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去年開(kāi)始，*在*、*兩區(qū)全面推行城市化，成為全國(guó)第一個(gè)沒(méi)有鎮(zhèn)和村的城市。這是*市委、市政府在綜合考慮全市均衡發(fā)展的需要和*、*兩區(qū)落后的上層建筑對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約之后所作的一個(gè)重大抉擇，值得認(rèn)真加以研究。

一、體制性障礙制約了*、*的發(fā)展

城市化之前，*、*兩區(qū)已形成雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，但行政管理體制卻相對(duì)落后，嚴(yán)重制約了兩區(qū)乃至全市的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）管理層級(jí)過(guò)多

城市是市政建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口都高度集中的區(qū)域，具有面積小、聚集性強(qiáng)的特點(diǎn)。世界各大城市基本上都實(shí)行一級(jí)政府管理的體制，由職能部門(mén)對(duì)轄區(qū)實(shí)行集中、垂直和統(tǒng)一管理。但城市化之前，*卻有三級(jí)政府：市政府、區(qū)政府、*、*兩區(qū)還下轄鎮(zhèn)政府，一級(jí)政府可以承擔(dān)的職責(zé)由兩級(jí)政府共同承擔(dān)，延長(zhǎng)了管理鏈條，形成了中間層。這種體制一方面容易出現(xiàn)各層級(jí)之間職責(zé)不清、互相扯皮，降低了行政效率；另一方面，大量財(cái)力被用于支撐區(qū)政府的運(yùn)作，作為行政成本被消耗了，再加上鎮(zhèn)政府的費(fèi)用，致使行政成本長(zhǎng)期居高不下。

區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)政府共存的體制，削弱了區(qū)域發(fā)展的后勁。對(duì)比*和東莞兩市，這一結(jié)論十分明顯。就整體而言，無(wú)論是綜合實(shí)力，還是城市的規(guī)劃、建設(shè)和管理水平，乃至對(duì)周邊地區(qū)的輻射能力等各方面，*都明顯占優(yōu)勢(shì)。然而，具體到鎮(zhèn)一級(jí)的發(fā)展，雖然**、*兩區(qū)各鎮(zhèn)更具有毗鄰香港的地理優(yōu)勢(shì)，而且，行政級(jí)別較高，對(duì)人才更具吸引力，但是，除了布吉、龍華等主要借助與*市中心毗鄰的地緣優(yōu)勢(shì)，取得較大的發(fā)展之外，其余許多鎮(zhèn)與東莞的鎮(zhèn)相比，可謂相形見(jiàn)絀。其中的一個(gè)重要原因是*實(shí)行市區(qū)鎮(zhèn)三級(jí)政府架構(gòu)，而東莞實(shí)行的是市鎮(zhèn)兩級(jí)政府體制。

（二）鎮(zhèn)政府的行政體制不適應(yīng)城市管理的需要

*和*兩區(qū)無(wú)論在城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口規(guī)模，都呈現(xiàn)出較高的城市化特點(diǎn)，而屬于農(nóng)村行政架構(gòu)的鎮(zhèn)政府體制卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于管理的需要，形成了體制性障礙。

雖然鎮(zhèn)政府設(shè)立了許多與上級(jí)政府對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)，但不少機(jī)構(gòu)往往只有一名工作人員，干部身兼數(shù)職的現(xiàn)象十分普遍，或者是一個(gè)機(jī)構(gòu)多個(gè)牌子、多種功能。鎮(zhèn)級(jí)行政體制機(jī)構(gòu)不健全、功能不完備，具有明顯的非完整性，其提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的能力都非常有限。

與此同時(shí)，*、*的戶(hù)籍人口僅占總?cè)丝诘?.6%，根據(jù)戶(hù)籍人口配備行政編制根本無(wú)法承擔(dān)繁重的管理任務(wù)。為了擺脫這種被動(dòng)局面，各鎮(zhèn)政府只好大量雇傭編外人員。由于編外人員存在素質(zhì)不高、責(zé)任感不強(qiáng)、短期行為嚴(yán)重等問(wèn)題，影響了管理水平的提高。

（三）村委會(huì)承擔(dān)社區(qū)社會(huì)管理的責(zé)任

*、*兩區(qū)的村民委員會(huì)承擔(dān)著本村范圍內(nèi)的綜合管理責(zé)任。在以農(nóng)業(yè)為主的時(shí)期，這是一種行之有效的體制。然而，在商品經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)，城市化、工業(yè)化程度比較高的階段，這種管理體制逐漸暴露出一些深層次的問(wèn)題。

