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8月13日，國(guó)務(wù)院《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（〔2007〕第24號(hào)文）。在廣大城市低收入住房困難家庭的一片歡呼聲中，人們感受到了黨和政府對(duì)民生問題的深切關(guān)注與對(duì)弱勢(shì)群體的溫暖和關(guān)懷。然而，社會(huì)問題是相當(dāng)復(fù)雜的，任何問題的解決不可能不遭至阻力而一帆風(fēng)順。這里，筆者向關(guān)心這一問題的同仁推薦兩篇文章——中國(guó)社會(huì)科學(xué)院金融研究所研究員易憲容所著《24號(hào)文對(duì)中國(guó)未來房地產(chǎn)市場(chǎng)的影響》和中國(guó)人力資源開發(fā)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)劉福垣所著《功能分類，區(qū)別對(duì)待—進(jìn)一步完善住宅體制的建議》，這兩篇文章均發(fā)表在中國(guó)政策科學(xué)研究會(huì)主辦的《今日中國(guó)論壇》雜志2007年第10期上，的確值得一讀，對(duì)我們理解24號(hào)文大有幫助。筆者結(jié)合兩篇文章的基本內(nèi)容有重點(diǎn)的進(jìn)行介紹，并談?wù)勛约旱膶W(xué)習(xí)體會(huì)和認(rèn)識(shí)，與大家共同研討。

一、24號(hào)文幾個(gè)突出的創(chuàng)意所在

第一、“住房是重要的民生問題”

24號(hào)文的第一句話就是：“住房是重要的民生問題”。這就是說，24號(hào)文明確肯定了中國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展就是為了改善居民的基本居住條件，住房的民生問題是房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的根本。這表明，中國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展并非僅是支柱產(chǎn)業(yè)的問題，并非是如何來拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)，也并非是如何擴(kuò)大內(nèi)需，而是如何來解決全國(guó)人民的基本住房條件，來提高全國(guó)人民的住房福利水平。提高與改善人民住房福利水平是中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的根本及準(zhǔn)則。因?yàn)椋》繂栴}關(guān)注民生，不僅體現(xiàn)了居民基本居住權(quán)的現(xiàn)代文明，而且體現(xiàn)了我們黨的一切為人民服務(wù)的根本宗旨，體現(xiàn)了中國(guó)土地公有制讓全體人民共同分享社會(huì)成果的要求。筆者認(rèn)為，將住房作為重要的民生問題來對(duì)待和解決，是我們黨和國(guó)家近幾年所全力推行的惠民、利民政策的又一大亮點(diǎn)，必將給廣大城市低收入家庭帶來福音，從而緩解住房困難之壓力，將極大地調(diào)動(dòng)廣大市民建設(shè)城市文明，投身小康工程的積極性，為創(chuàng)造城市和諧，社會(huì)和諧貢獻(xiàn)力量。

第二，構(gòu)建城市居民住房保障體系

隨著國(guó)內(nèi)房?jī)r(jià)快速上漲，城市居民的住房矛盾越趨激化，特別是城市低收入民眾的住房問題更加突出。24號(hào)文表明要通過建立廉租屋及經(jīng)濟(jì)適用房的城市居民住房保障體系來解決這個(gè)問題。因此，24號(hào)文對(duì)廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房的基本對(duì)象、建筑面積、產(chǎn)權(quán)屬性、資金來源、市場(chǎng)流轉(zhuǎn)等方面作出了具體規(guī)定，以此保證城市低收入群體基本居住條件，以此建立和完善中國(guó)的住房保障體系。筆者認(rèn)為，24號(hào)文明確地確定廉租屋制度是解決城市低收入家庭住房問題的主要途徑，是針對(duì)城市低收入戶的經(jīng)濟(jì)條件和生活狀況所作的切入實(shí)際的方案設(shè)置，既解決低收入戶的住房困難，又不致于加重他們的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，實(shí)為一舉兩得的民心方案，一旦推行得當(dāng)，則城市住房體制改革必躍上一個(gè)新臺(tái)階。

