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社會行政的功能范文第1篇

開展效能建設(shè)是省委、省政府為深化行政管理改革，加強(qiáng)機(jī)關(guān)建設(shè)，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境采取的一項重要舉措。效能主要是指辦事的效率和能力。效能建設(shè)是運用各種科學(xué)管理手段、制度和載體，調(diào)動工作人員的積極性、主動性和創(chuàng)造性，實現(xiàn)提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制的目標(biāo)。對工商部門而言，就是要進(jìn)一步牢固樹立科學(xué)發(fā)展觀，切實解決好行政執(zhí)法、行政檢查、行政審批、行政收費、政務(wù)公開等方面存在的突出問題，實現(xiàn)工商行政管理工作的全面提升。通過前一階段的學(xué)習(xí)，我認(rèn)為，要實現(xiàn)工商履行職能大提速，主要要從以下幾個方面著手。

一、提升效能主體素質(zhì)，增強(qiáng)工作動力。

效能提高，人是主體。效能建設(shè)對人的素質(zhì)要求很高，要培養(yǎng)一支效能型隊伍，我認(rèn)為一是要革新思想培訓(xùn)理念。一方面，工商所黨支部要大力引導(dǎo)全所人員的效率意識和服務(wù)意識，按照“五個不讓”的標(biāo)準(zhǔn)提高效率和服務(wù)質(zhì)量。即“不讓政府布置的任務(wù)被延誤；不讓辦事群眾多往返；不讓企業(yè)的需求打折扣；不讓人民的利益受損害；不讓政府的形象受影響”。另一方面，要通過激勵人、培養(yǎng)人、正確使用人來提高隊伍活力，提高效能。二是加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高能力。通過評選辦案能手、服務(wù)能手、注冊能手等，促使廣大干部職工加強(qiáng)自身學(xué)習(xí)，提高自身素質(zhì)。要按照不同年齡段開展崗位練兵，干部分級達(dá)標(biāo)活動，促使干部職工“為勝任崗位而學(xué)，為促進(jìn)發(fā)展而練”，崗位履行能力、服務(wù)經(jīng)濟(jì)能力全面提高。

二、提速行政效率，向信息化要效能。

提高行政效能首先要規(guī)范機(jī)制，落實制度，簡化程序，更重要的是先進(jìn)的工作手段。在信息化程度不斷提高的今天，作為工商部門，要充分利用現(xiàn)有的信息化硬件資源來提高行政效能。要加快數(shù)字工商建設(shè)，盡快實現(xiàn)工商局與工商所聯(lián)網(wǎng)，完善網(wǎng)上受理、網(wǎng)上審批、網(wǎng)上投訴等方面的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，規(guī)范網(wǎng)上受理、網(wǎng)上審批、網(wǎng)上投訴的時效、制度。

三、完善規(guī)章制度，以制度管人。

要按照規(guī)范化、法制化、科學(xué)化的要求，進(jìn)一步完善管理和工作制度，促使效能建設(shè)有規(guī)可循。

四、強(qiáng)化效能監(jiān)察，提高辦事效率。

近年來，我局制定并實施了旨在提高監(jiān)管水平、規(guī)范監(jiān)管行為的效能監(jiān)察制度，但是，在實施效能監(jiān)察中，往往只注重市場管理、證照管理、規(guī)費收取等方面的督查，而忽視了對人員素質(zhì)、辦事效率、工作能力的檢查。而人員素質(zhì)的高低，直接影響到辦事效率、服務(wù)水平、行政執(zhí)法能力的好壞。建議市局在開展效能督查的同時，適時督查工商所人員的學(xué)習(xí)情況。如采取問答的方式，檢查工商所人員對承諾的時限、一次性告知的內(nèi)容等，并將解答情況記錄在案，及時向相關(guān)人員發(fā)出要求加強(qiáng)學(xué)習(xí)的告誡，促使學(xué)習(xí)自覺性的提高。實現(xiàn)整體素質(zhì)和辦事效能的提高。

五、積極建章立制，落實效能建設(shè)長效機(jī)制為確保行政效能建設(shè)深入持久開展，各項整改舉措落到實處并取得預(yù)期效果，我局針對行政效能建設(shè)方面存在的問題，從制度入手，既抓當(dāng)前突出問題的對照整改、又抓長效管理的落實，著重建立、健全三方面的制度。（一）加強(qiáng)日常管理制度

一個單位的日常管理好壞，事關(guān)單位整體形象，也事關(guān)工作效能能否提高。為此，我局對以前出臺的值班制度、工作時間紀(jì)律制度、外出請假、通報制度、車輛管理制度等有關(guān)內(nèi)容加以整理和完善，出臺學(xué)習(xí)制度、報銷制度、目標(biāo)考核制度、掛牌上崗制度（胸牌正在制作之中），使之適應(yīng)機(jī)關(guān)效能建設(shè)的要求，適應(yīng)新時期的工作需要，使工商局機(jī)關(guān)工作日常工作有章可循，高效運轉(zhuǎn)。

社會行政的功能范文第2篇

縣委書記、縣人大常委會主任（20__年3月10日）

同志們：

在全國“兩會”召開、全縣上下加速推進(jìn)災(zāi)后恢復(fù)重建和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)鍵時期，縣委、縣政府召開全縣加強(qiáng)機(jī)關(guān)行政效能建設(shè)工作會議，意義重大。如果說，這么幾天開的會多，講的多，安排部署的多，那么，今天這個會就是要抓落實、抓逗硬、抓扎實。前面，大家觀看了暗訪錄像，聽取了縣效能辦的負(fù)責(zé)同志關(guān)于考評情況的通報和大會交流發(fā)言，應(yīng)該有所感觸。海生同志對20__年全縣行政效能建設(shè)情況和20__年工作的安排部署講了很好的意見，我完全贊同。下面，我再強(qiáng)調(diào)三點：

一、認(rèn)識要再深化

通過全縣上下的共同努力，我縣的機(jī)關(guān)行政效能建設(shè)在推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變、改進(jìn)工作作風(fēng)、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境等方面取得了明顯好轉(zhuǎn)，但離上級要求和群眾的期盼還有很大差距。省委省政府在2月13日召開電視電話會議，對加強(qiáng)機(jī)關(guān)行政效能建設(shè)再次作出了安排部署。因此，全縣各級各部門認(rèn)識必須再深化、再提高。

一要在把握主題中強(qiáng)化效能建設(shè)的重要性認(rèn)識。發(fā)展是我們黨執(zhí)政興國的第一要務(wù)。不管是省委提出的“兩個加快”的總要求，市委確定的“提速加快、又好又快”的工作主基調(diào)，還是縣委確立的“立足川北、面向全國、放眼世界的特色資源轉(zhuǎn)化強(qiáng)縣”戰(zhàn)略定位和未來三年奮斗目標(biāo)，其核心和主題只有一個，那就是一門心思抓發(fā)展、齊心協(xié)力推動發(fā)展。抓發(fā)展，人是最關(guān)鍵的因素。效能建設(shè)是調(diào)動人積極因素的有效手段，是改善黨群、政群關(guān)系的重要途徑，是推動加快發(fā)展的催化劑。我們要大力開展機(jī)關(guān)行政效能建設(shè)，推動工作作風(fēng)明顯改進(jìn)、服務(wù)能力明顯增強(qiáng)、辦事效率明顯提高、發(fā)展環(huán)境明顯優(yōu)化。