村委會(huì)成為新的管理層級(jí)。經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的村，為了保平安，供養(yǎng)了一個(gè)龐大的治安隊(duì)，為了保持環(huán)境衛(wèi)生，維持了一個(gè)龐大的保潔隊(duì)伍，為了保證日常工作的開(kāi)展，有一個(gè)龐大的干部和工作人員隊(duì)伍，有些村的公共管理開(kāi)支每年高達(dá)上千萬(wàn)元。村委會(huì)的管轄范圍過(guò)大，權(quán)力過(guò)大，等于在管理鏈條中又增加了一個(gè)層次，成為“三級(jí)政府，四級(jí)管理”，其副作用顯而易見(jiàn)。

村委會(huì)的管理權(quán)責(zé)不清，依法無(wú)據(jù)，容易出現(xiàn)無(wú)序管理現(xiàn)象。*、*兩區(qū)的村級(jí)經(jīng)濟(jì)都比較發(fā)達(dá)，許多村已發(fā)展成為初具現(xiàn)代化規(guī)模的城區(qū)。但是，區(qū)鎮(zhèn)政府對(duì)村級(jí)管理基本上是持“誰(shuí)家的孩子誰(shuí)家抱”的態(tài)度，讓村委會(huì)承擔(dān)起本村范圍內(nèi)的管理責(zé)任。村委會(huì)是村民自治組織，其法定職能是負(fù)責(zé)管理村民內(nèi)部的事務(wù)，在沒(méi)有法律依據(jù)的情況下，被賦予全面管理轄區(qū)的職能，加上沒(méi)有清晰的權(quán)責(zé)界定，以及村干部的素質(zhì)良莠不齊，容易出現(xiàn)無(wú)序管理等現(xiàn)象。

村委會(huì)管理形成隱性的社會(huì)成本。村委會(huì)在本村范圍內(nèi)擁有全面管理權(quán)力的同時(shí)，也承擔(dān)了龐大的管理費(fèi)用和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的費(fèi)用，只能從農(nóng)民口袋里掏錢(qián)，或者以各種名目亂收費(fèi)，形成一種隱性成本。社會(huì)的綜合管理成本并沒(méi)有因此而減少，反而因?yàn)闊o(wú)序和不公開(kāi)而增加。

村委會(huì)行使超經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制的措施，不利于集體經(jīng)濟(jì)的規(guī)范發(fā)展。村委會(huì)實(shí)行的是行政管理與企業(yè)經(jīng)營(yíng)合一的體制，村委會(huì)往往通過(guò)鄉(xiāng)規(guī)民約，把社會(huì)管理的目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)捆綁在一起。譬如，鄉(xiāng)規(guī)民約規(guī)定，有違反計(jì)劃生育、違反治安條例或吸毒等行為，多少年不能分紅等等，以經(jīng)濟(jì)的手段強(qiáng)化社會(huì)管理的力度。這種管理模式似乎簡(jiǎn)單、明了、有效，因而受到廣泛的肯定，但其合法性卻值得商討，也不利于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的規(guī)范化管理。

發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與落后的上層建筑不斷發(fā)生矛盾和沖突，成為制約*、*，乃至整個(gè)*發(fā)展的瓶頸。同時(shí)，*的發(fā)展與資源短缺的矛盾也越來(lái)越尖銳，其中，最突出的是土地資源不足，而*待開(kāi)發(fā)的土地又幾乎都是*、*的農(nóng)村集體所有土地。綜合考慮各方面因素后，*市委、市政府決定在*、*全面推進(jìn)城市化。

二、城市化后的新情況和新問(wèn)題

經(jīng)過(guò)一年多的努力，*、*兩區(qū)的城市化工作已初步完成，并取得了一些階段性的效果：

一是撤銷(xiāo)鎮(zhèn)政府成立街道辦事處，理順了行政管理體制。街道辦事處是區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，理論上，*已成功減少了一級(jí)政府，變市區(qū)鎮(zhèn)三級(jí)政府為市區(qū)兩級(jí)政府，從而為提高行政效率，降低管理成本打下了良好的基礎(chǔ)。

