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為認真搞好“禁賭不禁游”調(diào)研，赴廣西、云南調(diào)研組采取了召開座談會和實地考察相結(jié)合的方式，對南方部分省區(qū)邊境旅游情況進行調(diào)研。調(diào)研組于5月16日至17日，在廣西壯族自治區(qū)南寧市召開了有廣東省誅海市、廣西壯族自治區(qū)北海市、憑祥市、東興市、云南省瑞麗市、勐海縣等六個邊境旅游城市的旅游行政管理部門負責人座談會，溝通情況，研究問題。之后，小組赴中越、中老邊境地區(qū)進行實地考察和暗訪。現(xiàn)將有關(guān)調(diào)研情況匯總?cè)缦拢?/p>

一、各級旅游管理部門積極配合禁止賭博工作，加強旅游市場管理

全國打擊賭博專項行動開展以來，各地認真貫徹中共中央、國務(wù)院的知識精神，采取有力措施，堅決打擊一切賭博違法犯罪活動。各級旅游管理部門積極配合禁止賭博行動，作出了卓有成效的工作。

（一）參與政府禁賭行動，杜絕從旅游渠道出境賭博問題的發(fā)生。云南省旅游局專門成立局長掛帥的旅游行業(yè)禁賭行動領(lǐng)導(dǎo)小組，成員包括16個州（市）旅游局的負責人，明確全省旅游行業(yè)打擊賭博違法犯罪專項行動的重點人員、重點目標和重點區(qū)域。各邊境城市政府將旅游行政管理部門納入禁賭行動領(lǐng)導(dǎo)小組，綜合治理邊境賭博問題。廣西北海市成立分管副市長為組長，公安、旅游、邊檢等部門主要領(lǐng)導(dǎo)為成員的“北海市對越五日游項目領(lǐng)導(dǎo)小組”，“北海市對越五日游項目突發(fā)事件應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組”及“北海東盟游管理服務(wù)中心”，強化對北海至越南下龍的邊境游水上航線的日常管理和綜合協(xié)調(diào)。廣西東興市成立了由分管副市長任組長，市公安局局長為副組長，邊防、旅游、口岸等部門主要領(lǐng)導(dǎo)為成員的“打擊賭博違法犯罪活動專項行動工作協(xié)調(diào)小組”，確立主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓、分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓、有關(guān)部門分頭抓，一級抓一級、層層抓落實的責任制。在各地禁賭行動領(lǐng)導(dǎo)小組中，旅游行政管理部門認真旅行職責，切實加強行業(yè)管理，在禁賭行動中發(fā)揮了積極作用。

（二）充分認識禁賭是一項長期工作，打好制度建設(shè)基礎(chǔ)。廣西北海市頒發(fā)了《北海市對越五日游項目管理辦法》及其實施細則，制定出臺《北海至越南下龍海上旅游航線專項整治工作方案》、《北海市對越五日游項目旅行社操作規(guī)范》、《北海市對越五日游項目領(lǐng)隊人員操作規(guī)范》和《北海至越南海上旅游航線治安管理規(guī)定》，明確規(guī)定郵輪公司、旅行社、領(lǐng)隊、游客以及旅游行程安排不得涉及“黃、賭、毒”。憑祥市制定《治理出境賭博工作責任制》、《市政府關(guān)于嚴厲查禁賭博活動的通告》，形成市委、市政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，市紀委組織協(xié)調(diào)，組織、宣傳、公安、旅游、口岸、邊檢等部門共同參與、協(xié)同行動的禁賭工作機制。

（三）督促旅游企業(yè)自律，強化邊境游管理。云南西雙版納州實行旅行社與公安外管辦證部門簽訂責任書，旅行社與領(lǐng)隊人員簽訂責任書的“雙防”責任追究制，促使旅行社及其領(lǐng)隊人員進一步加強對出境團隊的監(jiān)管。廣西北海市制定了《北海至越南海上航線郵輪公司承諾書》、《北海至越南海上航線郵輪治安責任書》、《北海至越南海上航線經(jīng)營旅行社誠信公約》、《北海至越南海上航線領(lǐng)隊人員承諾書》、《游客須知及特別承諾》，推動旅游經(jīng)營單位和游客在禁賭上增強自律意識，自覺抵制賭博活動。同時要求：組團社和越方接待社不得安排涉賭項目，出境團隊實行一團一領(lǐng)隊；領(lǐng)隊帶團進入聯(lián)檢前必須向游客宣讀《游客須知》，每位游客要承諾簽名。為防止領(lǐng)導(dǎo)干部借旅游名義出境參賭，東興市對領(lǐng)導(dǎo)干部赴越進行文化、體育、招商、邊境會晤等活動，實行紀檢、組織、外事部門層層審查，盡量減少領(lǐng)導(dǎo)干部的出境活動。

