增長。西方經濟學為何難以解釋中國改革之路？

我國的改革實際上是從一個計劃經濟體制向市場經濟體制轉變的過程，這種轉變從資源配置方式來看，就是由等級規則向產權規則的轉變，即過去是行政級別越高，資源配置權力越大，逐漸變為擁有的資產越多，資源配置權力就越大。

不同于前蘇聯的激進式改革，我國選擇了一條漸進式改革道路。它具有縱向推進、增量改革、試點推廣、利用已有組織資源推進改革等特征。它在以較低的摩擦成本啟動市場化改革方面發揮了重要的作用。那么，為什么中國改革的實際效果沒有應驗西方主流經濟學家的預測呢？我認為應從解剖我國地方政府在市場化進程中的特殊作用入手。

財政包干體制實行后，我們地方政府官員的舉動，已經從純粹的政治家行為演變為西方經濟學沒有辦法描述的行為

在傳統計劃經濟體制下，我國實行的是統收統支的財政體制。打一個比方，不是很確切，中央政府是爹，地方政府是兒，那時候兒子的收入全部交給爹，當然兒子就沒有權力了，兒子要找對象，爹找了媒婆，提出要求一二三，兒子看差不多就結婚了。

后來，實行了財政包干體制，這時候，兒子掙錢后，只要到時交錢給爹，爹就不管你了，兒子自己清楚爹的某些底線，哪些是絕對不能突破的。兒子知道有一個上限和一個下限，自己找完對象，生完小孩到時候就回來了，爹一看，心里暗暗喜歡，臉上卻要裝作不高興，怎么不跟我說一聲啊，其實說這些的時候眉毛是往上翹的。一看孫子，哎呀，這么好，就抱過來了……這就是我國現階段的改革，這在西方經濟學中是描述不出來的。

實行市場取向改革以后，地方政府的目標函數和約束條件發生了重要的變化。

一方面，實行分灶吃飯的財政體制后，地方政府的預算規模主要取決于以下兩個因素：一是與本地經濟發展水平相聯系的財政收入規模；二是中央和地方分享財政收入的比例。由于分享比例已預先確定，且一定幾年不變，所以地方政府可支配財政預算的規模直接與本地社會總產出水平相關。

另一方面，改革之初推行了行政性放權戰略，即上級政府根據決策權的重要性不同，把一部分經過選擇的決策權下放到地方或部門，這使擁有較大資源配置權的地方政府獲得了實現地方利益最大化的手段。

財政包干制實現以后，不僅僅改變了地方政府的行為，更重要的是形成了中國特有的一種競爭方式，這就是地方與地方之間的競爭，發展本地經濟就成為地方政府官員的強烈沖動。地方經濟發展越快，經濟總量越大，由于分成比例已定，地方可支配的預算越大，你就可以搞一個城市廣場，搞一個雕塑，或者是修一個河道，或者是實行更高標準的社會保障，這樣老百姓就說你好了，投資環境也就好了。然后呢？外商來了，內商也來了，市場又火了，就業機會就多了，然后商場又火了，民營企業發展了，收入增多了，留的錢就更多了，實現了良性循環。

你如果用西方經濟學教科書中對政府的分析法套用到中國的地方政府，肯定無法揭示其真實的行為特征。因為我們地方政府官員的舉動，已經從純粹的政治家行為演變為西方經濟學沒有辦法描述的行為。

上世紀90年代以來，隨著地方政府行為獨立化之后，中國的改革基本上進入了“事后追認”的階段

地方與地方之間的競爭，給地方政府帶來的外部壓力，導致地方政府有動機進行自主的制度創新，但這種創新需求并不是容易被滿足的。地方政府只能通過各種渠道向上級政府間接顯示其制度創新的需求。但是，地方政府為了追求發展，往往會通過自主的制度創新營造一個比其它地方更好的制度環境，來擴大招商引資的規模。

