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試論聽證制度在構建和諧社會中的作用

聽證這一概念的核心內函是“聽取對方的意見”，根據聽證程序存在的領域不同，聽證可以分為立法聽證、行政聽證、司法聽證。我國以法律的形式在立法領域和行政領域確立了聽證制度。但目前在我國對于聽證一詞的使用比較混亂，各個領域都在積極地引入聽證制度這中間較規范有立法聽證，例如天津市人大常委會曾就《消費者權益保護條例》、《物業管理條例》等地方立法組織過立法聽證；有行政機關的聽證，最初主要體現在行政處罰聽證和價格聽證，目前來看經常受到社會關注的是價格聽證。另外就是在行政許可領域及其他具體行政行為作出程序過程中根據有關法律或法規的規定廣泛開始采用聽證的形式，目前包括律師協會在對違紀會員擬進行處罰時也要舉行聽證。這些形形色色、各式各樣的聽證活動實際效益如何？即這些聽證究竟對決策的作出產生了多少有效的影響，聽證方面的法律制度應在哪些方面進一步完善，作為一直關注法治政府建設進程的律師，筆者擬就現有聽證活動中存在的一些問題談談自己的看法，并就聽證制度的完善建議一二，希望能有利于更好發揮聽證制度在構建和諧社會中的作用。

一、我國目前聽證中存在的問題

聽取對方意見，在英美法上是古老的自然公正原則的要求，自然公正原則最初適用于司法程序，要求法官在作出判決前，必須經過公開審判，就事實問題和法律問題，聽取當事人和證人的意見。后來法官成功通過判例將這一原則貫徹到合法權利或地位受到行政權侵害的所有案件中，成為約束行政機關行政活動的程序規則，行政機關在行使行政權力給公民權利帶來不利影響時，必須聽取當事人意見，只有公正地聽取了受不利影響的當事人的意見后權力的行使才有效。在行政領域，聽證制度是公民運用法定權利抵抗行政機關可能的不當行政行為的重要方式，對縮小公民這類“弱勢群體”與行政機關之間因地位不平等所造成的巨大反差，保障法律公平，平衡權利分配，實現社會和諧有著重大的意義。

目前從我國聽證制度所適用的四類情況來看，存在著種種不同的問題。立法聽證方面，立法法規定，在起草法律和行政法規草案時，可采取聽證會等形式，目前很多地方都推行了立法草案的公開化，在法律出臺以前征詢公眾的意見，取得了較好的效果。從舉行聽證會的形式來看，由于聽證會的舉行需要一定的人力財力，其適用范圍受到一定的限制。

就價格聽證、行政處罰類聽證及行政許可方面的行政程序過程中的聽證來看，存在的問題主要可以概括為三個方面：

1、公眾參與程度不高，適用范圍小；例如：2000年9月18日、19日兩天，由信息產業部和國家計委主持召開的關于電信資費調整問題的價格聽證會在北京舉行。這次價格聽證會召開前未向社會公告，僅有極少數新聞記者獲準參加；聽證會內容未向社會公布，因此引來不少非議。一些專家和消費者認為“電信部門自己申請調價、自己請代表聽證、自己主持聽證會、聽證過程嚴格保密”等做法，都違反了聽證制度公開、公正的原則。

當然聽證適用的范圍，從世界各國實踐看也是十分有限的，畢竟，聽證要遵循保證工作效率的原則。立法與行政決策不但要求其民主、公正，而且也要求效率，行政決策更是如此。然而，聽證活動中民眾的發言權越大、專家的關注面越廣，立法與決策的運作便耗時越久。如果每個立法與決策都要聽證，就會造成工作效率低下，其結果也不利于公眾的利益和社會的發展。因此，面對公正與效率的矛盾，成本與收益的關系，人們不能不有所選擇。所以，即使在各地每天都在舉行各種聽證會，聽證有泛濫之嫌的美國，1981年，其聯邦社會保障署作出5千萬個決定，其中進行了聽證的案件約26萬個，只占所有決定的0.25％。目前已經有人建議通過立法的形式對適用聽證活動的范圍進行更周密科學的界定。

2、聽證結論的有效影響小，目前確有一些聽證會還是在走過場。經常看到的一現象是，舉行聽證的相關利益主體，按照自己的意愿來尋找參與聽證的代表，很顯然，這樣很難保證聽證代表意見的群體代表性。還有的聽證會常常是“只開花，不結果”。一些地方的聽證會，即使絕大多數代表都反對漲價，原定漲價方案仍可以順利過關。如果聽證結果甚至不能對行政機關的決定產生任何影響，那么聽證就變成了征集意見的方式，而違背了聽證的本義。聽證應該成為弱勢群體公開、公平表達自己意愿的一個可靠渠道，這一表達應該對行政決定的作出產生影響，聽證結果與行政決定結果都應當公開。在行政決定結果中，應當注明對聽證結果的采用。對采納和未采納的聽證意見，都應當闡明理由。如果聽證沒有實際效果，淪為一種貼著法治、公正與民主權利標簽的“形象工程”，利益相關者就會失去參與的積極性。