二是在撤銷(xiāo)村委會(huì)成立社區(qū)居委會(huì)，有利于社區(qū)的規(guī)范管理。村委會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的群眾性組織，具有明顯的“村民特點(diǎn)”，無(wú)論是選舉人、被選舉人還是服務(wù)對(duì)象都非村民莫屬。而社區(qū)居委會(huì)作為城市居民的自治組織，具有明顯的“轄區(qū)特點(diǎn)”，其選舉人、被選舉人和服務(wù)對(duì)象都是轄區(qū)居民。*、*兩區(qū)的人口以非戶(hù)籍人口和新移民為主，社區(qū)居委會(huì)的體制更有利于擴(kuò)大基層民主，更符合兩區(qū)的實(shí)際。

三是將集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)家所有，增強(qiáng)了全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁。在城市化的過(guò)程中，通過(guò)將村民轉(zhuǎn)為居民，撤銷(xiāo)村委會(huì)改為居委會(huì)，以及經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)绒k法，*將*、*兩區(qū)的土地從農(nóng)村集體所有全面轉(zhuǎn)為國(guó)家所有，增強(qiáng)了政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)和管理城市的力度。

實(shí)踐證明，城市化是完全正確的，效果是理想的。但是，由于基本上是按“一鎮(zhèn)一街道”，“一村一社區(qū)”的模式進(jìn)行，所以，牌子換了，管理體制和運(yùn)行機(jī)制還沒(méi)有發(fā)生質(zhì)的變化。隨著時(shí)間的推移，一些深層次的矛盾和問(wèn)題開(kāi)始出現(xiàn)。

（一）城市管理力度下降

鎮(zhèn)政府根據(jù)鎮(zhèn)人大通過(guò)的本級(jí)行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，管理本行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作。因此，鎮(zhèn)政府的體制及其功能具有明顯的綜合性。

*直接把鎮(zhèn)委的牌子改成街道黨工委，把鎮(zhèn)政府的牌子改為街道辦事處，直接用街道辦事處的架構(gòu)承接原來(lái)鎮(zhèn)政府的管理責(zé)任。理論上，這種管理模式可以說(shuō)是將原來(lái)由鎮(zhèn)政府一級(jí)的管理提升到區(qū)政府一級(jí)的管理，加強(qiáng)了市政府對(duì)*、*兩區(qū)的管理力度。但實(shí)際上，在城市化之初，在鎮(zhèn)政府退出歷史舞臺(tái)之后，區(qū)政府的管理并沒(méi)有完全到位，真正承擔(dān)起管理責(zé)任的是街道辦事處。

街道辦事處是城市政府最基層的組織，是區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)直接處理城市的公民事務(wù)。根據(jù)《城市街道辦事處組織法》，設(shè)立街道辦事處的目的是加強(qiáng)城市的居民工作，密切政府和居民的聯(lián)系。街道辦事處的任務(wù)是：（1）辦理市、市轄區(qū)人民政府有關(guān)居民工作的交辦事項(xiàng)；（2）指導(dǎo)居民委員會(huì)的工作；（3）反映居民的意見(jiàn)和要求。顯然，無(wú)論是管理職能、管理手段，還是管理力度，街道辦事處都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如鎮(zhèn)政府，簡(jiǎn)單地用前者代替后者未免力不從心。因此，城市化之后，*、*兩區(qū)的綜合管理力度不但沒(méi)有得到相應(yīng)的加強(qiáng)，反而被削弱了。如果說(shuō)，原來(lái)的鎮(zhèn)級(jí)政府的行政體制不適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì)，是“老馬拉新車(chē)”的話，那么，簡(jiǎn)單地以街道辦事處代行原來(lái)鎮(zhèn)政府的管理職責(zé)，可以說(shuō)是“小馬拉大車(chē)”。

（二）社區(qū)居委會(huì)難堪重任

*、*兩區(qū)管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)都在社區(qū)，但是，與兩區(qū)的街道辦事處一樣，城市化后新成立的社區(qū)普遍面積大、人口多，部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的社區(qū)，其經(jīng)濟(jì)規(guī)模和人口規(guī)模不亞于內(nèi)地的一個(gè)縣城。

社區(qū)居委會(huì)作為群眾性自治組織，既沒(méi)有執(zhí)法的職能，又沒(méi)有行政處罰權(quán)，無(wú)法對(duì)龐大的社區(qū)實(shí)施有效的管理和服務(wù)。

