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【摘要】現(xiàn)代社會(huì)生活中，行政權(quán)力呈不斷擴(kuò)張的趨勢(shì)，滲透到社會(huì)生活的各個(gè)方面。由于行政法治的落后，由于行政權(quán)被濫用而導(dǎo)致的侵犯相對(duì)方法益的現(xiàn)象極為普遍。本文力求以為建設(shè)服務(wù)型政府為人民服務(wù)為基本立足點(diǎn)，擬對(duì)行政侵權(quán)行為責(zé)任作簡(jiǎn)單論述，在對(duì)行政侵權(quán)行為重新定義的基礎(chǔ)上，明確了該行為的行政責(zé)任性質(zhì)，主張對(duì)侵權(quán)行為主體適用嚴(yán)格的歸責(zé)原則，并要求對(duì)行政侵權(quán)造成的精神損害也要給予賠償。

【關(guān)鍵詞】服務(wù)型政府；行政侵權(quán)行為；行政責(zé)任

【正文】

一、基于構(gòu)建服務(wù)型政府對(duì)行政侵權(quán)行為責(zé)任研究的意義現(xiàn)階段，在完善我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程中，為社會(huì)制定公共政策、提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)被認(rèn)為是各級(jí)政府的核心職能。這就對(duì)我國(guó)政府轉(zhuǎn)變職能建設(shè)服務(wù)型政府提出了要求。

早在20世紀(jì)90年代中期我國(guó)便開始了建設(shè)服務(wù)型政府的改革實(shí)踐。十六屆三中全會(huì)后，服務(wù)型政府建設(shè)進(jìn)入了新的發(fā)展階段。黨的十七大提出加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府，并提出要加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制。在2008年，我國(guó)完成了以大部制為核心內(nèi)容的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，其主旨就是要建立服務(wù)型政府。其后，包括重慶在內(nèi)的省、直轄市抓緊地方政府的大部制改革，其具體方案拭目可待。然而，服務(wù)型政府的建設(shè)作為一項(xiàng)系統(tǒng)的行政改革工程，它不僅僅是改革各級(jí)政府部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置以便于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各級(jí)各部門行政職能的施行，更是內(nèi)在地要求政府機(jī)關(guān)及其工作人員切實(shí)轉(zhuǎn)變長(zhǎng)期以來嚴(yán)重的的“權(quán)力本位”、“官本位”等執(zhí)政理念，代之以“社會(huì)本位”、“民本位”等思想觀念，以人民群眾的利益為執(zhí)政興國(guó)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，“為人民服務(wù)”。

本文力求以為建設(shè)服務(wù)型政府為人民服務(wù)為基本立足點(diǎn)，擬對(duì)行政侵權(quán)行為責(zé)任作簡(jiǎn)單論述，期待讀者能夠?qū)ι鐣?huì)普遍存在的行政侵權(quán)行為給予更多的關(guān)注，做出更有益的研究成果為建設(shè)法治、誠(chéng)信、責(zé)任的服務(wù)型政府提供決策參考。

二、關(guān)于行政侵權(quán)行為關(guān)于侵權(quán)行為，我們能首先想到的是民事侵權(quán)行為，而且在現(xiàn)實(shí)的生活和學(xué)術(shù)研究中通常所指侵權(quán)行為在很大程度上就是指民事侵權(quán)行為。從古到今，從國(guó)內(nèi)到國(guó)外，理論上對(duì)私法領(lǐng)域（民事）侵權(quán)行為的研究已頗為系統(tǒng)而且深入。相對(duì)于此，對(duì)作為公法領(lǐng)域的行政侵權(quán)行為的探討則稍遜一籌。但就現(xiàn)有研究成果，學(xué)界并不乏對(duì)行政侵權(quán)行為的合理定義，如把行政侵權(quán)行為定義為：通常是指行政主體及其公務(wù)人員在行使職權(quán)或履行職責(zé)的過程中，違法（包括部分不當(dāng)）實(shí)施的侵害相對(duì)人合法權(quán)益的行為[①]；是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)中侵害公民、法人的合法權(quán)利和利益造成損害的行為[②]；是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員作出的職權(quán)行為侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益的事實(shí)[③]；是指國(guó)家因行政機(jī)關(guān)或者工作人員執(zhí)行職務(wù)中違法侵害公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益而依法承擔(dān)的賠償責(zé)任[④].分析以上定義，有些問題值得探討，以便對(duì)行政侵權(quán)行為作出更為科學(xué)的定義：

第一，關(guān)于行政侵權(quán)行為的主體。

首先，行政機(jī)關(guān)作為行政侵權(quán)行為的主體毋庸置疑，但是對(duì)以上定義各自闡述的兩個(gè)主體中后一個(gè)主體究竟應(yīng)當(dāng)如何表述，是“公務(wù)人員”或者“公務(wù)員”還是“工作人員”？

其次，是否還存在其他主體？例如，姜明安教授認(rèn)為應(yīng)該對(duì)《國(guó)家賠償法》中的侵權(quán)行為主體做擴(kuò)大解釋，既包括行使行政職權(quán)的各級(jí)政府及其所屬部門和機(jī)構(gòu)，也包括法律、法規(guī)授權(quán)行使行政管理職能的社會(huì)組織和受行政機(jī)關(guān)委托進(jìn)行行政管理的組織或個(gè)人[⑤].

