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改革開放三十年來，我國國有企業改革發展取得了舉世矚目的成績，經濟實力與經營效益快速增長，到2007年底，國有資產總額達到36.5萬億元，銷售收入20.1億元，利潤總額1.8萬億元，比改革開放之初的1978年分別增長了近50倍、30倍和27倍。在社會主義市場經濟條件下，落實科學發展觀，促進國有企業持續發展，對我國企業內部控制建設提出了日益迫切的需求。本文從我國國有企業的實際出發，從出資人監管角度就如何構建適合我國國有企業特點的內部控制框架提幾點淺見，以期為我國國有企業的發展貢獻微薄之力。

一、企業內部控制——一個世界性的課題

十九世紀30年代，內部控制被作為一個名詞或完整概念正式提出，此后，隨著資本市場的發展、企業組織結構的日益復雜和信息不對稱的存在，越來越受到人們的關注和重視。在現代市場經濟國家，內部控制被普遍認為是企業自身的免疫系統和修復系統，是保證企業正常經營、規避和化解風險、提高經營管理水平、實現企業戰略目標的重要措施和保障。同時，這些國家的有關組織也對內部控制的內涵、構成、程序等開展了廣泛的研究，并形成了日漸豐富的研究成果，如美國的COSO報告、薩班斯—奧克斯利法案中有關內控的要求、加拿大的COCO指南等，其中美國的COSO報告中的內部控制框架在實踐中得到了廣泛的應用，目前許多國家的企業內部控制都是按照COSO框架構建的。在我國，特別是改革開放后，隨著我國企業參加國際市場競爭和在境外上市需要的增加，以及對西方管理理念和管理經驗的引進與學習，許多企業認識到內部控制對企業生存發展的重要性，并開始有意識的構建本企業的內部控制框架。從20世紀90年代起，我國政府也開始加強對企業內部控制建設的推行力度，頒布和修訂了一系列相關的法律法規，強調內部控制的重要性，要求企業建立相應的內部管理和內部控制制度。

但是，從各國企業內部控制的實際執行情況看，由于企業內部控制缺失導致企業倒閉或面臨危機的案例卻時有發生。如英國的巴林銀行，這是一家有著兩百多年輝煌歷史的老牌商業銀行，但由于其新加坡公司交易員里森私自投資損失14億美元，導致這個曾經的金融帝國轟然倒塌。分析巴林銀行的倒閉，最直接的原因就是違反了內部控制的“不相容職務”原則。里森在公司內身兼交易員和結算員，使他有機會偽造文件，瞞天過海，逃避監督。當然，巴林銀行也曾有所察覺，但由于對業務的了解不夠和銀行高層對財務報告的重視不夠，幾次調查都被里森蒙騙過去，銀行內部監督失敗。里森本人講：“有一群人本來可以揭穿并阻止我的把戲，但他們沒有這樣做，我不知道他們的疏忽與犯罪的疏忽直接界限何在”。在國內由于內控失效導致的事件也時有發生，如中航油新加坡公司由于缺乏有效透明的溝通與監督控制機制，使總經理陳久霖所從事的期權交易以及后來的挪盤都成功隱瞞了董事會和審計委員會，同時也突破了新加坡公司本身關于交易的止損限制，公司內部控制失效，該行為產生5.5億美元損失，導致新加坡公司申請破產保護。再如新華人壽原總經理關國亮違規使用資金案，也是由于公司內部控制體系不完善而產生的。由此可見，雖然企業內部控制越來越受到人們的重視，有關企業內部控制的實踐和理論研究都在不斷尋求深入，但因內部控制失效而發生的事件卻經常發生，故而，如何建立健全完善的內部控制體系并保證其有效執行仍是世界性的研究課題，需要不斷的探索和實踐。

二、國有企業內部控制建設——當前迫切的需要

從國際上一些比較成功的企業經驗看，完善并運轉良好的企業內部控制是這些企業能夠在激烈的市場競爭中屹立不倒的重要保障。在我國現代企業制度的建設過程中，必須從企業的“內功”入手，建立并完善企業內部控制體系，以提高國有企業的國際競爭能力和持續發展能力，實現國民經濟的又好又快發展。