（三）新的社區(qū)投入機(jī)制尚未形成

在城市化之前，村委會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)轄區(qū)進(jìn)行綜合性管理。在花錢(qián)買(mǎi)平安的思想指導(dǎo)下，為了營(yíng)造一個(gè)穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各村的股份公司拿出大量資金用于轄區(qū)的管理。城市化之后，關(guān)于股份公司如何分?jǐn)傒爡^(qū)管理費(fèi)用問(wèn)題，相關(guān)各方存在較大分歧，絕大多數(shù)股份公司不愿再像過(guò)去那樣承擔(dān)過(guò)重的管理責(zé)任和費(fèi)用。這樣，舊的投入機(jī)制面臨了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，新的投入機(jī)制又沒(méi)有建立起來(lái)，長(zhǎng)此以往，新成立的社區(qū)將會(huì)面臨無(wú)米之炊的困境。

（四）形成了新的管理盲區(qū)

*的城市化有三年過(guò)渡期。在過(guò)渡期內(nèi)，城市化后新成立的社區(qū)居委會(huì)仍參照村委會(huì)的辦法進(jìn)行選舉，選舉人和被選舉人都由原村民組成，也就是說(shuō)，新的居委會(huì)成員都全部由原村民組成。

過(guò)去，考慮到區(qū)域總體發(fā)展以及因此而可能給所在的村帶來(lái)的利益，各村的股份公司把大量的資源用于本村范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)管理。城市化之后，新的居委會(huì)只愿意承擔(dān)原村民聚居地的管理責(zé)任和費(fèi)用，其他居民的居住區(qū)將會(huì)相對(duì)被忽略，從而形成一些無(wú)人管理的盲區(qū)。

街道和社區(qū)是城市管理的最基層的兩個(gè)環(huán)節(jié)，上述問(wèn)題的存在，影響到*、*兩區(qū)綜合管理水平的提高。

三、深化改革，推動(dòng)城市化向縱深發(fā)展

城市化涉及到方方面面，在從農(nóng)村管理體制向城市管理體制轉(zhuǎn)變過(guò)程中，有些問(wèn)題可能無(wú)法回避，我們不能因此而否定城市化的方向，應(yīng)通過(guò)進(jìn)一步推動(dòng)城市化的進(jìn)程，通過(guò)深化改革解決改革中出現(xiàn)的新情況和新問(wèn)題。

（一）調(diào)整區(qū)政府的工作思路

改革開(kāi)放以來(lái)，*、*都以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，并取得了令人矚目的成績(jī)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展已到了相對(duì)飽和狀態(tài)的今天，當(dāng)很多社會(huì)問(wèn)題，特別是管理方面的問(wèn)題和矛盾已日益尖銳的時(shí)候，兩區(qū)政府應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，工作重心應(yīng)由發(fā)展經(jīng)濟(jì)向管理社會(huì)轉(zhuǎn)變，把工作的著重點(diǎn)轉(zhuǎn)到城市管理和社會(huì)管理上來(lái)，把主要精力和資源放在治安、環(huán)境、衛(wèi)生、教育、社區(qū)建設(shè)和社區(qū)管理、民生，以及其他與市民利益關(guān)系密切的事務(wù)上來(lái)，以管理促發(fā)展。正如廣東省委書(shū)記張德江在*視察社區(qū)建設(shè)時(shí)指出的那樣：“各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)要高度重視社區(qū)工作，區(qū)委、區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)要把社區(qū)工作當(dāng)作自己的主要工作之一。”

（二）進(jìn)一步明確街道辦事處的職能

目前，*、*的主要問(wèn)題已經(jīng)從人民不斷增長(zhǎng)的物質(zhì)需要與落后的生產(chǎn)力之間的矛盾，轉(zhuǎn)化為已經(jīng)相對(duì)富裕的物質(zhì)生活與相對(duì)落后的文化生活、社會(huì)管理和公共服務(wù)之間的矛盾。如果說(shuō)，過(guò)去鎮(zhèn)政府把主要精力放在抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)是恰當(dāng)?shù)脑挘敲矗凇俺锋?zhèn)設(shè)街”之后，街道辦事處應(yīng)徹底退出具體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，也不再負(fù)責(zé)城市建設(shè)，應(yīng)把公眾事務(wù)、社區(qū)建設(shè)、社區(qū)管理和社區(qū)服務(wù)作為自己的基本要?jiǎng)?wù)。只有這樣，街道辦事處才能真正把有限的資源用在刀刃上，也只有處理好公眾事務(wù)，管理好社區(qū)，把社區(qū)建成和諧社區(qū)，才能真正做到“固本強(qiáng)基”，黨的執(zhí)政能力和政府的管理水平才能夠得到真正的提高。

