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《行政訴訟法》第五十四條規定，人民法院經過審理，對于“具體行政行為證據確鑿，適用法律、法規正確，符合法定程序的，判決

維持”。這樣的規定，在理論及實踐中均引起了一定的混亂。

一、判決維持具體行政行為，有悖于行政訴訟的立法目的。

行政訴訟法第一條規定：“為保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權，根據憲法制定本法”。由于該規定分為三個層次的內容，引起了學界對于行政訴訟目的一、二、三之爭。

首先，為了法院辦好案，就案辦案顯然不是行政訴訟的目的，如果這樣認為，那就是本末倒置。應該強調的是，行政訴訟的成立必須是由行政行為的相對人起訴而引起的。老百姓交了訴訟費、請律師花了大量的時間、精力和財力來打行政官司，一般來講還沒有那一個行政訴訟的原告，訴訟的目的是為了人民法院正確及時的去審理案件。顯而易見，正確、及時審理行政案件只能是一個其本的要求和保障，而并非目的。

其次，司法的公正性要求決定了，維護和監督也不應是行政訴訟的目的。“倘若司法判決的用意不在于解決爭執而只是向某一方表示聲援，那么打官司就無甚必要了。”所謂監督也和司法對行政進行審查的概念和意義不盡相同。人民法院不是法律監督機關，司法審查和對行政行為的監督其外延內函均不能周延，司法審查是嚴格依法進行的一種訴訟行為，而監督則是一個寬泛的不確定的概念，二者不應混淆。也不能認為司法審查的目的就是為了監督所謂的依法行政，那應是監督機關和監察機關的職責。

再次，正因為行政訴訟的啟動必須依賴于行政行為相對人起訴，其動因在于保護自身的合法權益。從訴判相一致的裁判其本原則出發，只能從原告的訴請作出判決而不應兼有其他的因素，更不能站在被告的角度作出判斷。

那么，行政訴訟的目的是什么呢，可以說這是一個宏大的命題，仁者見仁，智者見智，要說清楚這個問題，已經超出了筆者的知識和能力所限。僅只能從直觀的角度談點認識。

我們通常所說，行政行政訴訟是“民告官”，為什么要告官，那就是為了避免其弱小的合法權益受到過于強大的行政權力的侵害，所提供的一個司法救濟的途徑。從司法為民，以民為本和人民群眾根本利益和價值取向出發，行政訴訟的目的，只能有一個，就是保護公民、法人和其他組織的合法權益。從這樣的一個根本的出發點和歸宿所得出的結論是：人民法院的行政裁判只能對這樣的請求作出回答。

二、判決維持具體行政行為，有悖于裁判中立的原則

裁判中立原則是現代程序的基本原則，是公平和正義的根本保障，程序正義要求裁判者處于中立地位。“中立是對裁判者最基本的要求。“裁判中立直接體現公正原則，又稱為禁止偏頗原則。”源于任何人不得自斷其案”“任何人均不得擔任自己訴訟案件的法官”的程序正義原則理念。“在于確保各方參與者受到裁判者平等的對待；與程序法律結果有牽連的人不能成為程序主持者；作為程序主持者與接受程序法律結果的法律主體任何一方不得有利益或其他方面的聯系。也就是裁判中立要求首先裁判者同爭議的事實和利益沒有關聯性，其次裁判者不得對任何一方當事人有任何喜惡的傾向。這些義務的保證制度對應的是完善的回避制度與禁止片面接觸制度。”論程序正義--從《自由大憲章》談起薛梅（《公法網站》憲政手稿第四期）

正如江必新同志所指出的，“要解決‘官官相護’的問題，必須從制度上尤其是體制上確保法院的獨立性和法官中立性”。（參見張步洪編著：《中國行政法學前沿問題報告》，中國法制出版社1999年版，第281頁；）審判獨立是我國憲法確立的原則，又體現在訴訟法律規范之中。審判獨立是法官中立的必要保障條件。審判獨立是一個法律原則，而法官中立、也就是裁判中立的原則作為一個現代法治原則，也已經得到了廣泛的認同和遵從。最高人民法院頒布的《法官職業道德準則》第11條明確規定“法官審理案件應當保持中立。”此規定就明確地給法官的職業進行了一個角色的定位。

從工具論到中立角色的定位轉換，應該說在民事訴訟中體現得比較到位。比如說，一個民事訴訟原告，提起侵權訴訟，經審理其訴訟請求不能成立，任何一個法官均不會判決維持被告的具體行為。這種情況一是證據不充分；二是理由不成立；三是被訴的是一個合法的行為。比如，甲訴乙說“他打了我”。經審理后，無論如何，都不能判決“打得好”！要是這樣，就違背了中立的原則。