二要在認(rèn)清形勢中強(qiáng)化效能建設(shè)的緊迫性認(rèn)識。發(fā)展不足是我們最大的縣情。雖然，近年來我縣縱比發(fā)展速度明顯加快，成為蒼溪歷史上發(fā)展最快的時期之一，但我們在工業(yè)產(chǎn)值等衡量富民強(qiáng)縣的主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)排位上，還明顯處于全省、全市下游水平。同時，全縣10多億的債務(wù)、1萬多工程移民、1萬多破產(chǎn)企業(yè)下崗失業(yè)職工、6萬多返鄉(xiāng)農(nóng)民工等突出問題需要破解。可以說，我們發(fā)展道路上的挑戰(zhàn)前所未有，任務(wù)異常艱巨。但同時也應(yīng)看到，我們除擁有國家擴(kuò)大內(nèi)需、提速加快災(zāi)后恢復(fù)重建等共同擁有的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，還有被列為全省第二批擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣財政直管縣、重大政策出臺前秘密征求基層意見縣、以工代賑山區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)示范樣板等政策優(yōu)勢和水電天然氣、特色農(nóng)產(chǎn)品以及生態(tài)旅游等三大優(yōu)勢資源的加快轉(zhuǎn)化，蘭渝鐵路、廣南高速公路建成后蒼溪將徹底改變“不三不四”的區(qū)位劣勢，融入成渝經(jīng)濟(jì)圈輻射帶。這些美好的前景需要我們用雙手去開創(chuàng)，政策和機(jī)遇不只是給蒼溪的，我們已經(jīng)等不起、耗不起、折騰不起了，必須增強(qiáng)服務(wù)發(fā)展的緊迫感，抓住機(jī)遇，振奮精神，爬坡奮進(jìn)。

三要在優(yōu)化環(huán)境中強(qiáng)化效能建設(shè)的必要性認(rèn)識。良好的政務(wù)環(huán)境已成為決定資金、人才、項目、技術(shù)流向的主要因素。各地發(fā)展之爭，更多地是比環(huán)境、比服務(wù)，核心是以政務(wù)環(huán)境為重點的軟環(huán)境之爭。剛才，大家都看了錄像片，一些干部上班時間進(jìn)茶館打牌、喝茶，把單位當(dāng)旅館、把工作當(dāng)消遣，目中無紀(jì)，這些雖然是極個別現(xiàn)象，但是極大地影響了蒼溪發(fā)展，影響了蒼溪的環(huán)境，給蒼溪人民抹了黑，既對不起自己的崗位、家庭，更對不起生養(yǎng)自己的蒼山溪水；一些干部不辦實事、作風(fēng)飄浮，只想家事、不想公事、更不想群眾的事，九點鐘來，十點鐘走，這樣的工作作風(fēng)能為群眾辦成事嗎？一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部下村不留言，群眾好不容易利用趕場天辦回事，就是找不上人。管理這樣的干部，我們的局長、黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長們要切切實實地拿出管用的辦法來。還有一些部門領(lǐng)導(dǎo)和干部履職不到位，遇事層層打批發(fā)，不親自研究，不親自布置，造成群眾就同一個問題老是重復(fù)上訪；清潔城鄉(xiāng)行動是省委奇葆書記抓的工程，縣上三令五申，個別單位就是無動于衷，到處臟亂差，群眾意見很大。所以，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，效能建設(shè)必須長期抓下去，縣級新聞媒體要加大宣傳力度，曝光一批典型的人和事，推動效能建設(shè)。

四要在凝神聚力中強(qiáng)化效能建設(shè)的主動性認(rèn)識。我們的發(fā)展能不能夠持續(xù)推進(jìn)，我們能否以開放、合作的良好姿態(tài)吸引四方創(chuàng)業(yè)者，最終根源還是在于我們以什么樣的精神狀態(tài)對待工作，對待自己所從事的事業(yè)。要爬坡、要破難、要攻堅，就要在思想上敢于突破，在精神上

突出重圍，始終保持一種“等不起”的責(zé)任感，“慢不起”的危機(jī)感、“坐不住”的緊迫感，“欠不得”的使命感，以攻堅破難的闖勁、勇攀新高的沖勁和奮力爬坡的韌勁，逆勢而上，強(qiáng)勢而進(jìn)，順勢而為。

二、重點要再強(qiáng)化

行政效能建設(shè)是提高黨的執(zhí)政能力、改進(jìn)黨風(fēng)政風(fēng)行風(fēng)的重要途徑。要以深入開展“效能建設(shè)落實年”活動為主線，突出重點，狠抓落實。

一要持續(xù)推進(jìn)行政審批改革。要在精簡事項、減少環(huán)節(jié)、整合職能、創(chuàng)新形式等方面下功夫，既要大幅度減少審批事項，又要著力加以規(guī)范，統(tǒng)一行政審批項目和流程。同時，要建立行政審批定期清理、公示機(jī)制，實現(xiàn)對行政審批項目動態(tài)監(jiān)督和對行政審批流程的動態(tài)優(yōu)化；建立健全行政審批事項審核論證機(jī)制和評估機(jī)制，嚴(yán)把審核關(guān)，從源頭上控制行政審批項目；加強(qiáng)行政審批實施的動態(tài)監(jiān)督、評估和調(diào)整等措施，不斷深化行政審批改革，為機(jī)關(guān)行政效能建設(shè)的推進(jìn)奠定堅實基礎(chǔ)。

二要深入推進(jìn)“兩集中、兩到位”。要通過部門行政審批職能向一個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)集中、該內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)向政務(wù)服務(wù)中心集中的“兩集中”和向政務(wù)服務(wù)中心窗口授權(quán)到位、審批事項在政務(wù)服務(wù)中心窗口辦理到位的“兩到位”，理順部門之間和機(jī)關(guān)內(nèi)部的職能關(guān)系，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，推進(jìn)并聯(lián)審批改革。要根據(jù)不同行政審批事項的辦理難易程度，科學(xué)設(shè)定整體辦理時限和各環(huán)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)辦理時限，不斷優(yōu)化審批流程，提高效率。

三要配套完善政務(wù)服務(wù)體系。要擴(kuò)大服務(wù)范圍、拓展服務(wù)領(lǐng)域，盡可能地把服務(wù)基層、服務(wù)企業(yè)、服務(wù)群眾的事項納入政務(wù)服務(wù)中心，盡可能地將服務(wù)范圍向基層延伸。在服務(wù)領(lǐng)域拓展上，要積極開展便民服務(wù)，要主動與相關(guān)部門協(xié)調(diào)，創(chuàng)造條件逐步將涉及人民群眾切身利益的社會保障、醫(yī)療保險、社會保險等納入政務(wù)服務(wù)中心。在服務(wù)范圍延伸上，要探索在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立便民服務(wù)中心、在社區(qū)建立全程代辦站，不斷完善服務(wù)功能，為群眾辦事提供方便。

四要加快政務(wù)中心標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。政務(wù)服務(wù)中心是開展機(jī)關(guān)行政效能建設(shè)的重要載體和依托，也是黨委政府窗口形象的縮影。省上提出了爭創(chuàng)全國一流政務(wù)服務(wù)中心，我們是否也提一個“爭創(chuàng)全市一流政務(wù)服務(wù)中心”建設(shè)目標(biāo)，這方面要向旺蒼縣學(xué)習(xí)。今年，要按照爭創(chuàng)一流的標(biāo)準(zhǔn)和要求，加快推進(jìn)行政審批項目和流程標(biāo)準(zhǔn)化、政務(wù)服務(wù)類型和模式標(biāo)準(zhǔn)化、政務(wù)服務(wù)中心場地標(biāo)準(zhǔn)化等標(biāo)準(zhǔn)化體系的建設(shè)，把政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)提高到新水平。

三、措施要再落實

效能建設(shè)是手段，歸根到底是為加快發(fā)展服務(wù)。要不斷創(chuàng)新效能建設(shè)的運行方式，積極開辟新途徑、探索新辦法、創(chuàng)造新經(jīng)驗，增強(qiáng)新實效。