（三）適當(dāng)調(diào)整街道辦事處的規(guī)模

為了解決街道辦事處的體制與其承擔(dān)的管理責(zé)任不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，有必要適當(dāng)調(diào)整街道辦事處的規(guī)模。《廣東省設(shè)立街道辦事處標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)設(shè)立街道辦事處提出了人口、城區(qū)面積和財(cái)政收入三個(gè)指標(biāo)，其中，最高的指標(biāo)分別為常住人口4.5萬(wàn)人、2.5平方公里和250萬(wàn)元財(cái)政收入。按照這一標(biāo)準(zhǔn)，*、*兩區(qū)每一個(gè)街道辦事處都是超大型的街道辦事處。如龍華街道辦事處，轄區(qū)面積88平方公里，人口88.68萬(wàn)，20*年GDP達(dá)246億元，稅收總額21.17億元，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)總量還是人口規(guī)模都相當(dāng)于內(nèi)地的大城市。以一個(gè)街道辦事處的架構(gòu)管理這樣的經(jīng)濟(jì)和人口規(guī)模的區(qū)域，顯然不堪重負(fù)。可見(jiàn)，適當(dāng)調(diào)整*、*兩區(qū)的街道辦事處的規(guī)模已迫在眉睫。可以考慮，以20-30萬(wàn)常住人口作為*、*調(diào)整劃分街道辦事處的標(biāo)準(zhǔn)。

（四）嚴(yán)格控制街道辦事處的行政成本

把街道辦事處適當(dāng)劃小，有利于細(xì)化管理，這是毫無(wú)疑問(wèn)的。但是，如果不轉(zhuǎn)變職能，只是簡(jiǎn)單劃小規(guī)模，勢(shì)必帶來(lái)行政成本的大幅上漲。劃分街道辦事處，應(yīng)以基本不增加行政管理成本為原則。在巨大的管理壓力下，*、*各街道經(jīng)常要開(kāi)展各種突擊性、運(yùn)動(dòng)式的清理工作，管理成本很高。以龍華街道為例，雖然編制數(shù)只有325人，但干部、職工人數(shù)達(dá)2611人，20*年僅行政開(kāi)支和社會(huì)管理成本就高達(dá)29940萬(wàn)元。如果把龍華街道一分為三，每個(gè)街道仍可分得管理費(fèi)用約1億元，而特區(qū)內(nèi)街道辦事處的年費(fèi)用約為2000萬(wàn)元。因此，重新劃分街道辦事處之后，在適當(dāng)增加行政管理人員編制的同時(shí)，如果注意對(duì)其他財(cái)政供養(yǎng)的機(jī)構(gòu)和人員總量嚴(yán)加控制，并真正做到精打細(xì)算，那么，不僅不用增加投入，還可以擠出部分資金投入社區(qū)建設(shè)和管理。

（五）把股份公司從社區(qū)居委會(huì)剝離出來(lái)

由于歷史的原因，*、*兩區(qū)的社區(qū)居委會(huì)基本上是與集體股份公司實(shí)行一套人馬兩套牌子，或者是合署辦公。兩者你中有我，我中有你，可以說(shuō)是孿生兄弟，是典型的企業(yè)辦社會(huì)和社會(huì)辦企業(yè)，帶來(lái)了不少弊端：一是居委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)與股份公司領(lǐng)導(dǎo)交叉任職，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的思想指導(dǎo)下，居民自治工作往往被忽視了；二是股份公司在人財(cái)物等各方面都與社區(qū)居委會(huì)交織在一起，企業(yè)承擔(dān)了大量的社會(huì)管理事務(wù)的開(kāi)支，無(wú)法實(shí)行規(guī)范化管理；三是在利益的誘惑下，有些不法之徒以各種手段參加居委會(huì)選舉，通過(guò)控制居委會(huì)掌控股份公司的資產(chǎn)，給居委會(huì)的換屆選舉和日常的管理帶來(lái)新的問(wèn)題。最近，番禺區(qū)太石村罷免村委會(huì)主任事件的本質(zhì)，就是個(gè)別人為了一己私利把經(jīng)濟(jì)問(wèn)題政治化。如果把股份公司從社區(qū)居委會(huì)中徹底剝離出來(lái)，就能有效地鏟除經(jīng)濟(jì)利益沖突的土壤，從根本上避免經(jīng)濟(jì)利益之爭(zhēng)演變成政治性事件的可能性。