再者，對(duì)自愿協(xié)助公務(wù)的人員[⑥]如何對(duì)待。有文章將其作為幾種特殊的行政侵權(quán)行為主體之一[⑦].

第二，關(guān)于行政侵權(quán)行為的違法性。違法行為不管是否造成實(shí)質(zhì)的損害結(jié)果，肯定是對(duì)行政相對(duì)方正當(dāng)權(quán)益的侵犯。但是，合法行為如果造成了對(duì)相對(duì)方潛在的損害威脅或者是現(xiàn)實(shí)的損害，是否成立行政侵權(quán)呢？對(duì)此，本文將在進(jìn)行定義的時(shí)候予以解答。

第三，關(guān)于行政侵權(quán)行為侵犯的客體。以上定義都以客體須“合法”即有法律的明確規(guī)定為界，然而這樣的界定顯得狹隘，有學(xué)者主張以“法益”作為該侵權(quán)行為客體，即包括合法權(quán)益和可保護(hù)的但法律不禁止且沒有明文規(guī)定的權(quán)益[⑧].基于以上簡(jiǎn)析，筆者認(rèn)為，行政侵權(quán)行為是指行政機(jī)關(guān)、有權(quán)組織及其工作人員履行公職損害相對(duì)人法益應(yīng)當(dāng)承擔(dān)損害賠償責(zé)任的行為。這里，行政侵權(quán)行為的主體不僅包括行政機(jī)關(guān)及其工作人員，還包括經(jīng)法律法規(guī)或行政機(jī)關(guān)授權(quán)的組織或個(gè)人，而自愿協(xié)助執(zhí)行公務(wù)的人員筆者也認(rèn)為只能作為特殊的主體予以專門規(guī)定；行政主體的行為是否違法不應(yīng)當(dāng)影響侵權(quán)行為的成立，某些合法行為只要造成了相對(duì)方財(cái)產(chǎn)、人身或精神的損害，本質(zhì)上都是對(duì)相對(duì)人法益的侵犯，承擔(dān)的也不僅僅是補(bǔ)償責(zé)任，只是責(zé)任大小或者是不要求承擔(dān)懲罰性賠償責(zé)任。因?yàn)閺母旧蟻碚f，有些法律規(guī)定本身就存在問題。例如，2008年的三聚氰胺事件暴露出的，國(guó)家依照合法的免檢制度對(duì)相關(guān)“符合”規(guī)定的奶制品不予質(zhì)量安全檢查的不作為行為，最終導(dǎo)致了對(duì)食用該產(chǎn)品的嬰幼兒的生命健康的嚴(yán)重危害。筆者認(rèn)為這是一種國(guó)家基于合法作出的行政侵權(quán)行為，國(guó)家也理應(yīng)和企業(yè)一道承擔(dān)相應(yīng)的侵權(quán)責(zé)任；行政侵權(quán)的客體不僅包括法律法規(guī)規(guī)定的權(quán)益，也應(yīng)該包括可保護(hù)的法律法規(guī)不禁止但沒有明文規(guī)定的權(quán)益。