一要完善考核體系。要結(jié)合實際，明確績效考核內(nèi)容，制定針對不同部門、不同崗位的績效評估標(biāo)準(zhǔn)，出臺可量化、能操作的績效考評辦法，建立既科學(xué)合理又簡便易行的評估指標(biāo)體系。要注重考核結(jié)果的運用，把績效考核結(jié)果與行政問責(zé)以及干部選撥任用、獎勵懲戒等結(jié)合起來，充分發(fā)揮導(dǎo)向和激勵約束作用，切實解決“干與不干、干好干壞一個樣”的問題。要進(jìn)一步拓寬投訴渠道，強(qiáng)化對服務(wù)窗口、審批事項、審批單位和責(zé)任崗位的監(jiān)督，及時受理、處理群眾投訴，做到投訴有門、辦理有效、有訴必查、查明必處。

二要開展效能活動。要圍繞全面提速加快災(zāi)后重建、全力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展和全民維護(hù)安全穩(wěn)定和諧“三全”目標(biāo)，開展“一個核心、三個深入”活動，一個核心，既以各級領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊伍思想作風(fēng)轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵模蝗齻€深入，既深入開展學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀活動、“三心一弘揚(yáng)”活動、“三愛（愛祖國、愛家鄉(xiāng)、愛崗位、）活動”，每個黨員要重溫入黨誓詞，要過思想政治道德關(guān)，做人要實在，要真誠待人、真心做事、真情為民，顧全大局，推動發(fā)展。

三要強(qiáng)化效能問責(zé)。效能問責(zé)是效能建設(shè)的保障，要通過對不作為、亂作為典型人和事的解剖、處理，推動全縣機(jī)關(guān)行政效能大提高。效能問責(zé)主要有四條：第一，凡違反行政效能建設(shè)規(guī)定的機(jī)關(guān)干部，經(jīng)查證核實，由縣效能辦組織離崗學(xué)習(xí)，記錄在案，并在處理移民安置、纏訪問題等工作中接受鍛煉。縣效能辦要在今年上半年和下半年分別舉辦兩期培訓(xùn)班。第二，被縣及縣以上曝光的縣城機(jī)關(guān)干部，副科級以上的由組織、紀(jì)檢、效能辦按規(guī)定處理；一般干部責(zé)成所在單位直接派送到人員緊缺的鄉(xiāng)鎮(zhèn)煅練，評為“優(yōu)秀公務(wù)員”后，再回原單位工作。第三，實行行政效能與工作津貼聯(lián)掛制度。行政單位每人預(yù)留20__元工作補(bǔ)貼、事業(yè)單位每人預(yù)留1000元公務(wù)費，對被縣級以上通報或曝光的單位和個人，由縣效能辦會商縣財政局直接扣減該單位個人工作補(bǔ)貼或公務(wù)費。第四，單位干部違反規(guī)定，除追究當(dāng)事人責(zé)任外，還要追究主要負(fù)責(zé)人責(zé)任，主要負(fù)責(zé)人要向縣委、縣政府寫出檢討，并在全縣通報。

社會行政的功能范文第3篇

關(guān)鍵詞：音樂治療；集體心理治療 ；慢性精神分裂癥；社會功能

精神分裂癥是精神科的常見疾病，具有病程遷延、反復(fù)發(fā)作等特點；是一種慢性疾病，在慢性階段往往有不同程度的認(rèn)知功能損害，人格改變，淡漠退縮，生活自理能力減弱，社會適應(yīng)不良。藥物治療雖取得長足進(jìn)步，但對精神功能的全面康復(fù)是有限的。促進(jìn)患者完全康復(fù)，減少或杜絕復(fù)發(fā)，減輕社會和家庭的負(fù)擔(dān)，是治療的重點[1]。隨著醫(yī)學(xué)模式轉(zhuǎn)變?yōu)樯?心理-社會模式以來，對精神疾病的治療除了選用抗精神病藥物以外，音樂治療、心理治療等作為精神疾病的一種輔助治療已被臨床廣泛接受，特別對慢性精神疾病患者更適用。

本研究旨在把兩者結(jié)合起來對慢性精神分裂癥進(jìn)行系統(tǒng)的治療，探討其對慢性精神分裂癥整體康復(fù)水平的影響。

1 資料與方法

1.1 一般資料 將2012年12月～2013年5月在本院住院，符合CCMD-3關(guān)于精神分裂癥診斷標(biāo)準(zhǔn)的286例患者隨機(jī)分成兩組，對其中的143例進(jìn)行音樂治療和集體心理治療（研究組），另143例為對照組，給予一般的工娛治療。入組標(biāo)準(zhǔn)：①入組病例符合CCMD-3精神分裂癥的診斷標(biāo)準(zhǔn)，病程>5年，住院2次以上；②年齡27～64歲；③初中及以上文化程度；④排除軀體及腦器質(zhì)性疾病，無酒精及藥物依賴。⑤知情同意。入組病例的臨床特征為急性癥狀控制，病情穩(wěn)定，精神癥狀以陰性為主，現(xiàn)實檢驗?zāi)芰^好，BPRS0.05）。

1.2 方法

1.2.1 藥物 研究組和對照組在觀察期內(nèi)精神科藥物不變。對照組進(jìn)行常規(guī)的精神科治療護(hù)理。研究組在對照組治療基礎(chǔ)上合并輔以音樂治療和集體心理治療。

1.2.2 音樂 音樂治療采取主動音樂治療、被動音樂治療等不同形式。治療時間1h/d，5d/w，1個月為1療程，共6個療程。主動音樂治療方法鼓勵患者主動參與治療，提高患者的主動性，讓患者增強(qiáng)自信心等；被動音樂治療中，讓患者聽一些具有輕松、活潑、歡快、節(jié)奏感強(qiáng)的樂曲或歌曲，如民樂、輕音樂、世界名曲等。參與式可多種多樣，讓患者通過歌唱、舞蹈、演奏等活動來調(diào)節(jié)情緒以及使行為得到改善，充分激發(fā)和調(diào)動患者潛在的能力。

1.2.2 集體心理治療方法 內(nèi)容和步驟：①相識與認(rèn)識，通過互相認(rèn)識，形成團(tuán)體；了解幻覺妄想等常見精神癥狀，促進(jìn)自知力的恢復(fù)；②你問我答，針對患者關(guān)心的疾病知識進(jìn)行宣教，讓其了解藥物不良反應(yīng)及處理方法，強(qiáng)調(diào)堅持服藥的重要性，增強(qiáng)依從性；③情緒風(fēng)向，讓患者宣泄情緒，了解和辨別情緒，知道是什么原因引起情緒，懂得在何種情況下向何人求助，學(xué)習(xí)情緒的調(diào)節(jié)方法；④溝通：知道溝通需要理解信任別人，體會溝通中語言的重要性；學(xué)習(xí)聆聽與表達(dá)，認(rèn)識到溝通對疾病的恢復(fù)及生活工作的重要性；⑤了解自我：知道角色的多重性，接受患者的角色，接納自我，調(diào)整自我，明確自己的責(zé)任和義務(wù)；知道疾病的恢復(fù)及上學(xué)、工作需要合作；知道如何與醫(yī)生、家人的合作治療；⑥發(fā)現(xiàn)和發(fā)掘自身的優(yōu)點增強(qiáng)自信心，通過學(xué)習(xí)勵志任務(wù)讓患者更有信心主動參與治療，主動照顧好自己，主動為回歸社會做努力。最后通過分享團(tuán)體的收獲，處理分離情緒，強(qiáng)調(diào)重點，結(jié)束心理治療。

1.3療效評定 采用陽性和陰性癥狀量表（PANSS）、日常生活能力量表（ADL）、社會功能缺陷篩選量表（SDSS）、護(hù)士用住院患者觀察量表（NOSIE）進(jìn)行評定。由經(jīng)過培訓(xùn)的精神科醫(yī)師、護(hù)士進(jìn)行量表的評定，其一致性檢驗Kappa值達(dá)0.86以上。于入組時和第6個月末，進(jìn)行量表評定。全部病例均完成6個月治療觀察。