（六）徹底解決社區(qū)居委會(huì)行政化問(wèn)題

根據(jù)《城市居民委員會(huì)組織法》，居民委員會(huì)是群眾性自治組織，其職責(zé)包括：辦理有關(guān)居民的公共福利事項(xiàng)；向當(dāng)?shù)厝嗣裎瘑T會(huì)或者它的派出機(jī)關(guān)反映居民的意見(jiàn)和要求；動(dòng)員居民響應(yīng)政府號(hào)召并遵守法律；領(lǐng)導(dǎo)群眾性的治安保衛(wèi)工作；調(diào)解居民間的糾紛。但實(shí)際上，社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)的社會(huì)公共管理事務(wù)越來(lái)越多。民政部《關(guān)于社區(qū)建設(shè)情況的報(bào)告》指出：“據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前，社區(qū)承擔(dān)著社會(huì)治安、社會(huì)救助、就業(yè)再就業(yè)、計(jì)劃生育等100多項(xiàng)管理和服務(wù)工作，社區(qū)已成為城市社會(huì)建設(shè)和管理的重要組成部分。”相對(duì)于各級(jí)政府給社區(qū)居委會(huì)委派的任務(wù)而言，群眾自治工作屬于比較軟的任務(wù)，在各級(jí)、各部門(mén)的工作紛紛進(jìn)社區(qū)的形勢(shì)下，社區(qū)居委會(huì)往往只能犧牲后者而保證前者，社區(qū)居委會(huì)行政化已嚴(yán)重到足以改變其群眾性自治組織性質(zhì)的程度。可以說(shuō)，當(dāng)前社區(qū)居委會(huì)最大的問(wèn)題就是行政化問(wèn)題。把社區(qū)居委會(huì)變成一個(gè)管理的層級(jí)，顯然不是我們的初衷，因此，應(yīng)該把龐雜的社會(huì)公共管理事務(wù)從社區(qū)居委會(huì)的日常工作中剝離出來(lái)，還居委會(huì)群眾自治組織的本來(lái)面目。

（七）成立社區(qū)工作站

從社區(qū)居委會(huì)剝離出來(lái)的政務(wù)類(lèi)工作要有一個(gè)承接的載體，一個(gè)比較可行的辦法是成立社區(qū)工作站。目前，各地的社區(qū)工作站主要有四種模式：一是下屬模式，社區(qū)工作站是社區(qū)居委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)，兩者是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系；二是專(zhuān)干模式，由基層政府或街道辦事處出錢(qián)聘用社區(qū)專(zhuān)干，并與社區(qū)居委會(huì)成員一起辦公；三是條屬模式，社區(qū)工作站是各政府職能部門(mén)在社區(qū)分別設(shè)立的辦事機(jī)構(gòu)；四是分設(shè)模式，社區(qū)工作站完全獨(dú)立于社區(qū)居委會(huì)，兩者是并行的組織，分別擔(dān)負(fù)不同職能。四種模式各有特點(diǎn)，也各有優(yōu)劣。在決策時(shí)，常常沒(méi)有十全十美的方案，需要我們根據(jù)實(shí)際情況，在各種有缺陷的方案中進(jìn)行抉擇。如果僅僅從運(yùn)作成本的角度考慮，四種模式的差別可能不大，但是，前兩種模式顯然對(duì)解決社區(qū)居委會(huì)行政化問(wèn)題作用不大，而后兩種模式則都致力于承接居委會(huì)的政務(wù)類(lèi)事務(wù)。比較而言，條屬模式容易形成多頭進(jìn)社區(qū)之后的分割局面，不利于整合資源。分設(shè)模式的概念是由政府在社區(qū)設(shè)立工作點(diǎn)承辦政府在社區(qū)的工作任務(wù)，權(quán)責(zé)分明，既能徹底解決社區(qū)居委會(huì)行政化，增強(qiáng)其自治的功能，又能最大限度地整合社區(qū)資源，加強(qiáng)政府在社區(qū)的工作力度，可以說(shuō)是一個(gè)較為理想的模式。