3、缺乏監督。由于目前法律對該聽證不聽證的行為制裁缺乏明確的規定，另外對聽證結果是否必須為行政機關所接受的法律規定得過于原則。致使目前聽證活動實際效果較差。比如《政府價格決策聽證辦法》規定，聽證會代表多數不同意定價方案或者對定價方案有較大分歧時，價格決策部門應當協調申請人調整方案，必要時由政府價格主管部門再次組織聽證。但如果價格決策部門未再次聽證而是直接做出價格調整方案又如何？誰來承擔什么樣的法律責任？該辦法未做規定。在行政許可法中，有了進步，明確規定“行政機關應當根據聽證筆錄，作出行政許可決定。”但是，如何具體操作，法律沒有規定；如果違反此規定，行政機關該承擔什么樣的法律責任，法律也沒有規定。

繼我國《行政處罰法》和《價格法》分別在行政處罰和行政決策領域引入聽證制度后，各部委和各地包括天津都制訂了大量的關于行政處罰聽證和價格聽證的實施程序或實施細則。而在城市規劃領域，建設部等七部委2002年《關于整頓和規范房地產市場秩序的通知》規定“房地產開發項目規劃方案一經批準，任何單位和個人不得擅自變更。確需變更的，必須按原審批程序報批；城市規劃行政主管部門在批準其變更前，應當進行聽證”。地方立法方面，大連早在1997年制定的《大連市城市商業網點規劃建設管理條例》中就規定了城市商業網點的確定要進行聽證，武漢、十堰、上海、青島、珠海等地均規定了重大項目規劃審批前聽證制度與大型商業網點規劃聽證制度，如上海市于2001年由市商委、市計委共同制定了《開設大型超市聽證辦法》，江蘇還在2001年制定的《江蘇省歷史文化名城名鎮保護條例》中規定了制定歷史文化名城、名鎮和歷史文化保護規劃時，必要時應當舉行聽證會。

隨著《中華人民共和國行政許可法》實施，行政聽證制度成為社會各界的關注的熱門話題，2004年2月1日《青島市人民政府重大社會公共事項決策聽證試行辦法》實施，2004年3月1日起實施的《城市房屋拆遷行政裁決工作規程》規定房屋拆遷管理部門申請強制拆遷前，需邀請管理部門、當事人代表和具有社會公信力的代表進行聽證。2004年5月1日起實施的《國土資源聽證規定》規定擬定或者修改基準地價、編制或者修改土地利用總體規劃和礦產資源規劃、擬定或者修改區域性征地補償標準的，國土資源主管部門應當組織聽證；擬定擬征地項目的補償標準和安置方案、擬定非農建設占用基本農田方案的，應當告知當事人要求舉行聽證的權利，當事人要求的，國土資源主管部門應當組織聽證。

但對于舉行聽證與否對行政決定作出的影響，法規卻很少有涉及。除針對具體行政相對人作出有針對性的行政行為可能引發行政訴訟從而會因聽證問題受到司法審查外，實踐中也鮮有針對公眾利益的行政決定行為因違反聽證方面的規定而受到司法審查或其他方面的監督的情況。同時由于行政公開程度有限，普通公眾難以掌握決定過程，更無從通過公益訴訟的方式對行政行為提出質疑意見。缺乏監督使得行政聽證的現實效果難以獲得提高。

二、聽證制度的社會價值

（一）聽證制度的建立有利于保障程序公正

公正科學的行政程序制度是行政現代化的重要內容。公正是要為程序提供一種能夠廣泛地為人接受的價值基礎，合理分配公民的權利與義務，妥善劃分由社會產生的政治利益和政治責任，從社會角度對待和排除由于社會的、歷史的、自然的原因造成的人們之間實際的不平等因素，達到不同主體的和睦相處和機會均等。因此，只有堅持把公正原則用于民主程序的建構，才能確立一種公平、合理的秩序。公正滲透于民主程序的各個領域和全部過程，并且最終構成一切民主程序的價值尺度。