1.3 統(tǒng)計處理 所有資料數(shù)據(jù)在SPSS 16.0統(tǒng)計軟件中進(jìn)行統(tǒng)計學(xué)分析。數(shù)據(jù)采用t檢驗等方法進(jìn)行分析。

2 結(jié)果

兩組治療前后PANSS、ADL、SDSS、NOSIE評分比較，見表1。入組時兩組間PANSS、ADL、SDSS、NOSIE評分比較，差異無顯著性。經(jīng)過為期6個月的音樂治療和集體心理治療治療，研究組的各種量表評分在第6個月末均優(yōu)于對照組（P

由表1顯示，經(jīng)半年的音樂治療和集體心理治療，兩組PANSS、ADL、SDSS、NOSIE評分均低于治療前，以研究組優(yōu)于對照組；研究組PANSS、ADL、SDSS、NOSIE治療前后評分的差值大于對照組的前后差值，均具有統(tǒng)計學(xué)意義（P

3 討論

音樂治療可以緩解患者的焦慮抑郁情緒，對下丘腦、腦干網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)及邊緣系統(tǒng)等產(chǎn)生影響，音樂治療還能調(diào)節(jié)大腦左右半球，因此音樂治療能改善大腦皮層的功能和患者的情緒，有利于患者精神康復(fù)[2，3]。

精神分裂癥是患病率較高的慢性難治性疾病，也是造成精神殘疾的重要原因之一，其病因尚未闡明，起病與病前個性特征及社會心理因素密切相關(guān)。慢性精神分裂癥患者病程較長，因各種原因需長期住院[4]，雖然患者的精神癥狀基本消失，對自身的現(xiàn)實狀況及周圍環(huán)境有了一定的認(rèn)識和分析能力[5]。但因生活于封閉的環(huán)境中，在許多方面如社會能力、社會興趣、個人衛(wèi)生、自理能力等都存在著嚴(yán)重缺陷，表現(xiàn)為淡漠退縮等陰性癥狀加重，原有的社會功能喪失，生活質(zhì)量日益下降。因此，提高精神分裂癥患者的社會生活質(zhì)量已經(jīng)引起家庭和社會的廣泛關(guān)注，為提高精神分裂癥患者的生活質(zhì)量，延緩精神病患者的衰退而開展康復(fù)治療意義很大。抗精神病藥物可有效控制絕大多數(shù)患者的精神病性癥狀，但對慢性精神分裂癥社會功能缺損、精神殘疾等癥狀無明顯的效果。單純的工娛治療，對患者的全面康復(fù)仍是有限的[6，7]。

隨著醫(yī)學(xué)模式的轉(zhuǎn)變，人們越來越重視音樂治療和集體心理治療在精神疾病康復(fù)過程中的作用。音樂通過物理和生理的作用對大腦邊緣系統(tǒng)和腦干結(jié)構(gòu)等產(chǎn)生直接影響[8]，歡快的音樂旋律能刺激思維、振奮精神，對周圍事物的興趣增強(qiáng)，刺激中樞神經(jīng)系統(tǒng)，改善大腦皮層的功能，患者的應(yīng)急能力得到提高，原有的健康能力得以發(fā)揮[9]。集體心理治療可打破了被動的社會隔離狀態(tài)，幫助患者樹立了信心，獲得了自我護(hù)理和自我管理能力，產(chǎn)生愉，轉(zhuǎn)移對病態(tài)體驗的注意力，從而使精神癥狀減輕[10]。

本研究結(jié)果表明，音樂治療和集體心理治療后患者的社會功能缺陷程度明顯降低。治療組與對照組在治療后6個月各量表評分比較均有非常顯著性差異，說明音樂治療和集體心理治療能有效地減輕患者的心理障礙，提高社會適應(yīng)能力，對其回歸社會將有積極意義，是一種有效、可行的慢性精神分裂癥的重要康復(fù)措施，值得臨床工作中進(jìn)一步推廣。

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社會行政的功能范文第4篇

[論文摘要：經(jīng)過現(xiàn)代性三次浪潮的沖擊以及科層制的建立，行政擺脫道德的糾纏，建立以價值中立為基礎(chǔ)、效率為導(dǎo)向的發(fā)展邏輯。然而，行政并非和道德無涉，不能簡約為行政技術(shù)主義。行政本身的合理性、合法性論證，不僅需要以單純技術(shù)為基礎(chǔ)的效率支撐，而且有賴于目的性價值的支撐，而道德始終是實現(xiàn)行政目的的必要條件。因此，行政必須超脫傳統(tǒng)的發(fā)展邏輯，以正義為導(dǎo)向?qū)で笙虻赖碌幕貧w。而要尋求道德的價值性辯護(hù)，毋寧是要建立起正義的行政制度以及呼喚公民的美德。

[關(guān)鍵字]:公共行政價值中立效率現(xiàn)代性正義

西方主流思想家尤其是自由主義者主張：在多元文化和現(xiàn)代民主政治的條件下，惟有以價值中立為基礎(chǔ)、效率為導(dǎo)向才是公共行政的發(fā)展邏輯。他們辯護(hù)現(xiàn)代實證主義哲學(xué)的“事實和價值兩分”之單純自然科學(xué)主義思維模式是保證行政發(fā)展唯一可行的方向。換言之，只有以價值中立的形式超脫倫理道德甚至一切差異性的文化價值觀念的糾纏，才符合行政的發(fā)展邏輯，才能實踐最有效的行政治理和贏取合法性。然而，這樣的發(fā)展邏輯在價值新問題上的緘默不語無法解決多元競爭的沖突，更是無法論證行政本身的合法性。行政和其說需要目的性價值，毋寧更是需要道德辯護(hù)。而我們所要探索的主題和此關(guān)切：公共行政為何游離道德公共行政如何回歸道德的目的性價值辯護(hù)?

一、溯源：公共行政的發(fā)展為何游離道德

公共行政對道德的訴求是在對官僚制甚至是傳統(tǒng)行政發(fā)展邏輯的批判中獲得肯定的。在公共行政的實踐中，傳統(tǒng)行政機(jī)械化的發(fā)展邏輯使政府效率急劇下降，甚至在一定程度上成為“政府失靈”的原因之一。在此境遇下，無論是“新公共行政運動”還是“新公共管理運動”，皆以否定官僚制為政府重構(gòu)的前提。換言之，是要通過這一批判性的否定為政府再造重塑地基。然而，對官僚制的否定，即使邏輯地符合公共行政對道德的訴求，卻始終擺脫不了傳統(tǒng)行政發(fā)展邏輯。在這一新問題上，麥金太爾引領(lǐng)了我們的視線。他認(rèn)為，現(xiàn)代行政發(fā)展的邏輯有一鮮明的脈絡(luò)：始于啟蒙時代的政治理想，中經(jīng)社會改良者的抱負(fù)以及管理者的合理性證實，直至技術(shù)官僚的實踐。麥金太爾所描繪的是行政發(fā)展的顯性圖景，然其背后卻潛藏這樣的論斷：考據(jù)現(xiàn)代公共行政和道德的分離無可避免地讓我們回歸啟蒙時代，思索先哲的政治理想，而這探究的立足點恰恰就在于政治領(lǐng)域。

行政實踐并非和行政學(xué)的創(chuàng)立者們所想象的和政治全然無涉，而是扎根于政治和道德領(lǐng)域。即使是行政學(xué)的創(chuàng)立者們以“政治是國家意志的表達(dá)，行政是國家意志的執(zhí)行”這一二分法作為行政學(xué)的方法論開端也難以否認(rèn)：行政須以政治為先導(dǎo)，隱藏在行政背后的政治、道德是論證行政的目的性價值的必要條件。如此說來，從政治領(lǐng)域抽離出來討論行政和道德的分離新問題，作為現(xiàn)代探索行政新問題的普遍方式，盡管可以探索得細(xì)致入微，卻未必比近代的思維習(xí)慣更為高屋建瓴。由此，探尋“公共行政的發(fā)展為何游離道德”這一命題須回歸源頭，分析政治和道德分離這一行政游離道德的前提。