（八）合理劃分社區(qū)

《城市居民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定，居民委員會(huì)一般以100-700戶(hù)居民為范圍。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至20*年底，全國(guó)共有社區(qū)居委會(huì)77884個(gè)，其中1000戶(hù)以下的占29%，1001－3000戶(hù)的占56%，3001－5000戶(hù)的占11%，5001－8000戶(hù)的占3%，8001戶(hù)以上的占1%。*、*平均每個(gè)社區(qū)的人口達(dá)到2.12萬(wàn)人，龍華街道辦事處的民治社區(qū)更高達(dá)約20萬(wàn)人。考慮到*人口結(jié)構(gòu)的特殊性，可以按3000戶(hù)（按一家四口算，每個(gè)居民委員會(huì)的規(guī)模約12000人）的標(biāo)準(zhǔn)重新劃分社區(qū)居委會(huì)。

（九）嚴(yán)格控制社區(qū)管理成本

社區(qū)細(xì)分的必要性毋庸置疑，問(wèn)題在于如何控制管理成本，否則將會(huì)造成巨大的資金壓力，可以考慮從以下幾個(gè)方面著手控制管理成本：

1、把社區(qū)居委會(huì)還原為群眾自治組織后，居委會(huì)委員的崗位不再作為一個(gè)工薪職位，只拿少量的補(bǔ)助，不領(lǐng)取工資，居委會(huì)的運(yùn)作成本自然會(huì)大幅下降。

2、一個(gè)社區(qū)工作站服務(wù)若干個(gè)社區(qū)，以較小的社區(qū)居委會(huì)規(guī)模達(dá)到細(xì)化管理的目的，以一個(gè)社區(qū)工作站服務(wù)若干個(gè)社區(qū)居委會(huì)的體制，謀求最大限度地整合社區(qū)資源，從而達(dá)到控制管理成本的目的。

3、在增設(shè)社區(qū)居委會(huì)時(shí)，充分利用原有的組織和架構(gòu)。譬如，在增設(shè)社區(qū)居委會(huì)時(shí)，盡量與原有的物業(yè)小區(qū)相銜接，能重合的盡量重合，并鼓勵(lì)業(yè)主委員會(huì)成員通過(guò)選舉兼任社區(qū)居委會(huì)成員。由于這些社區(qū)擁有一定的資源優(yōu)勢(shì)，所以，只要給予其適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助就能夠維持一個(gè)新的社區(qū)居委會(huì)的運(yùn)作，從而達(dá)到以最小投入實(shí)現(xiàn)最大效益的目的。

4、社區(qū)建設(shè)和社區(qū)管理也要厲行節(jié)約。*、*兩區(qū)的社區(qū)比特區(qū)內(nèi)的社區(qū)要復(fù)雜得多，管理的難度大，成本自然也高，這是事實(shí)。但是，不可否認(rèn)，兩區(qū)的社區(qū)在開(kāi)展工作的過(guò)程中，也有不少可節(jié)約的空間。據(jù)調(diào)查，特區(qū)內(nèi)的社區(qū)，一年的經(jīng)費(fèi)平均是51.7萬(wàn)元，而*區(qū)的城市化社區(qū)的費(fèi)用卻高達(dá)481萬(wàn)元！如果現(xiàn)有的經(jīng)費(fèi)一半用于社區(qū)居委會(huì)，一半用于社區(qū)工作站，再將現(xiàn)有的社區(qū)一分為二，那么，每個(gè)社區(qū)每年仍有120萬(wàn)元經(jīng)費(fèi)，仍遠(yuǎn)高于特區(qū)內(nèi)的水平。此外，通過(guò)開(kāi)展社區(qū)居民互助和公益性勞動(dòng)等方式，也能大大減少社區(qū)開(kāi)支。

（十）擴(kuò)大基層民主

*、*兩區(qū)的人口結(jié)構(gòu)與全市一樣，戶(hù)籍人口與非戶(hù)籍人口的比例嚴(yán)重倒掛，達(dá)到約1：10左右的水平。在社區(qū)居委會(huì)的選舉中，占人口絕大多數(shù)的非戶(hù)籍人口被剝奪了選舉權(quán)和被選舉權(quán)。為進(jìn)一步推進(jìn)基層民主建設(shè)，同時(shí)，也為了提高這個(gè)龐大群體對(duì)社區(qū)的認(rèn)同，應(yīng)有計(jì)劃、有步驟地讓他們參與社區(qū)選舉。衡量的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該簡(jiǎn)單易操作，公平無(wú)異議，可以考慮以他們?cè)诋?dāng)?shù)睾戏ň幼〉臅r(shí)間（以辦理暫住證的時(shí)間為準(zhǔn)）作為重要的參考因素。