（一）國有企業內控建設的現狀急需建立完善的企業內部控制體系。當前，關于企業內部控制的重要性雖然已經得到我國大多數國有企業的普遍認可，但這種認識僅局限于理論認識層面，與落實到企業生產經營實際還有較大距離，許多國有企業還沒有建立完善的內部控制體系，或雖有建立，但與企業戰略目標和實際生產經營活動契合度不高，成為空洞的擺設，企業的內部控制更多地維系在經理層的覺悟上，而不是建立在制度安排基礎上。在內部控制的執行方面，缺乏有效的執行機制，企業內部人或控股股東集控制權、執行權和監督權于一身，自覺不自覺地凌駕于內部控制之上，而且企業內部執行控制的動力不足，缺乏主動執行、維護及改善內部控制的熱情，內部控制執行效果不佳。根據2007年8月德勤中國的“中國上市公司內部控制現狀的調查報告”顯示，被普遍認為管理更為規范的上市公司的內部控制仍處于較低水平。由此可見，建立完善的內部控制機制已經成為置身于日益開放的市場和激烈的競爭中的國有企業的迫切需要。

（二）建立現代企業制度急需建立完善的內部控制體系。內部控制機制與現代企業制度之間具有相輔相成、互相促進的辯證關系。現代企業制度的核心是“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”，這要求企業治理結構順暢、行為規范、決策理性、責任明確，成為真正自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的法人實體和市場競爭的主體。內部控制機制的內核是建立科學有效的“決策—執行—監督—反饋”體系，維護企業治理順暢，這是現代企業制度“管理科學”目標的重要內容，也是實現“產權清晰、權責明確”目標的重要保證，內部控制機制有利于促進現代企業制度的建立和完善。因此，在當前深化企業改革、構建現代企業制度的過程中，迫切需要建立與之相適應的內部控制體系。

（三）管控企業風險急需建立完善的內部控制體系。在市場經濟環境下，風險無處不在，法律風險、市場風險、信息風險、投資風險、經營風險、財務風險等等，時時威脅著企業的生存和發展，稍有不慎，企業經過多年努力形成的成果就會被風險摧毀。但當前一些國有企業風險意識不強，風險分析和應對的能力不足，在投資、擔保重大購銷業務、大額資金借貸、長期工程合同簽訂等方面缺少相應的制度約束，投資獨斷失誤、資金被騙、擔保損失等問題時有發生，為此，必須盡快建立健全企業內部控制體系，規范決策程序和業務執行行為，明確相關責任，建立責任追究制度，避免亂投資、亂擔保、亂拆借等行為，防范企業風險。

（四）提高會計信息質量、保證國有資產安全急需建立完善的內部控制體系。會計信息是企業財務狀況和經營成果等方面的直接反映，是企業利益相關者了解企業的重要手段，企業必須通過內部控制減少會計核算不規范、調節利潤、資金體外循環、挪用公款等行為，提高會計信息的質量。同時，在國有企業改革發展的變革時期，也必須通過建立完善的企業內部控制體系，形成約束監督機制，避免因企業改制等原因造成的國有資產流失，保護國有資產安全，從制度上遏制腐敗現象的產生。

（五）實施國有企業國際化戰略急需建立完善的內部控制體系。隨著經濟全球化趨勢的不斷推進，國際分工深入發展，世界市場日益擴大，公司的跨行業、跨區域布局更為廣泛，組織結構和管理內容也更加復雜，在這種情況急需建立完善的內部控制體系，以滿足企業國際化經營的需要。

（六）企業的兼并重組行為急需建立完善的內部控制體系。在全球資本市場日益發展的今天，國有企業通過資本市場兼并重組的事項越來越普遍。資源重新整合配置后的企業要實現預期的1＋1>2的目標，急需完備的內部控制理念和流程，在企業內部構建統一的管理平臺，形成自我檢測、自我監督、自我調整、自我發展的內部驅動機制，促進企業實現其戰略目標。

三、推進國有企業內部控制建設的幾點思考

建立健全完善的企業內部控制機制是現代企業競爭與發展的內在需求，也是推進現代企業制度建設的需要。國有資產監督管理部門作為國有企業的出資人，應當按照科學發展觀的要求，順應社會主義市場經濟條件下國有企業生存發展的內在規律，積極推動國有企業建立并完善與自身戰略和生產經營實際相適合的內部控制體系。現就從出資人角度推動國有企業內部控制建設提幾點想法，以期拋磚引玉。