（四）加強國際合作，推動共堵共防。在開展禁賭行動中，廣西、云南的邊境城市主動與毗鄰國家的有關(guān)方面溝通，闡明我國的禁賭方針政策，說明賭博對雙方的邊境游往來的危害，說明只有開展健康的邊境游才是促進雙方旅游業(yè)及經(jīng)濟發(fā)展“雙贏”的正常途徑，獲得了對方的理解、支持和配合。廣西憑祥市政府與越南諒山省商貿(mào)旅游廳簽訂了《旅游合作框架協(xié)議備忘錄》，明確雙方禁賭和旅游市場監(jiān)管責任；該市公安部門與越方公安機關(guān)簽訂了聯(lián)合打擊邊境地區(qū)違法犯罪活動的協(xié)議，互通情報信息；我方旅行社與越方旅行社簽訂國際旅游合同，明確越方禁賭責任，如有違反即終止合作。在調(diào)研組赴中越邊境實地考察過程中，也從越方旅行社的導(dǎo)游處了解到，越方已明令禁止旅行社不得安排中國團隊涉賭，違者將被嚴懲。中越、中緬邊境旅游中雙方對賭博活動的共堵共防局面正在逐步形成。

二、存在的問題

在調(diào)研中，六個邊境城市都認為，中央提出的這次全面禁賭行動是非常必要和非常及時的，對我國經(jīng)濟發(fā)展和精神文明建設(shè)有著重要意義。禁賭工作要長期抓下去，對涉賭犯罪要堅決予以嚴厲打擊。但目前在邊境地區(qū)，還存在一些問題，應(yīng)加以認真研究。

（一）現(xiàn)在打擊邊境賭博的力度雖然很大，但還未能完全遏制出境賭博。在打擊邊境賭博行為工作中，各地加大加強了出境參賭行為的堵截力度。我對越邊境地區(qū)多次組織人員與越南方面就打擊邊境參賭行為進行洽談協(xié)商，越南方面也很支持配合，采取積極行動，按照我方要求，嚴格規(guī)定旅行社不準組織旅游者進入賭場。調(diào)研小組的實地暗訪也證實了越南方面（特別是北方）對旅行社是有著嚴格要求的。但是，越南芒街市的“利來國際博彩俱樂部”以裝修為名停業(yè)關(guān)門后不久，仍能經(jīng)營開賭。說明其仍有穩(wěn)定的客源。東興市對其進行了跟蹤調(diào)查，發(fā)現(xiàn)該俱樂部的客人不是經(jīng)旅行社組織的旅游者，幾乎都是持有長期護照的人員和其他偷渡人員。調(diào)研小組暗訪中了解到，越南、老撾、緬甸的一些賭場，主要以俱樂部形式經(jīng)營，客戶為其會員，一般旅游者無法參與其活動。而這些會員都有渠道出境。

（二）取消邊境通行證的措施給邊境城市旅游發(fā)展帶來了影響。2005年9月，邊境地區(qū)公安機關(guān)辦理邊境通行證的業(yè)務(wù)被取消，由于護照辦理、簽證程序煩瑣，時間過長，對游客吸引力不強，邊境旅游急劇大幅度萎縮。

廣西東興市的經(jīng)濟收入以邊境貿(mào)易和旅游為主，停止中越邊境游后，全市旅游總收入減少2.5億元，財政收入減少5000萬元（相當于2005年全市財政總收入的三分之一），旅游從業(yè)人員由5000多人減少到2000多人，該市也因此在全區(qū)縣域綜合經(jīng)濟實力排名由2004年的第3名下滑到第46名。