（十一）建立穩(wěn)定的社區(qū)經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制

據(jù)調(diào)查，*區(qū)每年投入社區(qū)的經(jīng)費(fèi)達(dá)6.6億元，其中，區(qū)財(cái)政投入占5%，街道投入占5%，社區(qū)居委會(huì)自籌占10-20%，股份公司投入占70-80%。城市化的三年過(guò)渡期滿后，股份公司是否能夠繼續(xù)承擔(dān)這一部分費(fèi)用成為一個(gè)很大的問(wèn)題。因此，應(yīng)未雨綢繆，盡快建立和健全兩區(qū)的社區(qū)經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制。

1、區(qū)政府應(yīng)將社區(qū)建設(shè)和社區(qū)管理的費(fèi)用納入?yún)^(qū)財(cái)政預(yù)算，作為社區(qū)建設(shè)和社區(qū)管理資金的主要來(lái)源。區(qū)政府的投入是社區(qū)建設(shè)和社區(qū)管理最重要、最有保障，也是最合理的經(jīng)費(fèi)投入渠道。

2、各街道辦事處將其可支配財(cái)力的一部分直接撥付到社區(qū)，作為社區(qū)建設(shè)和社區(qū)管理資金的重要部分。街道辦事處作為區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，代表區(qū)政府具體負(fù)責(zé)組織和開(kāi)展社區(qū)建設(shè)與管理。因此，街道辦事處應(yīng)以社區(qū)建設(shè)為己任，把資源盡量向社區(qū)傾斜。

3、各社區(qū)的股份公司應(yīng)在社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中貢獻(xiàn)自己的力量。條件較好的股份公司應(yīng)一次性劃撥足夠的物業(yè)，條件較差的股份公司也應(yīng)有一個(gè)計(jì)劃和時(shí)間表，提供用于社區(qū)管理和服務(wù)的物業(yè)。

4、各社區(qū)應(yīng)通過(guò)廣泛開(kāi)展社區(qū)服務(wù)，籌集部分資金。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人與社區(qū)的關(guān)系將越來(lái)越密切，對(duì)社區(qū)服務(wù)的要求也會(huì)越來(lái)越高，社區(qū)服務(wù)有非常廣泛的發(fā)展空間。社區(qū)居委會(huì)可以適當(dāng)開(kāi)展一些可收費(fèi)的項(xiàng)目，作為社區(qū)經(jīng)費(fèi)的補(bǔ)充來(lái)源。

*、*的城市化雖然剛開(kāi)始，還不完善，但已初步達(dá)到如下目的：“撤鎮(zhèn)設(shè)街”減少了政府管理層級(jí)，為進(jìn)一步提高行政效率打下了很好的基礎(chǔ)；“撤村設(shè)居”讓全體戶(hù)籍人口和部分非戶(hù)籍的常住人口有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，擴(kuò)大了基層民主；通過(guò)城市化，依法將土地從集體所有轉(zhuǎn)為國(guó)家所有，增加了政府對(duì)土地的調(diào)控和管理的力度。可以預(yù)期，隨著時(shí)間的推移，*、*兩區(qū)的城市化還將在如下兩個(gè)方面有新的突破：一是將股份公司從社區(qū)居委會(huì)剝離出來(lái)，避免在經(jīng)濟(jì)利益因素下“金錢(qián)政治”對(duì)基層民主建設(shè)的影響；二是設(shè)立社區(qū)工作站承接原來(lái)社區(qū)居委會(huì)的公共管理權(quán)力，既強(qiáng)化社區(qū)居委會(huì)的居民自治的功能，又加強(qiáng)黨和政府在社區(qū)的工作力度，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

總之，城市化是*的一場(chǎng)深刻的社會(huì)變革，它改變了并將進(jìn)一步改變*、*的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生態(tài)，為*注入新的生機(jī)和活力，必將對(duì)*的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展產(chǎn)生重大的影響。