如果我們把中國的改革分為兩個階段，那么上世紀90年代以前基本上是一個事前授權的改革，簡單地說就是先有文件，后有改革；90年代以來，隨著地方政府行為獨立化之后，中國的改革基本上進入了“事后追認”的階段，即先有改革，后有文件。而且，思想解放的地方，在發展過程中會向上級政府請示：什么事情不能干？除了不能干的，剩下的都可以去嘗試；相反，越是思想不解放的地方，在發展過程中就會不斷向上級政府請示：什么事情可以干？得到肯定答復后才會去實施。結果可想而知：思想解放的地區發展永遠都在前面。

這里所要關注的問題是，當地方政府的自主制度創新需求與上級政府的初始制度供給意愿不一致時，地方政府如何在給定的體制條件下實現自己發展的目標？上級政府為什么會從最初容忍到最終追認這種制度創新活動呢？

其實，地方政府通過自主創新獲取制度收益的能力與其談判實力有關，而這種實力又與當地的經濟發展水平及體制環境有關。從實踐來看，地方政府通常采取以下步驟從事自主制度創新：

(1)“先做不說”。為了謀求有利于本地發展的制度安排，地方政府可以在不違背上級明確禁令的情況下，結合自身實際大膽進行自主制度創新。在這種自主創新還沒有見到實效時，先不事聲張。

(2)“做了再說”。自主的制度創新刺激了本地的經濟發展。隨著經濟實力的增強，地方政府開始有意識地通過各種渠道來“說”自主制度創新的績效，制造聲勢來獲得上級政府的認同，爭取正式的進入權。采取的方式通常有：邀請名人來訪，由名人之口來“說”成績；利用新聞媒體宣傳當地的經濟績效；請名家寫書或作文，總結自主制度安排的成功經驗；召開新聞會或參加相關的正式會議，主動介紹當地的“獨家創造”；向上級領導主動匯報等。

(3)獲得上級政府正式認可。地方政府未經授權實施的制度創新一開始像個“私生子”，盡管它可能已獲得上級或媒體的贊許，但如果報不上“戶口”，其實施的新產權規則就得不到國家的保護。因此，地方政府會通過各種渠道補辦“結婚證”，使其自主的制度創新獲得上級政府的正式認可。

開完會之后吃飯喝酒，市長敬董事長，他會說：我有今天全靠你們，你們千萬不能走啊，我干了你們隨意。這樣的場面一般在市場化程度比較高的地區才會有

一些改革步伐邁得較快的地區，在產權制度改革到一定階段時，都提出“小政府、大社會”

的口號，政府職能的轉變明顯要比改革相對滯后的地區要快。這一點我做了很多調研，從一個地方政府官員和當地企業董事長之間的關系上，我基本上可以判斷得八九不離十。

我曾經觀察過一個變量。到一個落后地區去開會，市長在臺上講，董事長在下面聽，聽完之后董事長會說：市長說得好。開完會到賓館吃飯，發現一個非常有趣的現象，市長和董事長一起喝酒的時候，一般董事長先敬酒，說：您是父母官，我的發展全靠您，我干了您隨意。然后站起來就干了，市長真的就很隨意地舔一舔。然后市長說：你們辛苦了，我代表政府敬敬你們，你們隨意啊。董事長站起來一下子干掉了，市長舔一舔。

但是，到江浙一帶調研時我發現，開會的時候，市長講話，說的過程中會有人提問，一般是頭牌董事長先舉手，然后是其他董事長舉手。開完會之后吃飯喝酒，就更不一樣了，首先起來敬酒的是市長，他會說：我有今天全靠你們，你們千萬不能走啊，我干了你們隨意。然后，董事長也站起來敬市長，兩個人又干了。這樣的場面一般在市場化程度比較高的地區才會有。

在上級政府對制度創新的進入權進行管制的條件下，盡管地方政府與企業之間就決策權的分享及剩余索取權的分配方面存在沖突，但兩者更多是合作與博弈共存。這種合作與博弈的實質就是企業在地方政府的幫助下，通過各種形式的創新獲得潛在制度收益，進而地方政府也分享這一收益。因此，地方政府與企業合作突破進入壁壘的過程，實際上是通過明晰產權關系實現外部利潤內部化的過程，它客觀上推進了企業向自主經營、自負盈虧的市場競爭主體的轉變。這就是為什么在改革先行地區，企業產權制度改革總是先行一步，企業捕捉盈利機會的能力強一些的原因所在。

