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內(nèi)容提要：引入第三方機構(gòu)參與財政預(yù)算績效管理是對政府部門現(xiàn)有預(yù)算績效管理力量的有益補充，將成為今后預(yù)算績效管理過程中的“新常態(tài)”。由于現(xiàn)行法規(guī)制度可操作性存在一定缺陷，縣（市區(qū)）可供選擇第三方機構(gòu)數(shù)量少，又無成熟經(jīng)驗可供借鑒，在實踐過程中出現(xiàn)一些影響其良性發(fā)展的現(xiàn)實問題，阻礙縣級財政預(yù)算管理制度改革推進(jìn)步伐。本文旨在通過分析梳理縣級財政實踐過程中遇到的現(xiàn)實問題，提出優(yōu)化第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理路徑。

關(guān)鍵詞：第三方機構(gòu)縣級預(yù)算績效管理

一、引言

全面實施預(yù)算績效管理，是深化預(yù)算管理制度改革的重要組成部分，對提高財政治理水平和治理能力具有很強的現(xiàn)實意義。引入第三方機構(gòu)參與財政預(yù)算績效管理，既是建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的必然要求，也是對政府部門現(xiàn)有預(yù)算績效管理力量的有益補充，勢必成為今后預(yù)算績效管理過程中的“新常態(tài)”。隨著全面預(yù)算績效管理的深入開展，第三方機構(gòu)也迎來了參與預(yù)算績效管理的大好時機。近年來，我國各地以《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）為指導(dǎo)，按照“放管服”及優(yōu)化營商環(huán)境的相關(guān)要求，引入第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理。經(jīng)過多年發(fā)展，第三方機構(gòu)已廣泛參與到預(yù)算績效評價的多個環(huán)節(jié)和領(lǐng)域，其規(guī)模、水平、質(zhì)量等已取得較大進(jìn)步。目前，第三方機構(gòu)已成為各地區(qū)各層級政府有效推進(jìn)預(yù)算績效管理力量的有機組成部分，特別是縣（市區(qū)）級全面實施預(yù)算績效管理過程中不可或缺的力量。但在實踐中，由于現(xiàn)行法規(guī)制度可操作性存在一定缺陷，縣（市區(qū)）可供選擇第三方機構(gòu)數(shù)量少，又無成熟經(jīng)驗可供借鑒，在參與過程中出現(xiàn)一些影響第三方機構(gòu)良性發(fā)展的現(xiàn)實問題，阻礙縣級財政預(yù)算管理制度改革推進(jìn)步伐，需引起足夠重視。如何正確引導(dǎo)第三方機構(gòu)參與縣級預(yù)算績效管理成為財政預(yù)算管理制度改革面臨的一大難題。基于此背景，本文對縣級財政引入第三方機構(gòu)開展預(yù)算績效管理的實踐過程中遇到的現(xiàn)實問題進(jìn)行了梳理分析，進(jìn)而提出優(yōu)化改進(jìn)的新思路、新路徑。

