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我國憲法和法律規定人大代表是人民代表大會制度的主體，是各級國家權力機關的組成人員，代表人民的利益和意志，參加行使國家權力，參與管理國家和地方事務。為了保障各級人大代表依法行使代表職權、履行代表義務、發揮代表作用，全國人大早在1992年4月就頒布了代表法。然而，目前基層人大代表履職現狀與依法治國、基層民主法制建設進程和建設社會主義政治文明的總體要求尚有一定差距，離人民群眾的企盼和要求相差甚遠。原因有如下幾個方面：

——代表入口形式不夠民主。我國憲法、選舉法對各級人大代表的當選條件沒作具體規定，都只規定，中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況和居住期限，都有選舉權和被選舉權。選舉法第二十九條也規定：“全國和地方各級人民代表大會的代表候選人，按選區或者選舉單位提名產生。”“各政黨、各人民團體，可以聯合或者單獨推薦代表候選人。選民或者代表，十人以上聯名，也可以推薦代表候選人。”法律規定政黨、團體與選民十人以上聯名推薦的代表候選人處于同等地位，但在間接選舉中，一般都是上一級人大分配代表指標、下一級人大確定候選人，能公示一下候選人名單就算民主的了；在直接選舉中，縣、鄉兩級人大基本上也是效仿上級人大的做法，代表候選人提名推薦幾乎被政黨、團體包攬了，選民十人以上聯名推薦的很少。在基層選舉工作中，代表、選民的提名推薦權利難以得到應有的尊重，也難以獲得與各政黨、人民團體提名推薦的候選人同等對待的法律保障。因而在有些地方選民對選舉工作冷漠，對誰當選代表并不關心。由于代表入口形式單一、不夠民主，給人的感覺是“當代表是組織安排的”，結果出現想當代表的人難以當選，當選代表的卻不主動履職的現狀。

——代表工作機構設置不夠合理。從有關資料獲悉，我國現有各級人大代表320萬人，全國人大代表近3000人。據測算，間接選舉產生的市以上人大代表不足10%，由選民直接選舉產生的縣、鄉兩級人大代表占90%以上。從各級人大代表的分布層次看明顯呈現寶塔形狀，而從各級人大代表工作機構設置看明顯呈現倒寶塔形狀。占代表總數不足10%的市級以上人大常委會均設有人大代表工作機構，配有專職工作人員，撥有專項經費；而占代表總數90%以上的縣、鄉兩級人大從事代表工作的人員少，經費緊缺，這種現狀不僅與法定的代表地位、性質、職責和義務不相稱，而且與縣鄉代表工作的實際需要相差甚遠。目前不少縣級人大常委會代表工委僅設主任一人，且很少有連任兩屆的，致使代表工作缺少連續性。從鄉鎮一級人大看，地方組織法第十四條規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會設主席，并可以設副主席一人至二人。”“鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會主席、副主席在本級人民代表大會閉會期間負責聯系本級人民代表大會代表，組織代表開展活動，并反映代表和群眾對本級人民政府工作的建議、批評和意見。”但大多數鄉、鎮人大目前僅配有主席一人，加之鄉鎮人大主席處于最基層，工作千頭萬緒，他們難以把主要精力用來抓代表工作，長期以來鄉鎮人大的代表工作基本上處于松散型狀態，缺少有力的組織保障和法制制約。從某種意義上講，鄉鎮人大代表工作開展得如何，代表作用發揮得如何，完全取決于鄉鎮人大主席個人的工作責任感和事業心。

——代表參政渠道不夠通暢。我國實行的是人民代表大會制度，即通過人民自己選出的人大代表，代表人民集體行使憲法、法律賦予的各項職權。眾所周知，我國各級人大代表的主體作用，主要是靠代表在會議期間行使職權、閉會期間參加各項活動來體現和完成的。但我國各級人大代表（除當選為常委會組成人員的）都是兼職的，代表履行職責完全是義務性的。人大代表雖是一種法定職務，但不是一種職業，他們都不脫離自己的工作崗位和生產崗位；加之代表分布廣泛、居住分散，在無人組織的情況下代表工作難以形成合力。縣、鄉人大代表都有本職工作，難以有充足的時間、充沛的精力投入代表工作。從代表的結構、素質看，縣、鄉人大代表中，黨政干部一般占50%以上，他們不僅平時沒時間考慮代表工作、參與代表活動，而且會議期間也不可能無所顧忌地言民聲、表民意，當好人民的代言人；一些無官職代表由于文化水平、法律知識等局限，在會議期間不敢發言，偶爾發言也講不到點子上，甘愿當“聽”長，當“會議代表”、“舉手代表”。閉會期間的代表活動開展得不夠正常，有的代表面對當地官員顧慮重重，生怕直言遭不測，往往是述職評議講好話，執法檢查不說話，上級調研講假話。從縣級的“一府兩院”看，長期以來缺少將本地的重大決策、