在市場經濟體制下，一旦企業獲得了較大的自主權，就希望限制政府干預其自主捕捉市場盈利機會的行為，包括制度創新活動。地方政府盡管仍然具有控制企業的動機，但隨著排他性產權的確立，政府控制企業的成本就變得非常高，而采取“無為而治”的策略反而可以增強企業的活力，政府也可從中分享更多的發展成果。從利益最大化原則出發，地方政府必然會約束不合理的行政干預。

由此我們可以得出以下結論：一個中央集權型的計劃經濟國家有可能成功地向市場經濟體制漸進過渡的現實路徑是：改革之初，中央政府主導型的改革方式逐步向地方政府主導型的改革方式轉變，并隨著排他性產權的逐步確立，最終會過渡到與市場經濟體制內在要求相一致的需求誘致型改革方式，從而完成向市場經濟體制的過渡。

讓京津要素市場成為河北發展的催化劑

□于刃剛

在由計劃經濟向市場經濟過渡的進程中，地方政府發揮的特殊作用毋庸置疑。而且，在可以預見的未來，市場經濟的進一步發展同樣離不開地方政府的推動，發展市場經濟所需要的各種生產要素(包括資本、勞動力、管理、技術、信息等)，更需要地方政府來培育。要素市場發育程度如何，是地方經濟能否實現又好又快發展的重要因素。

實踐證明，要素市場不發達，競爭力就弱，經濟發展就缺乏有力支撐。當前，要素市場的形成和發育已經很難在一省內封閉地進行；特別是在經濟全球化迅速發展的今天，我省要素市場的發育與京津冀區域要素市場、乃至國內國際兩個大的要素市場都存在著錯綜復雜的互動關系；處理好這些關系，不僅能夠促進我省要素市場更好地發育，而且能夠充分利用其它要素市場的豐富資源，加快我省經濟的發展。

我認為，當前河北要想促進要素市場發育，各級政府最現實的是緊盯京津，發揮毗鄰京津的特殊區位優勢，想方設法利用好京津要素，加快我省經濟發展。

積極推進京津冀要素市場一體化進程

生產要素市場發育落后，是阻礙京津冀經濟圈生產要素流動的一個重要原因。從京津冀各自的具體情況來看，京津的生產要素市場相對更為完善，而河北要素市場的建設相對落后一些。并且，地方保護主義現象和行為不斷以公開或隱蔽的形式出現，大大加劇了建立經濟區域內統一大市場的難度。

從地區自身角度來看，這是在地區差距存在的情況下，地方政府為維持自身利益、保護本地產品和市場的一種“理性”行為。從區域整體經濟發展來看，地方市場保護主義則會導致生產要素的浪費和資源配置的低效率，影響到京津冀的整體持續發展。為提高生產要素在經濟圈內的配置效率，必須促進生產要素在地區間的流動。這就必須加快培育京津冀一體化要素市場，尤其要大力促進勞動力、資本、技術等要素市場的發展。通過市場化程度的提高，強化大市場觀念和競爭意識，實現生產要素的互補效應，推動河北與京津協作的長遠發展。

利用產業轉移與生產要素流動的互動效應，吸引京津生產要素

從要素流動的角度來說，生產要素流動與產業轉移是一種互動關系。京津冀經濟圈內生產要素的流動并不是獨立存在的，產業的梯度轉移也會促進生產要素的流動。產業轉移中需要生產要素尤其是資本、技術和熟練勞動力的流動才能實現，要素流動又會進一步促進產業轉移。我們應充分利用生產要素的流動規律及其對產業轉移的促進作用，采取措施大力推動京津冀經濟圈生產要素的雙向流動，積極吸收京津資金、技術、管理等生產要素，并以此促進河北產業結構的整體優化。