二、第三方機構(gòu)參與縣級預(yù)算績效管理存在的現(xiàn)實問題

（一）準(zhǔn)入門檻難以有效統(tǒng)一

依法合規(guī)優(yōu)選是規(guī)范第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)和保證。但依據(jù)什么法規(guī)規(guī)定？現(xiàn)有規(guī)定是否契合縣（市區(qū)）實際？篩選程序是否能夠最大限度保證選出最適合的第三方機構(gòu)？這些不確定因素的存在，造成第三方機構(gòu)參與縣（市區(qū)）預(yù)算績效管理的準(zhǔn)入門檻難以有效統(tǒng)一或操作性不強。財政部2021年4月印發(fā)的《第三方機構(gòu)預(yù)算績效評價業(yè)務(wù)監(jiān)督管理暫行辦法》（財監(jiān)〔2021〕4號）和湖北省市場監(jiān)督管理局2020年12月發(fā)布的《湖北省預(yù)算績效管理地方標(biāo)準(zhǔn)》這些規(guī)定可能對那些市場經(jīng)濟或私營經(jīng)濟比較發(fā)達(dá)、市場要素配置比較齊全的地區(qū)和中等以上城市比較適用，能夠作為其優(yōu)選第三方機構(gòu)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)但是對于縣（市區(qū)），特別是經(jīng)濟相對落后的縣（市區(qū)）并不一定可行。因為該類地區(qū)注冊登記的各類第三方機構(gòu)本來就沒有幾家，符合上述管理辦法和地方標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定條件的更是少之又少，難以將相關(guān)規(guī)定作為優(yōu)選第三方機構(gòu)的硬性標(biāo)準(zhǔn)。如若按照現(xiàn)行預(yù)算績效管理規(guī)定第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理標(biāo)準(zhǔn)，縣（市區(qū)）委托方主要從非注冊登記地選擇第三方機構(gòu)，不僅會加大委托方付費壓力，也不利于縣（市區(qū)）級本土第三方機構(gòu)的培育發(fā)展，不利于本區(qū)域委托方后期對委托事項原始資料的查證再利用。加之選擇第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理屬政府購買服務(wù)范疇，目前縣（市區(qū)）篩選第三方機構(gòu)參與同級預(yù)算績效管理過程，包括對參與競標(biāo)第三方機構(gòu)的資格審查均由同級政府公共資源交易部門主導(dǎo)，供需雙方不能“見面”，極易導(dǎo)致最終選擇的提供服務(wù)方服務(wù)能力與購買方需求相差甚遠(yuǎn)，服務(wù)效果難以保證。

（二）職責(zé)邊界難以清晰界定

現(xiàn)行預(yù)算績效管理政策法規(guī)規(guī)定各級政府和各部門（單位）是預(yù)算績效管理的責(zé)任主體，但對第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理的職責(zé)邊界沒有作出明確清晰界定。一是關(guān)于績效目標(biāo)的審定，是由受托第三方機構(gòu)直接審定，還是由其初步審核后，委托方最終審定，沒有清晰界定；二是關(guān)于績效評價指標(biāo)的制定和績效評價指標(biāo)體系的確定及績效評價結(jié)果的認(rèn)定權(quán)歸屬哪一方等，也未作出清晰界定。在具體的實踐過程中，相當(dāng)部分縣（市區(qū)）部門（單位）為了規(guī)避工作責(zé)任，履職不盡責(zé)，履職不擔(dān)當(dāng)，把績效管理工作當(dāng)“過場”走，單方面追求過程完美，委托第三方機構(gòu)代理其履職事項。作為一種工作程序，預(yù)算績效管理事項完全交由第三方機構(gòu)完成，全程負(fù)責(zé)，事實上是將受托第三方機構(gòu)變成受托事項的責(zé)任主體，花了不少費用，委托方僅得到一份問題、措施建議“放之四海而皆準(zhǔn)”的代理事項報告，委托方對委托事項的基本情況、存在的問題及成因仍然不清，不能將代理事項報告轉(zhuǎn)化為后續(xù)規(guī)范可操作的管理制度措施。此種情況造成了有限管理經(jīng)費浪費，催生了政府部門（單位）“懶政”思維，甚至出現(xiàn)花錢買好的現(xiàn)象。