重大事項主動向本級人大代表通報、征求代表意見的環節，缺少主動為代表服務和接受代表監督的理念，相當一部分縣、鄉代表比一般公民并沒有獲得更多的參政權、知情權，在這樣的情形下，要求他們行使管理國家事務、當家作主的權利，實在有些為難他們。

——代表培訓工作不夠落實。隨著基層民主法制建設進程的加快和全民普法宣傳教育的深入，我國廣大公民對人民代表大會制度有了進一步認識，對人大的地位、性質和作用有了進一步了解，進而對人大代表的要求也越來越高、越來越嚴。為了適應社會進步的需要，有的地方對代表的培訓工作進行了積極的探索，但從全國看，這項工作開展得很不平衡，效果也不夠理想，不少地方僅講在嘴上，寫在文上，掛在墻上。有的地方甚至沒給人大代表買過一本法律方面的書籍，沒給代表訂過一份人大的報刊，沒給代表上過一堂培訓課。由于長期以來對代表培訓不夠，使基層的一些代表對自己有哪些職權并不了解，對法律賦予人大代表的有些職權也不會用、不愿用、不敢用，相當一部分代表只能靠參加一年一度的人民代表大會來認識人大工作，履行人大代表部分職責，閉會期間偶爾參加一些代表活動，也是被動參與，僅起陪襯、湊數作用。

——代表履職不認真缺乏約束機制。從縣、鄉人大代表換屆選舉實踐看，人大代表能否獲連任，與履職如何關系不大。其實在基層真正敢于為民代言的人，即使當選了縣、鄉一級人大代表，也難以獲得連任的機會，因為你直言，有的領導就擔心你會給地方捅婁子，一般人也認為你政治上不成熟。再從懲處角度看，代表法第四十一條第三款僅有“未經批準兩次不出席本級人民代表大會會議的”終止代表資格的規定，但對代表在任期內不履行或不認真履行代表職責的，并沒有作出具體的處罰規定。從人大工作實踐看，也很少見到對代表不履行職責作出某種懲處的報道。由于長期以來，縣、鄉兩級人大對代表履職好壞缺乏評價，這樣給人一種當人大代表干好干差一個樣的錯覺，從而使縣、鄉兩級代表工作失去應有的生機和活力。

怎樣才能進一步做好縣、鄉代表工作，充分發揮人大代表在人民代表大會制度中的主體作用呢？筆者認為，應從以下幾個方面加以改進。

加大宣傳力度，營造寬松履職環境。在依法治國、建設社會主義法治國家和全面建設小康社會的新形勢下，為了保障人大代表更好地行使職權，需要進一步加大代表法的宣傳力度。首先，地方黨委宣傳部門和縣、鄉人大應采取靈活多樣、行之有效的宣傳形式，把代表法宣傳到千家萬戶，在全社會為人大代表營造寬松的履職環境，確保一切組織和個人都能尊重人大代表的法定地位和權利，支持代表執行職務。其次，黨委宣傳部門和縣、鄉人大應對當選的人大代表及時進行培訓、輔導，讓每位代表認識代表的地位、性質和作用，了解法律賦予代表的職責、權利和義務以及履職的法律保障等，使每位代表熟悉代表法，熱愛代表工作，義不容辭地履行代表職務。第三，縣、鄉人大要為代表執行職務提供必要的條件，不斷拓寬代表參政知情渠道。人大常委會辦事機構、鄉（鎮）人大應當為代表執行職務提供必要的服務，確保代表執行職務的法律保障落實到位。第四，地方宣傳媒體和人大工作者應對基層人大開展的代表活動、代表典型事跡及時進行宣傳報道，讓社會上更多的人了解人大代表是怎樣履行職責的，為民辦了哪些實事。