聽證制度為政府行政權力的公正行使提供了程序保障。為防止政府巨大的權力演化成專橫的暴力，以程序制約實體，以程序的自然公正最大限度地保障實體的合法公正，從而達到發揚民主、保障當事人合法權益的目的，便成為行政聽證程序的設置初衷。設立聽證制度，為行政機關作出公正的裁決提供了程序保障。公正的程序是保障公民權益的重要手段，權益保障必然要求程序公正。程序公正的關鍵在于作決定的人必須中立，不偏袒任何一方，否則，不可能獲得公正的聽證結果。民主、公正、科學的行政程序不僅是行政行為實體公正、準確的保障，而且其本身是現代文明的標志，在現代化中有其自身的獨立價值。這些價值有參與、公平以及保障個人的人格尊嚴等：“一項符合這些價值的法律程序或者法律實施過程固然會形成正確的結果，但是這種程序和過程的正當性并不因此得到證明，而是取決于程序或過程本身是否符合獨立的程序正義標準。”由此可見，科學公正的程序一方面是以其保障現代民主、法治、效率的價值作為行政現代化的內容，另一方面則是以其自身構筑和體現現代文明的獨立價值（如公正、平等、個人人格尊嚴等），作為行政現代化的內容。

（二）聽證制度的建立促進私權利的保護

權利通常可以分為兩種：公權和私權。行政權顯然是屬于公權的一種。狄驥說過“不存在一種因國家權利存在而不同于私權的所謂公法精神，法只有一種精神，那就是公平精神。”而在法律體系中，維系這種公平精神，平衡公權力與私權利的法律大體可分為兩類。一類是實體法，另一類是程序法。實體法用以規范當事人之間的權利義務關系，程序法則使這種權利義務關系得以實施。一個國家即使實體法律再健全，沒有嚴格的程序予以保障也等于零。與西方國家重視法律程序的現象相比照，我國的法學家在考察法制建設時，過多地強調令行禁止，側重于法的實體性方面，只是在近些年才對法律程序在現代法制的重要地位給予了更多的關注與理解。行政聽證程序制度的設立，能夠使行政相對人的權益免受侵犯。同時，也保障了行政管理目標的實現。將行政主體納入相對人監督的范圍內，以防止行政專權和武斷。最大限度的限制了行政主體公權力的濫用，在公權利與私權利之間找到了一個最佳平衡點。

（三）聽證制度擴大了公眾參與公共事務管理的權利

依據人民主權原則，凡屬人民自己的事情，由人民自己決定。這一點在立法聽證中表現得尤為直接、明顯。所謂參與公共事務的管理，簡單地說，就是普通公民通過各種合法方式參加政治生活，并影響政治體系的構成、運行方式、運行規則和政策過程的行為。現代民主憲政的運作和發展，關鍵在于參與公共事務的管理，民主政治從根本上說就是民意政治，參與是民主政治的基石，民眾的參與程度（即在多大范圍內參與和在什么事情上參與）是衡量民主發展的標尺，而建立聽證制度的最根本的目的就是要賦予公民的參與權，從立法和執法這兩個方面為公民政治參與渠道的暢通提供法律保障。

聽證制度不僅要求行政機關和公共事務部門查明事實根據和說明理由，還應在當事人參與下查明事實真相，使決定有足夠的證據支持，并對所適用的法律、政策及自由裁量作出解釋和說明，從而避免主觀隨意性；而且還規定當事人可以參與行政程序的過程，對有關的事實和法律問題充分發表自己的意見，提出證據，進行質證辯論，說明自己的利益受影響的程度，使行政機關在作出決定時比較和權衡公共利益與個人利益，進行理性的裁量。這里，聽證本身顯然已經成為公眾政治參與的一條有效渠道。

（四）聽證制度有利于提高行政效率

產權經濟學家科斯認為，生產者的目標就是試圖節省交易費用，以最低的成本換取最大的利潤。同樣，在行政法領域仍然存在著成本問題，即行政效率。行政法之所以產生，從經濟學角度講，可以歸因于理性配置社會資源。行政活動的效率取決于各種因素：行政行為方式的選擇、環節的合理安排、過程的科學組合。最重要的當屬程序的設置。表面上看，行政聽證程序的設置非但沒有減少成本，反而增加了行政機關的負擔。然而事實并非如此，“秩序是協商而定的，而非通過服從贏得”。一項行政決定對一部分人利益的剝奪，必須得到相對人的理解和認可，使相對人在程序完成之后，能夠情愿地服從決定。行政聽證程序在行政機關違法案件調查承辦人員和相對人的參加下，由行政機關對其決定的依據進行舉證，當事人質證。通過雙方舉證責任的合理分擔和當事人對其意見的陳述、申辯，進一步核實證據，查清事實。這樣，相對人可能了解到一些此前自己并不清楚的事項，對整個行政行為的合法性、合理性有了更清楚的認識。當相對人認識到自己確實違反了相關行政法律規定時，便可能放棄行政復議或訴訟，這并非意味著對相對人權利的限制，而是在保留了當事人原有的行政救濟權利的同時，大大提高了行政效率。同時，由于行政機關在做出最終行政決定之前，通過聽證程序進一步查清事實，對相對人的合法權益進行事前救濟，將相對人權益的保障提高到一個新的水平，也盡可能地避免了因違法行政而導致國家賠償造成的不必要的成本增加。也就是通過提前支付較少的交易成本，置換更大的因違法行政而耗費的交易成本，同時，有效的推動了行政管理目標的實現，有助于行政預期的增值。