河北可以利用北京的科技要素推動自身經濟發展，如利用北京的國家重點實驗室(北京占全國的1/3)、兩院院士(北京占全國一半多)等來解決本地區產業發展過程中的技術難題。既可以共同對某個急需解決的科技課題進行共同投入、共同開發、共同利用，也可以利用毗鄰京津的優勢，作為中試基地加強與京津的科技協作。河北與京津之間開展科學技術方面的合作，應建立在優勢互補、資源共享、政府支持、按市場經濟規則運作的基礎上，其主要內容是開展科技人才、研究開發資金投入、科學儀器裝備、實驗室、技術圖書資料等科技條件資源整合，并充分利用現代信息技術手段，聯手建設京津冀科技資源管理信息系統，促使三省市科研條件資源融為一體，根據市場需求分工開發高精尖產品，促進河北高科技產業的發展。

積極推動河北剩余勞動力向京津的輸出

勞動力跨地區流動是地區經濟協作的重要方式之一。目前，京津對具備相應資質并具有一定文化素養的家政服務、技工等需求量很大，前一段時期河北“大學生保姆”現象引起極大關注，說明河北勞動力輸出還大有潛力可挖，關鍵是要了解市場需求，并面向市場進行專業性培訓。河北農村剩余勞動力眾多，應通過政府、社會、個人的共同努力，加強對農村剩余勞動力職業素質、文化素養、社會公德等方面的全方位培訓，努力提高勞動者素質，推動勞動力向京津的輸出。這一方面能緩解河北省就業矛盾，提高就業者的收入水平，另一方面還能提高輸出勞動力的創業能力，某些人出去學到一技之長、了解了市場、積累了一定資金后，也有可能回鄉創業，進而帶動更多人就業。

互動

聽眾：在講座中，您提到：在“地方與地方之間的競爭，GDP就成了最重要的度量指標”，但現在更強調綠色GDP，尤其是黨的十七大特別強調要科學發展，您認為地方政府應該如何對待GDP？

楊瑞龍：GDP是衡量一個地方綜合經濟實力的重要指標，地方政府追求GDP的增長，這本身沒有什么錯。黨的十七大報告中明確提出：科學發展觀第一要義是發展。如果一個官員為任一方，不能促進地方經濟的發展，那他應該不是一個合格的地方官。但是，說GDP是最重要的度量指標，并不是唯GDP論，實現科學發展才是我們的目標?？茖W發展觀基本要求是全面協調可持續?？茖W發展觀所倡導的發展，之所以是科學的，就在于它是全面協調可持續的發展，即又好又快的發展，而不是片面的發展、不計代價的發展、竭澤而漁式的發展。因此，地方政府在對待GDP的增長問題上，必須牢牢把握“好字優先”、“好中求快”這一原則，這是實現科學發展的必然要求。

聽眾：在我國的市場化進程中，一些地方出現了“先做不說”、“做了再說”的事情，您認為應該如何看待這一特殊現象？

楊瑞龍：這是我國市場化進程中出現的一種特殊現象。在改革權縱向配置的條件下，上級政府一般會選擇以下改革方式：就改革的空間來說，一般采取先試點后推廣的策略；就改革的時間安排來看，一般選擇先增量改革后存量改革的策略。獲得改革優先權的試點單位通?？梢栽诔袚^小改革成本的條件下獲得雙重收益。但是，地方政府要想直接獲得這種改革優先權是很難的。為此，一方面，他們通過其所隸屬的上級主管部門向上級政府間接顯示其制度創新的需求；另一方面，則可能通過各種途徑進行探索性的制度創新，這就會出現“先做不說”、“做了再說”等現象，以獲取潛在制度性收益。

聽眾：西方國家認為中國的改革只有經濟體制改革，而沒有政治體制改革，您怎么看待這種觀點？

楊瑞龍：這種觀點實際上是不了解中國的改革進程。中國在進行經濟體制改革的同時，也在進行著政治體制改革，而政治體制改革是較少見諸文字的，或者是隨著經濟體制改革，政治體制改革才逐步跟進的。例如，中國當初主管機電行業的共有七個機械工業部，但是今天一個也沒有了。你聽說過、看到過對七個機電工業部改革的文件嗎？沒有！可是，從七個機電工業部到機械工業委員會，再到一個機械工業部、機械工業組、機械科、機械員……這種政治體制改革是實實在在地在進行。老外確實沒有看到中國大張旗鼓地搞政治體制改革，但是如果觀察到中國政治結構的變化，就會發現：改革其實是在逐漸推進的