第三，深切關(guān)注農(nóng)民工住房問題

盡管24號(hào)文強(qiáng)調(diào)的是解決城市低收入居民住房困難問題，但對(duì)于城市化過程中農(nóng)民工的住房問題也列入城市住房保障體系所關(guān)注的問題之內(nèi)。這表明，城市住房保障體系并不是以戶籍為基點(diǎn)，而是以城市居住者的居住條件為基準(zhǔn)，城市化進(jìn)程中農(nóng)民居住困難問題同樣要納入各地政府住房保障體系之內(nèi)。如果這樣，不僅有助于進(jìn)城后的農(nóng)民工居住條件的改善，也有助于中國(guó)城市化的進(jìn)程。筆者認(rèn)為，黨和政府十分重視農(nóng)民工問題，2004年到2007年連續(xù)出臺(tái)的四個(gè)中央一號(hào)文件都強(qiáng)調(diào)了農(nóng)民工問題的重要性。2006年3月27日，在九億農(nóng)民的熱切期盼中，國(guó)務(wù)院《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》正式公布，24號(hào)文將農(nóng)民工住房問題納入城市住房保障體系，是對(duì)全國(guó)近兩億農(nóng)民工的親切關(guān)懷，他們作為城市建設(shè)者理應(yīng)得到關(guān)愛和照顧，也是一項(xiàng)新農(nóng)村建設(shè)的重大舉措，必將產(chǎn)生劃時(shí)代影響。

二、24號(hào)文實(shí)施所面臨的困難

一是，24號(hào)文雖然將住房確定為重要的民生問題，但從決策程序上卻沒有將其上升為公共政策問題。既然住房是重大的民生問題，既然房地產(chǎn)發(fā)展的根本是改善居民的住房條件，那么政府就應(yīng)當(dāng)將房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展作為重大的公共問題來考慮。這樣一來，就得研究中國(guó)采取什么樣的房地產(chǎn)發(fā)展模式、全體居民如何改善居住條件、土地利用應(yīng)如何決策控制等一系列重大問題，而不是單純的僅僅解決城市低收入家庭的住房問題。如此將在宏觀調(diào)控上有失偏頻，顧此失彼，最終導(dǎo)致24號(hào)文貫徹不到位。

二是，由于未從公共政策上思考，故政策的民主性、科學(xué)性難以體現(xiàn)，也難以實(shí)現(xiàn)各個(gè)方面的利益平衡。比如，城市低收入者如何界定，以什么為標(biāo)準(zhǔn)，在全國(guó)總量比率是多少；又比如，這些在總量上不超10%的群體享有優(yōu)惠住房條件，而約70%的中等收入者在高房?jī)r(jià)的沖擊下不可能不流向租房族中，從而導(dǎo)致城市住房緊張，新的住房矛盾集聚上升，將形成嚴(yán)重的社會(huì)問題。

三是，24號(hào)文本身存在可操作性問題。近幾年來，中央對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控出臺(tái)一套又一套的政策，但為什么無法落實(shí)，并未產(chǎn)生好的效果，根本的問題就在于所謂的“有保有壓”。在這樣的情況下，任何一個(gè)地方政府都會(huì)把自己放在“有壓”的政策范圍下，而不會(huì)放在“有保”的政策之間，諸如，中央出臺(tái)的一系列政策一到地方就消解于無形了。這次24號(hào)文的施行，各地都可能大叫因地制宜，強(qiáng)調(diào)有利于名地方的可操作性，自然會(huì)以各種方式來化解和消散保障性住房的政策。由此，貫徹的結(jié)果不容樂觀。