自亞里士多德以來，行政是政治作為實踐性的學(xué)科在技術(shù)操作上的應(yīng)有之義。按照亞里士多德的闡釋，政治關(guān)乎城邦這一“最崇高、最有權(quán)威、并且包含了一切其他共同體的共同體，所追求的一定是至善”…。在傳統(tǒng)意義上，行政本身也包含追求至善這一本性。然而隨著政治和道德的分離，現(xiàn)代行政催生以來便消逝了這種本性，此時行政在名義上已擺脫了政治。聞名的解釋學(xué)家列奧·施特勞斯曾斷言：政治和倫理的分離具有明晰的路線圖，經(jīng)過始于馬基雅維利、中經(jīng)盧梭、近到尼采的“現(xiàn)代性的三次浪潮”的連續(xù)沖擊，西方政治哲學(xué)及其傳統(tǒng)已在三次危機(jī)中難以挽回地衰落。古希臘所塑造的傳統(tǒng)哲學(xué)認(rèn)為人本身是向善的，政治或者是行政本身就在于實踐這種至善，所追求的價值就在于城邦的道德，道德和政治并沒有被嚴(yán)格區(qū)分，而且兩者相互糾結(jié)、支撐和印證。然而，現(xiàn)代性的三次浪潮對這一傳統(tǒng)進(jìn)行了釜底抽薪：“當(dāng)馬基雅維利以政治權(quán)力取代政治美德、盧梭以自由(權(quán)利)作為政治原則、尼采用權(quán)力意志取代國家政治本身時，在古老雅典城邦的政治生活和古希臘哲賢的‘愛智’冒險中生長出來的政治哲學(xué)，便開始從‘權(quán)力政治學(xué)’向‘自由(權(quán)利)政治學(xué)’——經(jīng)過霍布斯的‘自然權(quán)利政治學(xué)’和洛克的‘財產(chǎn)政治學(xué)’的預(yù)制——最后到‘權(quán)力意志政治學(xué)’的蛻變。”

按照施特勞斯的診斷，政治游離道德是一個“現(xiàn)代性事件”，主要由“三次現(xiàn)代性浪潮”的沖擊所導(dǎo)致。然而，沖擊后的行政還要有能夠?qū)嵭袃r值中立、提高效率的實踐性或環(huán)境性契機(jī)。政黨分肥制便為之提供了這樣的機(jī)遇。威爾遜的行政“價值中立”原則便是針對當(dāng)時美國的“政黨分肥制”，為了一勞永逸地擺脫其糾纏所做出的設(shè)置。他以完全超脫道德、政治甚至是法律領(lǐng)域的“事務(wù)性”來描述行政管理的領(lǐng)域，“它和政治的領(lǐng)域那種混亂和沖突相距甚遠(yuǎn)。在大多數(shù)新問題上，它甚至和憲法探究方面那種爭議甚多的場面也迥然不同。”恰是服從于解決“政黨分肥制”這一具體新問題的“價值中立”原則和韋伯的“官僚制”相結(jié)合，把道德價值從公共行政領(lǐng)域中徹底剔除。

由此，現(xiàn)代行政發(fā)展邏輯在歷次的思潮碰撞中，在政治和行政的分離過程中，形成了這樣的理論抑或假象：行政和道德全然無涉。它試圖邏輯周延地表明：效率是價值中立的必然結(jié)果，而要實現(xiàn)效率，惟有尋求事實和價值兩分的價值中立。

二、新問題：現(xiàn)代行政邏輯和道德之間

行政擺脫了道德、行政學(xué)脫離政治而產(chǎn)生毋寧是現(xiàn)代性事件，經(jīng)過和道德的決裂以及機(jī)械論科層制的發(fā)展，公共行政嘗試依據(jù)科學(xué)和技術(shù)路線尋求自身發(fā)展邏輯的理性化，逐漸構(gòu)建起自己的邏輯體系。然而正當(dāng)現(xiàn)代行政構(gòu)造起自足的技術(shù)體系，預(yù)備擺脫道德飛躍發(fā)展的時候，道德的新問題卻又緊緊地糾纏著它，使之返回始發(fā)點。道德新問題如同現(xiàn)代行政背負(fù)的“原罪”，即使他們妄圖遺棄，卻又總是悄然復(fù)歸。這一“原罪”，便成為新公共行政運動及新公共管理運動進(jìn)行政府再造的突破點。盡管它們的努力無法超脫現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯，甚至恰恰表現(xiàn)了官僚制總體實現(xiàn)的結(jié)局，但闡明了行政邏輯的顯性危機(jī)。對這一新問題的探究迫使我們回到現(xiàn)代行政發(fā)展邏輯鏈的始發(fā)點——價值中立的新問題上回復(fù)這樣的追問：行政能不能徹底脫離道德的范疇?易言之，超道德的行政是否可能?

顯然，價值中立本身也是一種價值觀，并非沒有價值立場，而是為了確保自身的價值及效率性，“超越于包括道德倫理、宗教和其他一切非政治文化價值之外的獨立性，”l4追尋中立性的立場。從行政本身的建構(gòu)來說，這樣的立場始終是難以存在，因為行政本身不是一種純粹的技術(shù)應(yīng)用新問題，而這正是由行政的意圖和手段所決定的。行政的目的并非單純機(jī)械性地分配資源，其功能本身潛涵著價值性的目的或關(guān)懷。盡管政府通過援引其之為社會變化的管理者的科學(xué)能力及純粹的技術(shù)，來證實其自身的合法性和權(quán)威性的方式曾經(jīng)起到一定的功能，但是公共行政所面臨的是包括多元文化、多元價值觀的沖突所產(chǎn)生的難題，單純依靠簡單的技術(shù)能否解決價值沖突上的新問題已是不言而喻。單純追求效率和中立價值的技術(shù)操作始終無法越過難以精確衡量隱性價值這一鴻溝，功利主義的困境深刻地表明了這個難題。因此，針對這一難題，法默爾不無義憤地說：“人在這種形式的合理性(為效率追求技術(shù))中當(dāng)然可以獲益，但要以拋棄實質(zhì)的合理性為代價。”_5因此，他建議我們應(yīng)該擺脫這種困境，從后現(xiàn)代性而非現(xiàn)代性的心靈模式思索公共行政。然而，這種現(xiàn)代普遍理性主義規(guī)范論的視角只注重到了行政作為一種非人格的組織化、效率化的治理方式的外在特征，卻忽略行政作為社會組織化生活方式的內(nèi)在價值特征和精神特性。

誠然，現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯的弊端不僅僅在于先天道德論證的缺失，其具體運作機(jī)制上也反映出超道德行政的謊言。行政的體制的建構(gòu)以及行政機(jī)制效能的發(fā)揮都有賴于公民的政治參和，作為民主政治的基本特征之一，政治參和是現(xiàn)代政治發(fā)展的重要內(nèi)容。沒有公民對政府行政的參和和實踐，也就不可能實現(xiàn)全體公民對政府行政的共同認(rèn)同和實踐承諾。每一個具有自由意志和獨立的理性判定能力的人，不會在無強(qiáng)迫壓力的情況下認(rèn)同和承諾任何外在于他自己意志認(rèn)同的制度約束或規(guī)范限制。在公民對約束自己自由意志的行政機(jī)制的認(rèn)同過程中，個人的理性判定和價值篩選起著關(guān)鍵的功能，解決不了這個關(guān)鍵因素，行政效率也無從談起。然而，新問題在于個體存在著差異，而且道德上的差異甚于生理上的區(qū)別。作為公民的個體在政治參和的實際進(jìn)程時，不可能完全擺脫不同家庭教育、和道德理想的影響。恰好相反，這些差異巨大的非政治的因素經(jīng)常深刻地影響著公民的意識和主張，乃至他們的政治選擇和政治行動。在這樣的矛盾中，單純依靠技術(shù)顯然不能解決這些新問題，反而會陷入非此即彼的困境，毫無效率可言。