（三）工作質(zhì)量難以令人信服

第三方機構(gòu)提交的受托事項績效評價報告，既是對其參與過程的回顧總結(jié)，也是對其參與成效的綜合反映。一份好的報告起碼應(yīng)具有“結(jié)論可用、邏輯清晰、重點突出、格式規(guī)范、內(nèi)容完整、客觀公正、依據(jù)充分”等特性。但現(xiàn)實情況是：首先，財政支出范圍廣、輻射面大，財政預(yù)算支出政策類型多，政策制定背景復(fù)雜，其中必然存在很多內(nèi)容超出了第三方機構(gòu)認(rèn)知范疇，大部分機構(gòu)短期內(nèi)無法深入挖掘評價項目特性，掌握項目所屬行業(yè)發(fā)展趨勢，績效評價只停留在表象；其次，第三方機構(gòu)多為會計、審計、評估、造價等社會中介機構(gòu)，參與績效評價人員沒有財政管理工作經(jīng)驗，也難以深入了解財政管理相關(guān)政策法規(guī)規(guī)定，在評價過程中不能準(zhǔn)確捕捉問題背后的管理漏洞；第三，相當(dāng)部分在縣（市區(qū)）注冊登記的第三方機構(gòu)缺少具有豐富經(jīng)驗的績效評價人員，難以獲得被評對象完整信息，將績效評價混為財務(wù)檢查和太過關(guān)注參與的成本及其收益，不愿投入相應(yīng)的人力、物力和精力，深入現(xiàn)場作全面的調(diào)查了解，而是把主要精力放在制定一個看似如何完美的評價工作方案和核實評價指標(biāo)體系（框架）內(nèi)容的“有與無”上。這些問題的存在，一定程度上導(dǎo)致績效評價報告等同財務(wù)檢查報告，千篇一律，鮮少能為委托方優(yōu)化財政管理或優(yōu)化被評單位事業(yè)發(fā)展規(guī)劃提出建設(shè)性意見，評價結(jié)果的權(quán)威性、科學(xué)性難以獲得公眾認(rèn)可。加上委托方對評價事項真實情況不甚了解，缺乏判定第三方機構(gòu)績效評價報告優(yōu)劣的政策標(biāo)準(zhǔn)及佐證資料，在認(rèn)定其受托事項完成質(zhì)量時只能在“好與差”中間進(jìn)行平衡，導(dǎo)致委托第三方機構(gòu)參與縣（市區(qū)）預(yù)算績效管理的效用大打折扣。（四）監(jiān)督檢查規(guī)定難以有效落實財政部財監(jiān)〔2021〕4號文雖然賦予了各級財政部門對第三方機構(gòu)預(yù)算績效評價執(zhí)業(yè)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督檢查的職責(zé)，搭建了“預(yù)算績效評價第三方機構(gòu)信用管理平臺”，擬定了相應(yīng)的監(jiān)督檢查內(nèi)容及處罰辦法等。這些規(guī)定，對于那些靠信譽和質(zhì)量求生存、求發(fā)展的第三方機構(gòu)，可能成為其更好、更多招攬“生意”的正面激勵手段；但對于那些不講信譽或法紀(jì)意識低下的第三方機構(gòu)，由于不同的機構(gòu)分別隸屬不同的地區(qū)、不同的行業(yè)協(xié)會或部門，這些機構(gòu)的注冊登記、審驗考核、執(zhí)業(yè)人員的審核準(zhǔn)入、教育培訓(xùn)、執(zhí)業(yè)資格的考核晉升、機構(gòu)生存發(fā)展等與財政部門沒有直接的利害關(guān)系，加上受地方保護(hù)主義、維護(hù)部門小團體利益思想的阻礙，沒有過硬可行的措施手段做保障，財政部門特別是縣（市區(qū)）級財政部門很難對第三方機構(gòu)預(yù)算績效評價執(zhí)業(yè)質(zhì)量進(jìn)行有效監(jiān)督檢查，也很難將存在違規(guī)行為的第三方機構(gòu)處罰到位。

三、第三方機構(gòu)參與縣級預(yù)算績效管理的優(yōu)化路徑

（一）優(yōu)化準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)