三、完善聽證制度，發揮其在構建和諧社會中的作用

（一）嚴格依法落實國家有關行政聽證方面的規定，明確界定并適當擴大實施行政聽證的范圍。如前所述，除了《價格法》、《行政處罰法》的規定以外，2004年國家有關部委新出臺了包括《城市房屋拆遷行政裁決工作規程》、《國土資源聽證規定》在內的一些聽證規定，對有關行政部門做出行政決定時應進行聽證的范圍和行政相對人要求聽證的權利做了明確界定，應嚴格依照這些法律法規的要求將行政聽證工作落實好，保障行政相對人權利的實現。2004年7月1日起實施的《行政許可法》將聽證作為行政許可的實施程序，在第四十六條規定“法律、法規、規章規定實施行政許可應當聽證的事項，或者行政機關認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項，行政機關應當向社會公告，并舉行聽證。”絕大部分涉及政府審查、批準、許可的行政決定都表現為行政許可，而《行政許可法》中本條關于行政聽證范圍的規定，實際上是授權各行政機關將所有行政許可項目都納入到可以實施行政許可程序的范圍中。在天津市頒布規范性文件界定應適用聽證程序的事項以前，各行政機關職能部門可以結合自身行政工作的需要，有選擇地在較大的范圍內進行行政聽證工作的探索，積累行政聽證工作的經驗。

（二）做好行政聽證工作的程序化與規范化工作。舉行行政聽證工作，應具有詳細的聽證工作實施方案，對聽證的組織人、聽證參加人、聽證公告的內容和范圍、聽證事項、聽證相關材料的獲取、聽證當事人的權利、聽證會議的程序、聽證記錄及聽證報告的擬定等問題作好計劃。同時，可通過制訂相應的法規對行政聽證程序做進一步的規定。在開展行政聽證工作的初期重視行政聽證工作的程序化與規范化，有利于有關行政機關迅速熟悉行政聽證工作程序，有利于正確的依法行政、執政為民觀念的形成，有利于行政聽證當事人相關權利的實現。

（三）重視落實行政聽證當事人的意見，真正發揮行政聽證工作的作用。通過舉行聽證，征詢和聽取社會各方面對擬做出行政決定事項的意見，可以為行政機關做出行政決策提供更為清晰的視角，同時也可以在聽證過程中使行政機關做出行政決定的思路進一步得以明確，有利于行政相對人理解支持行政決策，從而便于行政決定的實施。將行政聽證程序真正融入行政決策過程，避免行政聽證流于形式，就應當重視在聽證中所獲取的行政相對人的意見，將行政決定實施過程中可能產生的問題及其解決方案在做出行政決定的過程中得以充分的考慮，最大限度的避免行政決定的實施所產生的負面影響和異議，降低行政執法成本，提高政府權威，塑造良好的政府依法行政形象。

（四）適當適用司法程序對行政聽證工作進行監督。司法審查原則是我國加入WTO后應適用的一項基本原則，在涉及具體行政行為的司法救濟時，應適當對行政決定作出過程中的聽證程序的合法性及合理性予以關注，從而促過行政聽證制度的規范化運行。

總之，人民是歷史的參與者和創造者，人類的進步是建立在廣大民眾共同參與的基礎上。在構建和諧社會的過程中，更需要公眾的正確理解和積極參與。公眾既需要參與有關環境與發展的決策過程，特別是參與那些可能影響到他們生活和工作的決策，也需要參與對決策執行的監督。我國憲法和法律已經對公眾參與國家事務作出了明確規定，并認識到公眾參與在環境和發展領域的特殊重要性。只要我們從信息公開化、決策民主化等方面入手，為公眾參與創造一個良好的平臺，給公眾以適當的參與方式和參與程度，將促進我國構建和諧社會目標更順利的實現。