假如在現(xiàn)代行政的邏輯中，以價值中立為出發(fā)點，僅僅為了追求科學(xué)能力的優(yōu)越感和效率的提升，以單純的手段或技術(shù)來理解行政，而和正義和非正義、善或惡、美德、至善等道德新問題全然無涉，那么行政本身也難以證實其合法性和基本的效率優(yōu)越。

三、回歸：公共行政的道德價值性辯護(hù)

若缺少道德的價值向度，或者過度強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代民主政治的“價值中立”或“價值無涉”而追求行政的道德無涉，那么行政的正當(dāng)合法性也就成為新問題。

假如我們把行政界定為以行政機(jī)關(guān)為主體，運用公共權(quán)力所實踐的具有強(qiáng)烈組織性能的治理活動，那么公共行政如何回歸道德的目的性價值辯護(hù)這一追問的實質(zhì)意義就在于如何建構(gòu)、論證行政權(quán)力及其運用方式的道德正當(dāng)性及合理性基礎(chǔ)，實踐行政行為的道德準(zhǔn)則，實現(xiàn)其價值層面上的意義。解決新問題的關(guān)鍵在于純粹的價值中立以及效率不可取的境域中應(yīng)該遵循一種什么導(dǎo)向?由行政本身的內(nèi)在邏輯和需求探尋，這導(dǎo)向毋寧是公共行政中的正義。

羅爾斯在《正義論》中開篇明義：“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣”。這一論斷同樣適用于行政領(lǐng)域。作為一種制度，首要的便是在紛繁復(fù)雜的價值沖突中能有效地維護(hù)政治秩序，獲得公眾的認(rèn)可及同意，贏得合法性基礎(chǔ)。現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯在獲得合法性方面暴露了自己的缺陷，因為合法性的奠定和維護(hù)除了依靠政府單純的價值中立和效率之外，更多地基于政治制度本身內(nèi)蘊(yùn)的理性和人們對它的信念，“合法性作為政治利益的表述，它標(biāo)志著它所證實的政治體制是盡可能正義的”。因此，合法性基礎(chǔ)實際上包含著對政治秩序有效維持這一合理性評價和道德性評價中的實質(zhì)正義。而正義正是合法性的內(nèi)在動因。以合法性的結(jié)構(gòu)視之，管理者和公眾是合法性的結(jié)構(gòu)載體，兩者不是純粹的單維構(gòu)建，而是具有回應(yīng)性的，共同使合法性呈現(xiàn)動態(tài)發(fā)展過程。并且隨著公眾價值的多元性、精神特性的差異化擴(kuò)大，公民更多的是在現(xiàn)代民主法則的框架下，根據(jù)自己的道德判定和利益來評價政治及行政，因此對公眾回應(yīng)需求的滿足程度成為能否贏得認(rèn)可和支持的重要關(guān)鍵因素，而這種需求最根本的是對正義的訴求。

然而，正義要成為現(xiàn)代行政的新導(dǎo)向還必須滿足這樣的事實：行政雖然不能以單純的效率為導(dǎo)向，但是卻不能缺乏效率。以正義原則為導(dǎo)向是否會降低行政效率?換言之，正義導(dǎo)向是否排斥效率?恰恰相反，正義導(dǎo)向之中涵蓋著最大的效率追求。“對于一個社會來說，最大的潛在的動蕩因素是來自社會內(nèi)部各個階層之間的隔閡、不信任、抵觸和沖突。通過對社會成員基本權(quán)利和基本尊嚴(yán)的保證，通過必要的社會調(diào)節(jié)和調(diào)劑，社會各階層之間的隔閡可以得到最大限度的消除，至少可以緩解，進(jìn)而可以減少社會潛在的動蕩因素。”社會成員之間價值觀等非政治因素的差異是客觀存在的事實，以統(tǒng)一的觀念整合人們的思想難以達(dá)成，重要的是應(yīng)付這些非政治因素的滲透所采取的方式。行政的正義導(dǎo)向能夠為公眾提供平等地表達(dá)社會訴求、參和社會治理的機(jī)會，積極地發(fā)揮自己的潛能，“不僅在行政體系自身中呼喚出有效率的行動，而且能夠在它的管理對象那里，即在整個社會中激發(fā)出存在于社會成員之中的整合社會秩序、推動社會發(fā)展的潛能。”因此，正義的導(dǎo)向消弭了社會矛盾，增強(qiáng)社會成員的凝聚力，極大地激勵他們的主動J眭和積極性，使政府在獲得最佳的社會秩序的同時，政府從日常社會事務(wù)的管理中極大地解放出來，降低政府的運行成本，呼喚出高效率。

因此，現(xiàn)代公共行政應(yīng)該拋棄以往的邏輯，以正義為導(dǎo)向。然而，以平等、正義為主張的新公共行政或新公共服務(wù)并不能真正實現(xiàn)正義，法國學(xué)者皮埃爾·卡藍(lán)默對新公共行政追求正義的困境做出了很貼切的診斷：“僅僅進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革是不夠的。必須‘改變觀點’，對當(dāng)前治理模式的基礎(chǔ)本身提出質(zhì)疑，即使這些基礎(chǔ)已經(jīng)為長期的習(xí)慣所肯定。”ll。。這實際上是一個大膽的結(jié)論，意味著公共行政也和人類的治理一樣處在根本的轉(zhuǎn)型之中，這促使我們重新思索行政正義導(dǎo)向的內(nèi)在需求。羅爾斯認(rèn)為正義是社會制度的首要價值，這實質(zhì)上潛藏著這樣的論斷：正義毋寧是制度的正義。以此推之，行政的正義毋寧是行政制度的正義，實現(xiàn)行政正義導(dǎo)向的關(guān)鍵在于行政制度本身。

行政制度是行政最為重要的規(guī)則體系。只有通過制度的布置，對有限的社會資源進(jìn)行合理的分配，公共行政才可能保持它的正義導(dǎo)向，才能實現(xiàn)良好的社會秩序。同時，也只有體現(xiàn)正義的制度才能成為協(xié)調(diào)社會各階層相互關(guān)系的基本準(zhǔn)則，才能為全體社會成員所接受并自覺遵守，否則就淪落少數(shù)人謀取私利的工具。構(gòu)建符合正義導(dǎo)向的行政制度是一個系統(tǒng)的工程，需要考慮到行政的制度選擇、制度設(shè)計和布置的正當(dāng)性程度，深入探究制度的實際運作。這關(guān)涉到“制度選擇、設(shè)計和布置的社會客觀條件和環(huán)境，包括社會的政治、經(jīng)濟(jì)、文化條件和環(huán)境，比如，社會的政治自由程度、公共理性程度、制度創(chuàng)新的資源供給、社會公民的政治參和、政治責(zé)任和政治美德狀況，以及非凡重要的是制度選擇、設(shè)計和布置和社會政治生活實踐要求的契合程度，等等。”…確立行政制度的正義導(dǎo)向不僅是公共行政目標(biāo)模式的變更，而且意味著公共行政的制度、運行機(jī)制和行為模式的根本性變革。