1.修訂完善現(xiàn)行預(yù)算績效管理相關(guān)政策制度。隨著預(yù)算績效管理的全面深入開展，第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理的廣度和深度正在逐步拓展，形勢發(fā)展及縣（市區(qū)）實際，迫切需要進(jìn)一步修訂完善現(xiàn)行預(yù)算績效管理相關(guān)政策制度，分類設(shè)定不同地區(qū)第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理的“準(zhǔn)入門檻”，降低縣（市區(qū)）第三方機構(gòu)“準(zhǔn)入門檻”，擴大縣（市區(qū)）委托方選擇范圍。預(yù)算績效管理相關(guān)政策制度的修訂完善要做到與政府采購、“放管服”及優(yōu)化營商環(huán)境等方面政策規(guī)定的有機統(tǒng)一，防止不同政策制度功能相互抵消情況的發(fā)生。賦予委托方特別是縣（市區(qū)）財政部門對參與競標(biāo)預(yù)算績效管理事項第三方機構(gòu)資格審查的主導(dǎo)權(quán)及全程監(jiān)督競標(biāo)過程合規(guī)性、合理性職責(zé)，保證選擇的第三方機構(gòu)能夠勝任委托事項，能夠發(fā)揮其應(yīng)有的作用。2.縣（市區(qū)）第三方機構(gòu)要主動練好內(nèi)功。縣（市區(qū)）第三方機構(gòu)應(yīng)著眼長遠(yuǎn)，重視相關(guān)領(lǐng)域人才的招納儲備和梯隊建設(shè)，特別是能夠擔(dān)任多種項目主評人的遴選儲備，并保持相對穩(wěn)定，根據(jù)受托事項的不同需求，調(diào)配組建相適應(yīng)的評價團隊，尤其是涉及社會關(guān)注度高的重點評價項目，更要選配專業(yè)技術(shù)水平高、績效評價經(jīng)驗豐富的項目團隊，切實樹立質(zhì)量意識，牢記服務(wù)質(zhì)量是第三方機構(gòu)的生存之源，優(yōu)化工作流程，規(guī)范參與行為，保證按時高質(zhì)量完成受托事項的績效評價，作出權(quán)威性、科學(xué)性的評價結(jié)論。3.鼓勵支持縣（市區(qū)）第三方機構(gòu)“抱團取暖”。財政績效54在現(xiàn)行政策法規(guī)允許的情況下，應(yīng)打破行業(yè)間、機構(gòu)間壁壘，鼓勵支持經(jīng)濟相對落后地區(qū)第三方機構(gòu)，特別是縣（市區(qū)）第三方機構(gòu)“抱團取暖”，除項目主評人外，評價團隊其他人員可從同一注冊登記地其他同行中在該地行業(yè)協(xié)會登記備案的執(zhí)業(yè)人員中選（借）調(diào)，促進(jìn)縣（市區(qū)）同行間的相互交流合作、良性互動，以期取得“取長補短、優(yōu)勢互補、共同提高”的效果。4.安排專項扶持資金。縣（市區(qū)）財政部門每年應(yīng)安排一定數(shù)量的專項資金，用于支持本土第三方機構(gòu)組織現(xiàn)有執(zhí)業(yè)人員參加上級行業(yè)主管部門或協(xié)會開展的專業(yè)培訓(xùn)、績效評價成效突出機構(gòu)和相關(guān)執(zhí)業(yè)人員的獎勵及高水平專業(yè)人才的引進(jìn)等，逐步壯大縣（市區(qū)）本地第三方機構(gòu)規(guī)模，提升縣（市區(qū)）本地第三方機構(gòu)執(zhí)業(yè)人員參與預(yù)算績效管理的能力，為縣（市區(qū)）級財政或其他相關(guān)政府部門就近優(yōu)選第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理打好基礎(chǔ)，提供保障。