（一）推動企業充分認識內部控制重要性，使完善內部控制成為企業的主動愿景。認知事物是將與該事物相關的行動付諸于實踐的前提。目前一些國有企業只是為滿足監管部門等的要求而制定了形式上的內部控制制度，并不是真正重視內部控制的監控作用，在這些企業中，內部控制的完善與否遠不如經營業績的提高重要，也遠未意識到內部控制對企業健康成長和業績提升的保駕護航作用，從而也導致企業因內部控制不完善的問題頻繁發生。對此，從出資人角度必須通過相應的工作提高企業對內部控制的重視：一是制定相關文件，如關于做好內部控制的通知、內部控制建設指導等，增強企業對內部控制的重視度，同時加強對企業內部控制建設的指導；二是堅持“以人為本”，通過開展相關知識培訓、召開專題研討會等方式普及內控知識，推動企業加強內控知識學習，激發企業建立、完善、執行內部控制的積極性；三是推動現代企業制度建設和法人治理結構完善，為內部控制建設營造良好的控制環境。

（二）差別對待，分類推進。權變理論告述我們，并不存在普遍適用的“最好模式”或“唯一管理方式”，采用何種管理模式應當依據特定的環境確定。我國國有企業的情況千差萬別，不同行業、不同企業以及企業的不同發展階段對內控的需要都存在差異。因此，從出資人角度推動企業構建內部控制體系時，應當承認并充分考慮行業間、企業間的差異，不搞“一刀切”。同時，認真分析企業內部控制工作的開展情況，差別對待，分類推進，對于那些內部控制建設尚不完善的企業，以推動企業建立內部控制體系作為重點工作內容；對于那些內部控制較好的企業，以推動企業完善和有效執行內部控制作為重點工作內容。

（三）制定內部控制評價標準，開展內部控制評價。雖然我國現有的法律法規和一些行政規范都要求對企業內部控制的完整性、合理性及有效性進行評價，但對評價活動本身怎樣進行并無明確規范，也缺乏對企業內部控制有效性進行評價的實質性指導和具體的評價標準。企業內部也缺乏對自身內部控制進行自我評價的理念和具體標準，只有少數企業對本企業的內部控制效果進行了分析評價和控制修復。為此，我們可以從出資人角度建立框架性的粗線條的企業內部控制評價標準，開展企業內部控制評價工作，從外部推動企業內部控制體系的建立與完善。

（四）注意防止企業內部控制建設中的形式主義。內部控制只有符合企業實際才能充分發揮其效能。我國國有企業有其特有的產生動因和發展歷程，在建設社會主義市場經濟體制中面臨著與國外企業不同的政治、經濟與人文環境。在推動企業建立與完善內部控制體系的過程中，應當注意通過加強對企業的經濟責任審計、推進企業內部審計工作開展、評價企業內部控制水平等手段，推動企業杜絕內控建設執行中的形式主義，監督企業做到：一是制定的內部控制體系要符合中國國情；二是制定的內部控制體系要符合企業實際，并服務于企業發展戰略目標；三是制定的內部控制體系要具有可操作性，切忌將內部控制建設成為墻上掛的、嘴上說的內部控制；四要保證內部控制制度與程序得到切實有效的執行。

（五）堅持協調發展原則，推動企業建立適度的內部控制體系。科學發展觀的基本要求是全面協調可持續發展，在推動國有企業建設健全內部控制體系的過程中，應當充分落實科學發展觀協調發展的精神，推動企業建立與其管理機制協調適度的內部控制體系，并確立內部控制并不是越完備越好的理念，處理好內部控制與治理結構的關系、內部控制與效率的關系、內部控制成本與效益的關系等問題，把握住內部控制收益要大于控制成本這一基本要求，避免由于控制過度而影響企業效率和降低企業效益，但同時也要避免企業以成本或效率為理由不建立或不完善其內部控制。

（六）根據出資人監管重點，關注企業內部控制建設中的一些重要領域。在推進國有企業內部控制體系建設與完善的過程中，要有針對性的重點關注當前國有企業存在的薄弱環節和主要風險的所在，如企業的高風險業務、成本費用控制環節、重大經營決策和投資決策環節、資金使用與控制環節等，以推動企業通過自身制度規避風險，提高企業內部控制體系建設的效用。