引入競爭機制，提升代表整體素質。縣、鄉人大在換屆選舉中應引入競爭機制，嚴把代表入口關，既要對代表的政治素質、文化水平、法律知識、業務能力和身體狀況進行考查，也要對代表應具有廣泛的代表性、突出的先進性、堅定的人民性和必備的參政能力進行全面考查。在提名推薦代表候選人階段應注意以下環節：一是代表候選人提名推薦應由以政黨、團體包攬向以選民、代表10人以上聯名推薦優先轉變。在直接選舉中，尊重選民的聯名推薦權利，對選民10人以上聯名推薦的代表候選人與政黨、團體推薦的代表候選人平等對待，鼓勵、引導廣大選民自薦參與代表競選，逐步把代表候選人提名推薦權更多地交給選民，相信廣大選民會把那些敢于為群眾代言、樂于為群眾辦事的人選為人大代表的。二是代表候選人名額與應選代表名額的差額比例應由法定下限向法定上限擴大。選舉法第三十條規定：“由選民直接選舉的代表候選人名額，應多于應選代表名額三分之一至一倍”。但有的地方在確定正式代表候選人時，為了簡化程序，確保組織意圖實現和選舉工作一次性完成，在直接選舉中往往只按照“應多于應選代表名額三分之一”這一法定下限來辦。隨著社會主義民主法治建設的推進和“普法”工作的深入，在選舉縣、鄉人大代表時，應依法增大代表候選人差額比例，逐步擴大到“多一倍”這一法定上限，這樣有利于激發選民的政治熱情，有利于調動廣大人民群眾參與民主選舉、管理國家事務和當家作主的積極性，有利于發現人才、選拔人才。三是應減少人大代表中的干部比例。人代會不同于黨代會，人大代表中黨員干部過多，其他群體代表所占比例就低，不僅不利于人民代表大會制度的完善，不利于更廣泛地反映民意、集中民智，而且會給代表活動的開展和代表作用的發揮帶來負面影響，因此，縣、鄉人大應抓好試點，最大限度地擴大非干部代表的比例，這樣有利于進一步密切黨群關系，鞏固擴大黨的執政基礎，有利于憲法、法律在基層的貫徹實施。

加強培訓工作，提高代表履職能力。縣、鄉人大，一要把代表培訓納入日常工作。對每一屆人大代表培訓作出五年規劃和分期培訓計劃，抓住“普法”工作機遇，不斷提高代表的法律和道德素質，要求代表模范遵守憲法和法律，帶頭在憲法、法律范圍內活動。二要把基層代表納入地方黨校培訓對象。縣人大常委會應利用黨校這一陣地的優勢，有計劃地對縣、鄉人大代表進行黨的路線、方針、政策的培訓，傳授政治、經濟等相關專業知識，不斷拓寬代表的知識面，提升代表的參政水平。三要為代表提供基本的學習保障。縣、鄉人大應從代表經費中擠出一部分，為代表、代表小組訂有關人大報刊，讓每位代表放眼全國看人大，盡職盡責當代表。四要定期召開代表工作經驗交流會。縣級人大常委會最好每年召開一次、至少每屆任期內召開兩次以上代表工作經驗交流會議，讓那些認真履行職責的人大代表傳真經、授方法、談收獲，從而起到帶動作用。

建立履職檔案，激活基層代表工作。如何把每位代表的積極性調動起來，充分發揮代表在“三個文明”建設中的作用，是擺在縣、鄉人大面前一項十分緊迫的任務。一要建立代表履職檔案，記載代表履職情況。這是有效解決代表工作一直處于松散狀態的有效途徑，縣、鄉人大應科學設計代表履職的具體科目，詳細記錄每位代表任期內出席每年人代會和會議期間的履職情況，真實反映每位代表會前走訪調研、會中審議發言和會后宣傳、落實的具體情況；記錄每位代表在閉會期間聯系選民、參加代表活動，參與視察、檢查和調研，提出建議、批評意見，反映人民群眾關注的熱點難點問題等情況。縣、鄉人大應定期通報代表履職情況，以利于有關方面在換屆之年，擇優提名推薦連任本級人大代表候選人或推薦為上一級人大代表候選人。二要強化選民對代表的監督機制。縣、鄉人大要積極開展代表向選民述職和選民評議人大代表活動，不斷加大評議力度，擴大評議范圍，完善評議程序，增強評議效果，力求直接選舉產生的代表每年向選民述職一次，面對面接受選民的評議和監督，讓每位代表時時處于人民的監督之下，時刻不忘自己的神圣職責，讓人大代表緊密聯系人民群眾的優勢得到充分發揮。原選舉單位或選民對那些不珍惜代表政治榮譽、不出席人代會會議、不參與代表活動、不履行代表職責的掛名代表，適時進行罷免。超級秘書網：