（二）著力構(gòu)建各方力量優(yōu)勢互補的績效評價工作格局

1.細(xì)化第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理的范圍及事項。鑒于目前縣（市區(qū)）第三方機構(gòu)執(zhí)業(yè)水平普遍不高，短期內(nèi)難于有較大改觀這一現(xiàn)狀，建議上級主管部門在修訂完善預(yù)算績效管理法規(guī)政策過程中，進(jìn)一步細(xì)化縣（市區(qū)）第三方機構(gòu)預(yù)算績效管理對受托事項評價過程中的有限主體地位及相應(yīng)責(zé)任，增加縣（市區(qū)）第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理排除性范圍或事項。如在項目篩選進(jìn)行事前績效評估過程中，明確縣（市區(qū)）第三方機構(gòu)主要參與對項目建設(shè)規(guī)劃、項目預(yù)算編制、項目實施方案等方面具體事項的審核評價，充分發(fā)揮其專業(yè)特長。在對“四本財政預(yù)算”開展績效評價過程中，明確縣（市區(qū)）第三方機構(gòu)主要參與對預(yù)算事項設(shè)立的合規(guī)性審核評價，預(yù)算事項分部門（單位）預(yù)算額度的合理性審核評價不能參與，等等。諸如此類問題應(yīng)視不同情況加以區(qū)分，在相關(guān)法規(guī)政策中作出明確規(guī)定。對縣（市區(qū)）第三方機構(gòu)以不同方式（如咨詢服務(wù)、承辦服務(wù)）參與預(yù)算績效管理作出對應(yīng)規(guī)定，保證縣（市區(qū)）第三方機構(gòu)在參與預(yù)算績效管理過程中，不論是參與范圍，還是方式方法以及對應(yīng)的法律地位、法律責(zé)任都有法可依、有章可循。2.探索推行多方力量聯(lián)合參與評價模式。鑒于績效評價政策性強、涉及面廣、樣本信息采集渠道多、數(shù)量大、范圍廣，加之縣（市區(qū)）級預(yù)算部門（單位）預(yù)算支出事項決策、實施過程方式渠道多種多樣，相關(guān)資料收集整理不一定齊全規(guī)范及第三方機構(gòu)對受托事項的認(rèn)知難以全面深入，需在同級政府的主導(dǎo)推動下，整合政府相關(guān)部門（單位）現(xiàn)有人力資源，按照“信息共享、工作共推、成果共用、共同發(fā)力”總要求，構(gòu)建聯(lián)合共融工作機制，集各方優(yōu)勢融合互補，共同參與預(yù)算績效管理工作，共同承擔(dān)預(yù)算績效管理工作責(zé)任。3.完善預(yù)算績效管理工作考核辦法。修改完善上級政府及其財政部門對縣（市區(qū)）級政府及其財政部門預(yù)算績效管理工作考核辦法，認(rèn)可縣（市區(qū)）級政府及其財政部門立足自身力量組織開展的重點評價工作及其結(jié)論，對應(yīng)提高評價事項、資金規(guī)模及所占考核分值比例，引導(dǎo)縣（市區(qū)）級政府及其財政部門在預(yù)算績效管理過程中，認(rèn)真履行《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》（第七十三條）賦予各級政府財政部門監(jiān)督本級各部門及其所屬各單位預(yù)算管理有關(guān)工作和對各部門預(yù)算執(zhí)行情況及績效進(jìn)行評價、考核的權(quán)利，除將部分技術(shù)含量高或上級有明確要求的事項，可按照政府購買服務(wù)的相關(guān)規(guī)定委托第三方機構(gòu)參與實施外，其他事項原則上依靠自身力量負(fù)責(zé)實施。要逐步形成“以我為主、社會力量為輔”、優(yōu)勢互補的縣（市區(qū)）績效評價工作格局，有效預(yù)防“懶政”思想在縣（市區(qū)）級政府部門的滋生蔓延。

（三）調(diào)整組織實施架構(gòu)