四是，從24號(hào)文的政策目標(biāo)看，意圖希望把中國(guó)住房這個(gè)重大的公共問題分為兩條線，一條是商品房市場(chǎng)，一條是保障性住房。前者由市場(chǎng)來管，后者不是市場(chǎng)的事情，即買不起房的通過政府解決。中國(guó)住房實(shí)行完全的“雙軌制”，對(duì)于中國(guó)一個(gè)有70%人口為農(nóng)民的大國(guó)來說，希望學(xué)習(xí)新加坡、香港模式來解決中國(guó)低收入居民住房問題是很不現(xiàn)實(shí)的。事實(shí)上政府還沒有這種能力按“雙軌制”思路解決住房問題。

三、完善住宅體制——功能分類與區(qū)別對(duì)待

劉福垣會(huì)長(zhǎng)建議，根據(jù)我國(guó)人多地少的國(guó)情和國(guó)民經(jīng)濟(jì)目前的發(fā)展階段，住宅按消費(fèi)性質(zhì)應(yīng)分為社會(huì)保障住宅、正常消費(fèi)住宅、奢侈性消費(fèi)住宅三大類分別采取不同的政策。

所謂社會(huì)保障性住宅，是指政府為社會(huì)保障對(duì)象量身定做的住宅，是政府把社會(huì)保障開支轉(zhuǎn)化為專項(xiàng)投資建設(shè)的住宅。對(duì)社會(huì)保障對(duì)象的住宅消費(fèi)補(bǔ)貼是政府一定要耗費(fèi)的財(cái)政開支，政府應(yīng)當(dāng)擁有一部分住宅產(chǎn)權(quán)，才能保證源源不斷的補(bǔ)貼支出。政府憑借自己控制的國(guó)有房產(chǎn)，既可以作為調(diào)節(jié)市場(chǎng)的籌碼，穩(wěn)定住宅的售價(jià)和租賃價(jià)，也可以作為優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，使社會(huì)保障基金穩(wěn)定增值。如此，社會(huì)保障住宅不靠市場(chǎng)，不靠捐贈(zèng)，只靠政府在社會(huì)體系內(nèi)解決問題。

所謂正常消費(fèi)住宅，是指能夠正常滿足勞動(dòng)力再生產(chǎn)和擴(kuò)大再生產(chǎn)基本需要的商品住宅，一般每套在60—90m2范圍之內(nèi)，最大不超過100m2。正常消費(fèi)住宅完全由市場(chǎng)決定租賃價(jià)格。消費(fèi)形式由消費(fèi)者自由選擇。實(shí)行“明租、正稅、除費(fèi)、限貸”的新政策。“明租”即廢除土地批租，一律實(shí)行年租制，由住宅產(chǎn)權(quán)所有者逐年向國(guó)家繳納地租；“正稅除費(fèi)”指廢除一切雜費(fèi)，把一切為納稅人服務(wù)需要的費(fèi)用堂堂正正的納入稅收范疇，與資產(chǎn)并軌，由業(yè)主逐年向政府納稅；“限貸”是銀行貸款不能超過房產(chǎn)價(jià)格的50%，還款年限不能超過10年，不搞美國(guó)所謂的次按貸款。

所謂奢侈消費(fèi)住宅，是指從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度界定，超過勞動(dòng)力擴(kuò)大再生產(chǎn)正常需要的消費(fèi)，與勞動(dòng)力再生產(chǎn)無關(guān)的消費(fèi)都是奢移性消費(fèi)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，凡不影響他人正常消費(fèi)，對(duì)社會(huì)沒有明顯危害的奢侈性消費(fèi)，在法律和政策上一般不予限制。但由于土地和空間資源的不足，一部分人占用多了就會(huì)妨礙另一部分人正常消費(fèi)，所以政府又必須對(duì)住宅的奢侈性消費(fèi)作適當(dāng)限制。按我國(guó)人均擁有土地現(xiàn)狀，奢侈性消費(fèi)一戶面積不應(yīng)超過200m2，凡超過100m2的部分應(yīng)加倍征收資產(chǎn)稅，超過200m2的則更高，這種土地公有制條件的地租政策，確能保證地租收歸社會(huì)所有。