社會行政的功能范文第5篇

行政法就是解決關(guān)于行政問題的法。行政實踐和隨著行政實踐而產(chǎn)生的行政觀念是行政法的基礎(chǔ)。因而有人說,行政法是靜態(tài)的行政管理,它將成熟的行政管理模式以法律的形式固定下來。行政法的發(fā)展總是與行政實踐相伴而行的,因為行政法和行政實踐的關(guān)系不僅僅是相互促進(jìn)和保障,行政實踐的不斷發(fā)展還為行政法提供了新的基礎(chǔ),行政行為方式的變化使得行政法面臨著一系列的新課題。當(dāng)今各國都興起了以新公共管理為主要內(nèi)容的行政改革。中國的行政改革也有類似的取向。新公共管理被學(xué)者們認(rèn)為是不同于傳統(tǒng)行政的新的政府治理模式,行政主體多元化和行政方式非權(quán)力化是新公共管理的比較明顯的兩個特征。傳統(tǒng)的行政學(xué)理論已經(jīng)不能解釋這些行政主體和方式的新變化。行政法在公共管理改革的背景下面臨著轉(zhuǎn)變觀念,補(bǔ)充和發(fā)展行政法內(nèi)容的新任務(wù)。

一、 傳統(tǒng)的公共行政和行政法

20世紀(jì)初期,在西方國家中行政國家開始興起和出現(xiàn)。所謂的行政國家是指,在三權(quán)分立的國家權(quán)力主體關(guān)系中,行政權(quán)力和活動擴(kuò)張,具有制定同議會立法效力相當(dāng)?shù)男姓詈椭贫ㄍㄔ号袥Q效力相近的行政裁決權(quán),行政權(quán)力大量直接管理和介入國家和社會事務(wù),從而起到最活躍和最強(qiáng)有力國家作用的一種國家現(xiàn)象。①其中的原因是,公共事務(wù)的增多,市場這只看不見的手面對紛繁復(fù)雜的社會問題已是無能為力,特別是1929~1933年的世界性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)將政府角色從后臺的守夜警察變成了社會前臺的強(qiáng)權(quán)管理者。人們試圖通過擴(kuò)大政府管理公共事務(wù)的范疇以解決市場失靈的問題,并允許政府運用各種強(qiáng)制性手段化解社會經(jīng)濟(jì)危機(jī),增進(jìn)公共利益。因而政府在管理公共事務(wù)中的職能不斷擴(kuò)大,國家行政的觀念也隨之而形成。國家行政的觀念強(qiáng)調(diào)行政主體的唯一性,即行政主體只能是國家行政機(jī)關(guān),并強(qiáng)化行政權(quán)的優(yōu)越性。我國在建國后的相當(dāng)長時間內(nèi)實行的是計劃體制,一切社會經(jīng)濟(jì)活動都由政府來進(jìn)行行政指導(dǎo)和干預(yù),行政國家的色彩更為濃厚。

在行政國家背景下建立起來的行政法,基本上就是從國家行政這一觀念出發(fā)而構(gòu)建的。這一點集中體現(xiàn)在行政法的調(diào)整對象和行政法的功能兩個方面。以我國的行政法為例,第一,我國的行政法將行政法的調(diào)整對象界定為國家行政機(jī)關(guān)實施國家行政權(quán)的行為。即從行政主體角度來看,認(rèn)為公共事務(wù)的管理權(quán)專屬于國家,國家是管理公共事務(wù)的唯一主體。我國的行政法學(xué)教材對行政的解釋是:“只有國家才有權(quán)進(jìn)行行政活動”,“行政是國家的”,②“只有國家出現(xiàn)以后才有行政,將來國家消亡了,行政也將自然消亡。”③這些表述都強(qiáng)調(diào)了國家對公共事務(wù)管理的獨占性。從行政的行為角度來看,認(rèn)為行政活動的本質(zhì)是國家運用行政權(quán)所進(jìn)行的管理活動。“行政就是管理”,強(qiáng)調(diào)國家運用行政權(quán)力實現(xiàn)公共利益,并將運用強(qiáng)制性權(quán)力作為行政行為的本質(zhì)。對行政行為的研究,一般從行政立法、行政執(zhí)法和行政司法三個角度展開。而這三種行為體現(xiàn)出國家享有以命令和強(qiáng)制為主要手段的管理方法的特征。第二,從行政法的功能來看,在強(qiáng)調(diào)國家管理公共事務(wù)的職能的國家行政觀念下,行政法要解決的問題是,如何提高行政機(jī)關(guān)的行政效率和如何控制行政權(quán)力的濫用以保護(hù)行政相對人的利益。雖然行政法有各種不同的學(xué)術(shù)流派,如控制論、管理論、平衡論等,它們的側(cè)重點和價值取向不同,但都是在國家行政的框架內(nèi),在側(cè)重保障國家行政權(quán)與控制行政權(quán)的不同重心上去闡述。此外,在對行政法律關(guān)系的認(rèn)識上,學(xué)者們都認(rèn)為行政法律關(guān)系中必定有一方是行政機(jī)關(guān),行政法律關(guān)系中的雙方地位不對等,行政機(jī)關(guān)處于優(yōu)越的地位。

二、公共管理的興起與行政法的困惑

1. 公共管理的興起和內(nèi)容

第二次世界大戰(zhàn)后,西方各國采用凱恩斯主義的主張,政府對社會進(jìn)行全面干預(yù),取得了一定的成效。但從20世紀(jì)70年代起,西方各國卻出現(xiàn)了以高失業(yè)、高通貨膨脹和低增長為特征的“滯脹”現(xiàn)象。政府管理也危機(jī)四伏,政府?dāng)U張、機(jī)構(gòu)臃腫、效益低下、政策失靈。人們開始反思政府公共管理尤其是政府全面干預(yù)社會經(jīng)濟(jì)生活的實踐。這在客觀上引發(fā)了西方政府的改革浪潮。另一方面,70年代以后,西方社會科學(xué)在經(jīng)歷長期的分化、初步融合之后,開始向整體化邁進(jìn),出現(xiàn)了跨學(xué)科、交叉綜合研究的趨勢。

各種與政府管理密切相關(guān)的學(xué)科取得了迅速發(fā)展。在公共管理部門實踐和社會科學(xué)發(fā)展的內(nèi)力推動下,80年代中后期西方國家出現(xiàn)了新公共管理學(xué)。?

作為一門學(xué)科的新公共管理學(xué),反映了80年代后西方在公共部門管理特別是政府管理領(lǐng)域的新成就以及當(dāng)代西方公共管理實踐發(fā)展的新趨勢,已經(jīng)成為當(dāng)代西方政府改革的一種指導(dǎo)理論。新公共管理學(xué)采取一種新的研究途徑,它和傳統(tǒng)的公共行政有明顯的區(qū)別。有學(xué)者 將其概括為以下幾點:(1)公共管理學(xué)將研究對象由政府行政擴(kuò)大到其他非政府組織的公共機(jī)構(gòu),甚至私人部門的公共方面。(2)公共管理學(xué)實現(xiàn)了由公共行政學(xué)的內(nèi)部取向向外部取向的轉(zhuǎn)變,由重視機(jī)構(gòu)、過程和程序向重視項目、結(jié)果和績效的轉(zhuǎn)變,這使得公共管理的政治環(huán)境、戰(zhàn)略管理、績效評估、公共責(zé)任等成為公共管理的核心主題。(3)打破政治-行政兩分法的傳統(tǒng),充分吸收當(dāng)代各學(xué)科的理論和方法,特別是經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論和方法,并與工商管理學(xué)融合。(4)公共管理學(xué)既是實證研究又是規(guī)范研究。(5)公共管理學(xué)來源于公共部門的管理實踐又指導(dǎo)部門改革尤其是政府改革的實踐。④ 實際上,公共管理學(xué)不僅是一種新的政府管理理論,也是一種新的政府管理模式。在這種新的政府管理模式指導(dǎo)下,政府改革基本圍繞三條主線進(jìn)行:一是調(diào)整政府與社會、政府與市場、政府與企業(yè)的關(guān)系,主要趨向是“在提供公共服務(wù)上寧要小規(guī)模機(jī)構(gòu)而不要大規(guī)模機(jī)構(gòu);寧要勞務(wù)承包而不要通過沒有終結(jié)的職業(yè)承包而直接勞動;寧要提供公共服務(wù)的多元結(jié)構(gòu),而不要單一的無所不包的供給方式;寧可向使用者收費,而不把普通稅金作為資助不具有公共利益的公共事業(yè)基礎(chǔ);寧要私人企業(yè)或獨立企業(yè)而不是官僚體制作為提供服務(wù)工具。”⑤ 二是利用市場和社會的力量提供公共服務(wù),彌補(bǔ)政府財力和服務(wù)能力的不足。“提供公共利益和服務(wù)時,除了拓寬和完善官僚機(jī)構(gòu)之外,其他機(jī)構(gòu)也可以提供所有這些職能。”⑥三是改革政府內(nèi)部的官僚體制,提高公共機(jī)構(gòu)的工作效率和服務(wù)質(zhì)量。將工商管理中的績效管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)、顧客至上、合同雇傭制、績效工資制等理論和方法應(yīng)用于公共部門管理的實踐之中。⑦