1.充分發(fā)揮縣（市區(qū)）級人大常委會履行預(yù)算績效管理的決策權(quán)和主導(dǎo)權(quán)。探索建立由縣（市區(qū)）級人大主導(dǎo)、財政部門牽頭組織、第三方機構(gòu)參與的預(yù)算績效管理組織架構(gòu)。縣（市區(qū)）級人大作為獨立于同級政府的權(quán)力機關(guān)主導(dǎo)開展本區(qū)域預(yù)算績效管理監(jiān)督，從根本上體現(xiàn)“一切權(quán)力屬于人民”的憲法原則。縣（市區(qū)）級人大常委會機關(guān)（具體事項授權(quán)其財政經(jīng)濟委員會負(fù)責(zé)）主導(dǎo)篩選本級預(yù)算績效評價重點事項、制定評價原則要求和結(jié)果運用方案，優(yōu)選參與預(yù)算績效管理第三方機構(gòu)，簽訂委托服務(wù)協(xié)議，從更高層面保證第三方機構(gòu)在參與本級預(yù)算績效管理過程中獨立開展工作，保證評價結(jié)果的更好運用，杜絕花錢“買好”現(xiàn)象的發(fā)生，提高預(yù)算績效管理的公信力。2.財政部門牽頭組織實施。縣（市區(qū)）級財政部門負(fù)責(zé)審核第三方機構(gòu)擬定的受托評價事項實施方案，做好內(nèi)外協(xié)調(diào)，配合同級人大督查第三方機構(gòu)落實好實施方案、監(jiān)督糾正第三方機構(gòu)實施過程中的偏差行為和考核驗收委托事項評價結(jié)果等。同級政府其他部門按照各自的職責(zé)分工，為第三方機構(gòu)提供技術(shù)和政策支持。3.第三方機構(gòu)參與實施。縣（市區(qū)）級人大作為本級預(yù)算績效管理的決策方和主導(dǎo)方，客觀上需要引入社會力量對同級政府預(yù)算資金使用效果進(jìn)行評價監(jiān)督，這也是縣（市區(qū)）級人大主導(dǎo)委托第三方機構(gòu)組建專業(yè)團隊，參與并獨立開展本級預(yù)算績效管理的現(xiàn)實需求。充分發(fā)揮第三方機構(gòu)“獨立性”“專業(yè)性”等方面的優(yōu)勢，最大限度挖掘利用第三方機構(gòu)“人力資源”“智力資源”為縣（市區(qū)）全面實施預(yù)算績效管理服務(wù)。

（四）建立多方聯(lián)動機制和不良機構(gòu)強制退出機制

1.改進(jìn)對第三方機構(gòu)的管理模式。縣（市區(qū)）級政府相關(guān)部門要轉(zhuǎn)變對參與預(yù)算績效管理第三方機構(gòu)的粗放式管理模式，結(jié)合實際，建立完善第三方機構(gòu)參與本區(qū)域預(yù)算績效管理工作考核辦法、相關(guān)配套流程制度，從多個方面對第三方機構(gòu)提供預(yù)算績效管理服務(wù)的質(zhì)量和效率進(jìn)行評估，對其執(zhí)業(yè)和履約情況進(jìn)行全程跟蹤和監(jiān)督糾偏，防止其兩邊“討好”和“走過場”。充分利用各種共享信息平臺，及時歸集項目涉及的社情民意、資源稟賦、財政預(yù)算資金分配、撥付使用和相關(guān)管理政策法規(guī)信息，為第三方機構(gòu)查詢相關(guān)資料，獲取被評事項完整、真實數(shù)據(jù)和其他相關(guān)信息提供便利。2.建立縣（市區(qū)）多層次、多部門聯(lián)動機制。按照現(xiàn)行政策法規(guī)規(guī)定，建立縣（市區(qū)）級政府、人大及其市場監(jiān)管、財政、行業(yè)協(xié)會等多層次、多部門聯(lián)動機制，分頭把關(guān)，有分工有合作，形成合力，從第三方機構(gòu)在本轄區(qū)注冊登記、審驗、競標(biāo)資格審核、服務(wù)協(xié)議簽訂、實施、服務(wù)質(zhì)量考核懲戒等各環(huán)節(jié)進(jìn)行引導(dǎo)規(guī)范，對其不端行為及時提示警告，對其違規(guī)行為嚴(yán)格實行黑名單管理，及時將其違規(guī)情況按照規(guī)定記入責(zé)任人及機構(gòu)信用檔案，對屢查屢犯，存在嚴(yán)重失信和違約責(zé)任的執(zhí)業(yè)人員及第三方機構(gòu)，終止其參與預(yù)算績效管理資格，并在“預(yù)算績效評價第三方機構(gòu)信用管理平臺”公布，引導(dǎo)第三方機構(gòu)依法依規(guī)依約參與預(yù)算績效管理，高質(zhì)量完成受托事項。

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〔7〕梁艦，陳輝，候東.第三方智庫應(yīng)助力全面實施預(yù)算績效管理[J].中國建設(shè)信息化，2019﹙1﹚.

〔8〕尚虎平，王春婷.政府績效評估中第三方評估的適用范圍與限度—以先行國家為標(biāo)桿的探索[J].理論探討，2016（3）.

作者:曹輝 單位:襄陽市襄州區(qū)財政局