三、關(guān)于行政侵權(quán)行為責(zé)任

1、行政侵權(quán)行為責(zé)任的發(fā)展簡(jiǎn)史

在私法領(lǐng)域，從最原始的“同態(tài)復(fù)仇”理論開始，我們認(rèn)為侵權(quán)行為主體對(duì)造成的損害承擔(dān)責(zé)任本來是天經(jīng)地義的事情，但在公法領(lǐng)域，行政侵權(quán)行為主體對(duì)其給相對(duì)方造成的損害承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任至今也只有一百多年的歷史。在集權(quán)的專制統(tǒng)治時(shí)期，履行統(tǒng)治職能奉行“主權(quán)至上”、“朕即國(guó)家”、“國(guó)王不能為非”等專制統(tǒng)治理論，統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者之間的權(quán)責(zé)關(guān)系嚴(yán)重不對(duì)等，統(tǒng)治者的責(zé)任被豁免，即便對(duì)被統(tǒng)治者造成了損害也不承擔(dān)責(zé)任，偶然得對(duì)損害的救濟(jì)也只是統(tǒng)治者仁愛的“恩賜”。隨著“社會(huì)契約”、“天賦人權(quán)”等觀念日益深入人心，“豁免”原則開始被動(dòng)搖，一直到二戰(zhàn)結(jié)束以前，有限責(zé)任原則得以確立。二戰(zhàn)以后，行政侵權(quán)的賠償責(zé)任被更高程度的肯定，許多國(guó)家都制定了國(guó)家賠償法。新中國(guó)成立以前的幾千年，我國(guó)是一個(gè)重皇權(quán)、重官權(quán)，輕民權(quán)、輕人權(quán)的專制國(guó)家，行政的侵權(quán)行為沒有任何責(zé)任可言。新中國(guó)成立后，于1954年我國(guó)通過了第一部憲法，明確規(guī)定“由于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有取得賠償?shù)臋?quán)利”。但是，1975年第二部憲法和1978年第三部憲法卻取消了該行政侵權(quán)責(zé)任條款。1982年第四部憲法通過，82憲法不僅恢復(fù)了該責(zé)任條款，還將侵權(quán)賠償責(zé)任的主體由“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員”擴(kuò)大到“國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員”。1994年第8屆全國(guó)人大第7次會(huì)議正式通過了《國(guó)家賠償法》，標(biāo)志著我國(guó)行政侵權(quán)行為責(zé)任制度正式全面建立。但是，在中國(guó)這個(gè)有著幾千年專制歷史的泱泱大國(guó)，該法的實(shí)際運(yùn)作可以說很不順暢，也很不能讓國(guó)人滿意。伴隨我國(guó)民主、法治的現(xiàn)代化進(jìn)程，也受西方新公共管理理論思潮的影響，建設(shè)服務(wù)型政府更是要求從行政法律制度上保障行政相對(duì)方法益并限制規(guī)范行政權(quán)利。進(jìn)一步要求完善行政侵權(quán)行為責(zé)任制度，建設(shè)法治、誠(chéng)信、責(zé)任的服務(wù)型政府。

2、從民事責(zé)任到行政責(zé)任，關(guān)于行政侵權(quán)行為責(zé)任性質(zhì)的界定關(guān)于行政侵權(quán)行為責(zé)任的性質(zhì)，不同法系、不同國(guó)家的法律規(guī)規(guī)定和理論認(rèn)識(shí)都不盡一致。一種理論認(rèn)為屬于民事責(zé)任，該理論在普通法系國(guó)家較為普遍。因?yàn)檫@些國(guó)家本身沒有公法與私法的劃分，再加上深入人心的“平等”觀念，其民眾對(duì)責(zé)任的性質(zhì)不需要區(qū)分；另一種理論認(rèn)為屬于行政責(zé)任，以法國(guó)為代表的大陸法系國(guó)家多行該理論。

在我國(guó)，公法與私法存在明顯的劃分，實(shí)現(xiàn)私人利益在法律上的獨(dú)立性是民事侵權(quán)法律制度產(chǎn)生的前提和基礎(chǔ)，而行政侵權(quán)法律制度產(chǎn)生的基礎(chǔ)是保障私人利益以及限制規(guī)范行政權(quán)利兩個(gè)方面[⑨].鑒于此，有必要理清行政侵權(quán)行為責(zé)任的性質(zhì)。《五四憲法》最早確立了行政侵權(quán)行為責(zé)任制度，但歷經(jīng)修訂后最終仍然只是停留在對(duì)該責(zé)任制度的再次確認(rèn)，不涉及其性質(zhì)歸屬問題[⑩].1986年頒布的《民法通則》第121條“國(guó)家機(jī)關(guān)或者國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在執(zhí)行職務(wù)中，侵犯公民、法人的合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任”，首次確認(rèn)了我國(guó)行政侵權(quán)行為責(zé)任的性質(zhì)是民事責(zé)任。這以后，對(duì)于我國(guó)行政侵權(quán)行為的性質(zhì)一直沒有做新的界定。1986年中華人民共和國(guó)治安管理處罰條例第42條“公安機(jī)關(guān)對(duì)公民給予的治安管理處罰錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)享受處罰人承認(rèn)錯(cuò)誤，退回罰款及沒收的財(cái)物”；1989年通過的《行政訴訟法》第9章專門規(guī)定了“侵權(quán)賠償責(zé)任”；1994年頒布的《國(guó)家賠償法》也都沒有再明確其行政責(zé)任性質(zhì)。有學(xué)者認(rèn)為，在事實(shí)上，我國(guó)《行政訴訟法》、《國(guó)家賠償法》的頒布標(biāo)志著我國(guó)已從法律上確認(rèn)了國(guó)家賠償?shù)膰?guó)家責(zé)任性質(zhì)，從立法上完成了從民事賠償責(zé)任到國(guó)家賠償責(zé)任的過渡[11].筆者贊同此觀點(diǎn)，認(rèn)為行政侵權(quán)行為責(zé)任屬于行政責(zé)任。現(xiàn)行立法有必要對(duì)《民法通則》第121條以修訂或者予以刪除，而在專門的國(guó)家賠償法或其他行政法中作出明確規(guī)定，完善相關(guān)行政法律法規(guī)，明確行政侵權(quán)行為責(zé)任的性質(zhì)。