但是這種情況在行政訴訟中，已經是習以為常了。這就是用判決來維持一個具體的行政行為，在行政訴訟中，沒有針對原告的訴請作出回答，而是滿足了被告，對其辯解作出了回答。而在行政訴訟中，被告沒有也可能提出反訴。在這種情況下，拋開原告，滿足被告，是完全沒有理由的。

三、判決維持具體行政行為，有悖于行政行為“效力先定性”原則

所謂效力先定，“是指行政行為一經作出后，就假定其符合法律規定，在沒有被國家有權機關宣布為違法無效之前，對行政主體本身和相對方以及其他國家機關都具有拘束力，任何個人或團體都必須遵從。”（畢可志楊曙光《行政法案例教程》北京大學出版社2005年版）這種效力的先定性是為了維護公共秩序、公共利益和實現行政管理效率的需要而必須的。《行政處罰法》第四十五條規定，“當事人對行政處罰決定不服申請行政復議或者提起行政訴訟的，行政處罰不停止執行，法律另有規定的除外。”換言之，也就是說，行政行為作出后，除被上級復議機關、人民法院等國家有權機關經法定程序撤銷或宣布無效的情況下，都是有效的，除非法律另有規定的，否則，即使申請復議或提起訴訟，從理論上講，也不停止執行。

這種規定，與一審案件裁判后，當事人在法定期限內提出上，那么一審判決就處于一種效力待定的狀態是完全不同的。這里有一個習慣上的誤區，我們常說一審判決因提出上訴也就沒有效力了，如果是這樣，那么還要二審再來撤銷這個判決干什么呢？再有，上訴案件由上訴的提起，一審判決就無效了，那么國家審判機關作出的判決，怎么能由當事人對其效力作出定奪呢？所以應該說，這時一審判決是一個效力待定的判決，可能有效，也可能無效或者是部分有效部分無效。

一個具體行政行為作出后，相對人不服提出復議或訴訟，這時被復議或訴訟的對象：具體行政行為的效力，與上訴時一審的判決其效力待定完全不同。法律明確規定在復議或訴訟的過程中，具體行政行為仍然有效，并不停止執行。所以這并不是一個效力待定的行為，如果這個行為不必要撤銷，也完全沒有必要再由法院判決來畫蛇添足，去賦予其效力。

四、判決維持具體行政行為，有悖于司法、行政權力限定的原則

司法機關有權對行政機關的行政行為行為進行司法審查，這是我國《憲法》確立的劃分行政權、司法權界限原則的具體體現。《行政訴訟法》第五條規定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查”。這就對司法對行政的審查范圍和內容進行了限定，同時也是對司法權和行政權的交叉和保留進行了界定。一旦混淆了這個區別，就會引起很多的混亂。

在實踐中經常有行政機關工作人員來到法院詢問，“我們的一個具體行政行為，被法院判決維持的，但是現在需要撤銷或變更，我們能否自行撤銷、變更，應該怎樣辦？”我們知道，如果是一個一審判決，被二審維持后，這時，一審是不能變更的，因為這時一審是由于二審的確認而生效的。換言之，這時生效的是二審裁判。除非對這個生效的二審裁判經審判監督程序，否則是不能變動的。

但是，對于一個經訴訟程序維持的具體行政行為，作出該行政行為的機關能否有權對其作出變更呢？如果作出變更，是否損害了人民法院裁判的權威性呢？更有甚者認為：是否是拒不執行人民法院生效判決、裁定呢？

筆者認為，這是一個應由行政機關解決的問題。而不是司法權涉及的范圍。人民法院審理行政案件，只對其合法性進行審查。也就是說，被人民法院維持的具體行政行為，也可能是一個具有一定的瑕疵、不盡合理的行政行為。在行政自由裁量權的范圍內這就是一個行政權的領域，司法權對此不應干預。如果行政機關（包括復議機關）愿意撤銷或變更，相對人、第三人以及行政行為明確的權利人沒有異議的，司法權對此是沒有理由介入的。如果有異議而且可訴的情況下，有人提起了行政訴訟，人民法院才能對這個新的行政行為或者是不作為進行司法審查。

正因為法院判決維持具體行為，把一個本來簡單的事情搞得復雜化了。從認識、界定到具體程序方面，都產生了一定的混淆。

綜上，特建議在修改《行政訴訟法》時，將“判決維持”具體行政行為的規定刪去。針對行政訴訟原告的訴訟請求，要么判決撤銷或變更被訴的具體行政行為；要么駁回其訴訟請求。