2. 行政法在公共管理實踐中面臨的困惑在公共管理模式下,行政主體是多元化的,政府不再是管理公共事務(wù)的唯一主體,非盈利組織或者稱為第三部門組織在參與公共事務(wù)的治理和公共服務(wù)等方面的作用日益突出,成為公共事務(wù)管理中的重要力量。但是在傳統(tǒng)的行政法理論研究中,非盈利組織或第三部門在行政組織法中卻處于尷尬的地位,雖然他們的存在有合理的一面,但由于突破了行政事務(wù)專屬權(quán)屬于國家的國家行政觀念,其地位、權(quán)力來源和合法性基礎(chǔ)相當(dāng)缺乏 。⑧學(xué)者們多將新的行政主體的出現(xiàn)從權(quán)力的委托或授權(quán)的角度去研究,研究的重心放在授權(quán)或委托的程序、侵權(quán)責(zé)任歸屬、救濟(jì)方法和途徑方面,而忽視或回避了對行政權(quán)力社會化合理性的直接研究。

公共管理強(qiáng)調(diào)可以將私人部門的管理經(jīng)驗和方式引入公共事務(wù)的管理中,出現(xiàn)了以淡化強(qiáng)制性管理為特征的新的行政方式,行政指導(dǎo)、行政合同、行政激勵等成為公共事務(wù)管理中的主流方式。對這些非權(quán)力性的行政方式,有關(guān)行政法律關(guān)系和行政行為性質(zhì)的界定的傳統(tǒng)行政法理論都難以解釋。正如有的學(xué)者指出,即使勉強(qiáng)拉入現(xiàn)在的理論框架中,“不全面又不順暢。”⑨ 在研究這些新的行政方式時,為了表明這些問題是行政法的問題和其內(nèi)在地包括著國家行政主體和行為要素,主要強(qiáng)調(diào)這些行為雖然有合意的一方面,但其要素仍是雙方地位不對等,國家行政機(jī)關(guān)居于優(yōu)越的地位,其行為本質(zhì)包括權(quán)力性因素。

可以看出,現(xiàn)有行政法對這些新問題的研究仍是在舊的框架指導(dǎo)下,無視“準(zhǔn)行政行為”、“第三部門”等領(lǐng)域的存在或把它們置于行政法研究的邊緣,這與公共管理的實踐不相適應(yīng)。行政改革實踐的發(fā)展呼喚行政法研究的新觀念,要求行政法的新發(fā)展。

三、公共管理下行政法的新發(fā)展

為了與公共管理的實踐相適應(yīng),行政法應(yīng)從轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念出發(fā),以有效解決問題為尺度,多層次、多重心地開展研究,促進(jìn)行政法的發(fā)展。

1.行政法傳統(tǒng)觀念的轉(zhuǎn)變

行政的觀念是行政法研究中的基本理論觀念。行政法的新發(fā)展首先應(yīng)從行政觀念的轉(zhuǎn)變開始,也就是要從國家行政觀念轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓▏倚姓蜕鐣姓墓残姓^念。傳統(tǒng)的國家行政的觀念主張管理公共事務(wù)的最佳選擇是由國家直接運用行政權(quán)力實現(xiàn)行政目標(biāo)。新的公共行政則強(qiáng)調(diào)公共事務(wù)的最佳選擇是以公共利益為目標(biāo),由多主體共同參與,合理分配國家和社會之間公共事務(wù)管理的范疇。這種觀念的變化包含了行政目標(biāo)、行政主體和行政方式等幾方面的變化。行政目標(biāo)的變化,預(yù)示著要從傳統(tǒng)的以國家管理為中心的目標(biāo)擴(kuò)大為管理和服務(wù)并重,以最大限度地實現(xiàn)公共利益為行政的直接目的。行政主體的變化,體現(xiàn)在政府不再是唯一的公共事務(wù)和公共服務(wù)的提供者,只要能有效實現(xiàn)行政目標(biāo),各種組織包括非贏利組織、地方團(tuán)體甚至私人企業(yè)的公共部門都應(yīng)成為行政主體,它們應(yīng)通過法定的途徑進(jìn)入公共事務(wù)的管理領(lǐng)域。行政方式的變化表明,行政并不僅僅是行政行為和行政強(qiáng)制執(zhí)行,而且是使用各種各樣的手段來實現(xiàn)行政目的。行政目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)樽畲笙薅鹊貙崿F(xiàn)公共利益后,基于平等、公開基礎(chǔ)上的非強(qiáng)制性行政行為應(yīng)大力推廣。

與行政的觀念相聯(lián)系,行政法的基本問題從以政府權(quán)力為主導(dǎo)變?yōu)橐怨怖鏋橹鲗?dǎo)。政府權(quán)力為主導(dǎo),研究政府應(yīng)該如何行政;以公共利益為主導(dǎo),由誰來行政和怎樣來行政都是研究的內(nèi)容。行政法不再機(jī)械地以權(quán)力認(rèn)知行政法的研究對象,行政法功能性質(zhì)不再是“控權(quán)”和“管理”的問題,以制度化的方式實現(xiàn)公共利益,提供最好的公共服務(wù)將是行政法的基本任務(wù)。公共利益變成了行政的直接目標(biāo),同時也成為行政法研究的直接對象。這樣一來,“政府權(quán)威行政觀念轉(zhuǎn)變?yōu)槊裰餍姓^念,行政主體多樣化的研究就成為行政法研究的基本課題,行政合同、行政激勵、行政指導(dǎo)等非權(quán)力性行政行為也不再是行政法中的反常例外行為。拋開僵硬的教條和學(xué)科限制,以問題定向,運用法律規(guī)范手段,實現(xiàn)權(quán)威行政向民主行政、管制行政向服務(wù)行政轉(zhuǎn)變過程中的公平和效率,以促進(jìn)人民福祉,應(yīng)是行政法在未來的主要任務(wù)。”10

2.行政法內(nèi)容的發(fā)展

行政主體是行政法主體的必然組成部分。公共管理中行政主體的多元化,使得行政法主體的內(nèi)容相應(yīng)擴(kuò)大。這些非政府的行政主體資格的界定,如何與政府進(jìn)行權(quán)力劃分,它們?nèi)绾魏戏ǖ剡M(jìn)入公共事務(wù)的管理,如何進(jìn)行管理以及相應(yīng)的救濟(jì)方式問題,都成為行政法的新內(nèi)容。?

隨著公共管理中市場化、社會化的取向,政府在不斷地放松規(guī)制,行政合同、行政指導(dǎo)等非權(quán)力性的行政行為越來越多。對哪些領(lǐng)域應(yīng)禁止政府運用強(qiáng)制性權(quán)力,哪些公共事務(wù)應(yīng)交給市場來處理,不僅僅是行政學(xué)要研究的問題,也是行政法的研究內(nèi)容。行政法對行政合同、行政指導(dǎo)和行政激勵等行政行為的研究將極大豐富行政法的內(nèi)容。