廣西憑祥市次經(jīng)友誼關(guān)2006年從友誼關(guān)口岸出入境466萬人，比2005年下降268%；在2004年中國-東盟博覽會期間，出入境48萬人次，在2006年中國-東盟博覽會期間，出入境042萬人次；全市原有11家旅行社，900多名導(dǎo)游，現(xiàn)在只有6家旅行社、30多名導(dǎo)游；17部專線高檔旅游車全部停運；南寧-友誼關(guān)高速公路設(shè)計日車流量2萬車次，現(xiàn)不足2000車次，南友高速路作為政治路和旅游路的雙重功能沒有發(fā)揮出來。

云南省勐海縣停止邊境游異地辦證后，2005～2006年出境旅游人數(shù)較2004年下降97%，僅有232萬人次，旅游綜合收入219億元，比2004年下降48%；該縣的電力、電信、交通等行業(yè)損失1億多元，全縣損失達5億多元，縣財政陷入窘困境地。

云南瑞麗至緬甸的五條旅游線路有三條完全終斷，其余兩條游客參游量下降80%，由原來的每天300人下降到每天50人。全市原有15家旅行社，已有5家注銷，3家歇業(yè)，剩下的7家也是半關(guān)閉狀態(tài)；170多家賓館年平均住宿率由原來的70%下降到現(xiàn)在的30%；景區(qū)（點）、餐飲、商店營業(yè)額均下降到40%以下；近4000名旅游直接從業(yè)人員有一半下崗失業(yè)，與旅游相關(guān)的上訪增加。

（三）由于失去旅游的拉動作用，對邊境城市的經(jīng)濟發(fā)展影響很大。這些邊境城市大多處于經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，近年來，以邊境旅游為吸引物進行旅游開發(fā)，帶動商貿(mào)和其他服務(wù)業(yè)的發(fā)展，從而進一步帶動地方整體經(jīng)濟的發(fā)展。邊境旅游萎縮后，經(jīng)濟發(fā)展失去動力。廣西東興市長期以來，為抗美援越和對越自衛(wèi)反擊戰(zhàn)作出了巨大貢獻，也付出了巨大犧牲，經(jīng)濟起步較晚。1992年，全國改革開放已經(jīng)取得豐碩成果，人民群眾開始過上小康日子的時候，東興人民才開始醫(yī)治戰(zhàn)爭創(chuàng)傷，發(fā)展經(jīng)濟，旅游業(yè)成為東興經(jīng)濟發(fā)展的有利支撐。近年，東興的旅游業(yè)發(fā)展已經(jīng)從以出境游為主轉(zhuǎn)移到以景點開發(fā)和市內(nèi)游為重點。在這個關(guān)鍵時刻，迫切需要借助雄厚的客源基礎(chǔ)、廣泛的知名度和出境游強有力的輻射力。但由于出境游的暫停，使對市內(nèi)的旅游開發(fā)缺乏拉動力而延緩。云南勐海縣的打洛開發(fā)區(qū)經(jīng)十多年苦心經(jīng)營，商貿(mào)和旅游服務(wù)體系基本形成，2004年定居人口已達5萬人，現(xiàn)因生意慘淡，經(jīng)營者不斷離去，還有不足1萬人，一片蕭條景象。勐海作為一個農(nóng)業(yè)縣，地方財政一直相當困難，禁止邊境游后，當?shù)亟?jīng)濟遭遇重創(chuàng)，其影響直至西雙版納自治州的旅游和經(jīng)濟發(fā)展。

（四）不法分子鉆禁止辦理邊境游證件空子，非法經(jīng)營現(xiàn)象嚴重。近來，邊境旅游通行證取消后，一些不法分子利用我國一些游客希望去越南、老撾、緬甸等國家旅游的需求，采取欺騙、詐騙等手段，以旅行社的名義辦理假手續(xù)、假證件，組織邊境游，經(jīng)常有游客被騙到境外，遭到敲詐，廣西北海市公安機關(guān)和旅游部門配合，堅持對這種非法行為進行打擊，但一直無法杜絕。其原因之一是邊境游的需求無法釋放。云南瑞麗的中緬邊境國境線長達169.8公里，地方渡口和通道多達36處，一直存在管理不到位的問題。邊境旅游通行證取消后，邊境線、通道、渡口非法出境的現(xiàn)象日益蔓延，既擾亂了旅游市場秩序，也危害了邊境出入境正常管理。

（五）一定程度地影響了我國與東盟國家的友好往來。目前，我國與東盟雙邊關(guān)系已進入全面快速發(fā)展階段，雙方政治互信加深，經(jīng)貿(mào)關(guān)系增強，人員往來和交流活動頻繁。停止邊境游異地辦證后，中越、中緬的經(jīng)濟合作和交流受到了影響。如友誼關(guān)口岸對面的越南境內(nèi)沒有賭場，停止邊境游業(yè)務(wù)后，越方很不理解，采取了一些相應(yīng)措施，在與我方進行外事會晤時也不斷提出抗議，使我方在外交上處于被動。我國是緬甸旅游的最大客源地，停止邊境游異地辦證后，緬方的旅游業(yè)務(wù)近乎癱瘓，我方前往緬甸進行經(jīng)濟技術(shù)合作交流的商務(wù)、科技人員也無法履約，影響了雙方的睦鄰關(guān)系，緬方有識之士和社會各界對此深感憂慮。

三、建議

一、充分認識禁賭工作的重要性，做好長期斗爭的思想準備。禁賭工作是黨中央和國務(wù)院依法在全國范圍內(nèi)開展的一場聲勢浩大的綜合治理工程，對維護社會和諧穩(wěn)定、促進經(jīng)濟健康發(fā)展具有積極深遠的意義。對它的長期性和復(fù)雜性要有充分的思想準備。一方面要堅決打擊“黃、賭、毒”，一方面要抓經(jīng)濟發(fā)展，市場要拓展，管理要規(guī)范，要建立完善長效機制，在目前禁賭取得成效的形勢下，研究促進經(jīng)濟健康發(fā)展問題。

二、通過更加科學(xué)、更加規(guī)范的管理辦法解決發(fā)展中的問題，恢復(fù)邊境旅游異地辦證業(yè)務(wù)，繼續(xù)以發(fā)展旅游促進地方經(jīng)濟發(fā)展。要區(qū)分邊境賭博和邊境旅游的界限，管理上不搞“一刀切”。邊境游是一種特殊形式的旅游產(chǎn)品。它是我國與鄰國邊境雙方對等的、在指定的旅游線路和地點的、由規(guī)定的有邊境旅游經(jīng)營權(quán)的旅行社組團實現(xiàn)的互往旅游。近十幾年來，中越、中緬雙方所采取的邊境旅游管理辦法是安全有效的。我邊境地區(qū)也一直在邊境旅游方面有著嚴格的管理措施。在未開展禁賭之前，西雙版納州對旅游團隊的管理是：旅行社與公安外管辦證部門簽訂責任書，旅行社有與導(dǎo)游和相關(guān)人員簽訂責任書，保證團隊在境外旅游期間不發(fā)生賭博行為。如發(fā)生游客參賭事件，將直接取消旅行社經(jīng)營資格和導(dǎo)游資格。公安、邊防、旅游等部門在日常工作中認真履行職責，嚴格管理，自開通中緬出境一日游線路以來，從未發(fā)生過一起旅游團隊游客參與賭博的事件。云南瑞麗市的中緬邊境旅游自1991年開辦至今，未發(fā)生過旅游服務(wù)人員為旅游者導(dǎo)賭事件；未發(fā)生旅游團參加賭博的情況；未出現(xiàn)過旅游者通過旅游渠道參加境外賭博的現(xiàn)象；旅游企業(yè)、旅游從業(yè)人員和旅游者無一人因賭博受到黨紀、政紀和法律的處分和處罰。因此，對禁止邊境賭博和促進邊境旅游應(yīng)有不同的辦法與措施，不能等同對待，要區(qū)別管理。

三、加強協(xié)作，嚴管重罰，規(guī)范旅游市場經(jīng)營。各級政府要協(xié)調(diào)好本級旅游、公安、邊檢等部門共同依法管理邊境旅游市場。堅決打擊非法經(jīng)營活動。旅游部門要加強行業(yè)管理，制定和完善出境旅游管理的各項規(guī)章制度，以制度規(guī)范市場。對向游客宣傳和推介賭博、色情等不良活動項目的旅行社及工作人員，對誘導(dǎo)或介紹游客參與境外賭博、色情等不良活動的旅行社及其工作人員，要從重處罰。要加大對旅游從業(yè)人員的管理、教育和監(jiān)督力度，嚴格按照國家旅游局“六不準”和各地旅游管理部門的規(guī)定，加強對旅游團隊的管理，保證邊境旅游的健康發(fā)展。