3、行政侵權(quán)行為責(zé)任的歸責(zé)原則所謂的歸責(zé)原則是指在法律上確定某致害行為是否承擔(dān)責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。關(guān)于行政侵權(quán)行為責(zé)任的歸責(zé)原則理論上存在“過錯(cuò)責(zé)任原則”、“違法責(zé)任原則”、“無(wú)過錯(cuò)責(zé)任原則”和以過錯(cuò)責(zé)任原則為主，無(wú)過錯(cuò)責(zé)任原則作必要補(bǔ)充的折中等。對(duì)各歸責(zé)原則的具體內(nèi)容，本文不再贅述。筆者認(rèn)為，我國(guó)行政侵權(quán)行為責(zé)任應(yīng)采“嚴(yán)格的過錯(cuò)責(zé)任原則”，即要求行政行為違法無(wú)論是否造成損害后果都要承擔(dān)責(zé)任。另外，還要堅(jiān)持以“無(wú)過錯(cuò)責(zé)任原則”為補(bǔ)充原則。理由首先在于嚴(yán)格限制行政權(quán)力的需要，這是堅(jiān)持適用“無(wú)過錯(cuò)責(zé)任”的主要目的，同時(shí)也是保護(hù)相對(duì)人法益的客觀需要。當(dāng)前，一方面為適應(yīng)復(fù)雜的社會(huì)形勢(shì)，行政權(quán)在社會(huì)生活的各個(gè)方面呈現(xiàn)出擴(kuò)張和全面滲透的趨勢(shì)，需要對(duì)行政權(quán)的行使予以嚴(yán)格限制；另一方面，現(xiàn)實(shí)中公務(wù)人員法制觀念淡薄，幾千年以來形成的的官本位思想濃重，官僚主義和各種不正之風(fēng)氣盛行，行政權(quán)力的行使對(duì)現(xiàn)代社會(huì)中的個(gè)人權(quán)利和自由帶來潛在的威脅和現(xiàn)實(shí)的侵害，也需要對(duì)行政權(quán)力作嚴(yán)格規(guī)定限制，加快行政機(jī)關(guān)和行使公務(wù)的人員從執(zhí)政理念到具體行政實(shí)踐的全過程都以服務(wù)為宗旨向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。另外，我國(guó)的民主、法治建設(shè)在今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)將仍然難以完善到不侵犯行政相對(duì)人的法益，需要以“無(wú)過錯(cuò)責(zé)任原則”來正視所謂的“合法”的行政行為，給法益受到損害的相對(duì)人進(jìn)行補(bǔ)償救濟(jì)。

4、行政侵權(quán)責(zé)任的賠償問題關(guān)于行政侵權(quán)責(zé)任的賠償問題，學(xué)界主要存在對(duì)賠償責(zé)任主體、歸責(zé)原則和精神損害賠償三大問題的探討。前兩個(gè)問題，《行政訴訟法》第68條“行政機(jī)關(guān)賠償損失后，應(yīng)當(dāng)責(zé)令有故意或者重大過失的行政機(jī)關(guān)工作人員承擔(dān)部分或者全部賠償費(fèi)用”；《國(guó)家賠償法》第14條第1款“賠償義務(wù)機(jī)關(guān)賠償損失后，應(yīng)當(dāng)責(zé)令有故意或者重大過失的工作人員或者受委托的組織或者個(gè)人承擔(dān)部分或者全部賠償費(fèi)用”。通過法律規(guī)定可見，在我國(guó)，行政機(jī)關(guān)和有權(quán)組織及其工作人員都有可能成為承擔(dān)賠償責(zé)任的主體。但是，規(guī)定只要求對(duì)有故意或有重大過失的才承擔(dān)部分或者全部責(zé)任，筆者認(rèn)為不能適應(yīng)對(duì)行政主體進(jìn)行嚴(yán)格限制的需要，其規(guī)定應(yīng)該更加嚴(yán)格。但是，同時(shí)也要有科學(xué)的合理性，譬如必須考慮到責(zé)任承擔(dān)者能夠承擔(dān)的責(zé)任能力的大小，避免因?yàn)闆]有承擔(dān)能力導(dǎo)致執(zhí)行困難而無(wú)法及時(shí)對(duì)受損害的相對(duì)方進(jìn)行賠償或?qū)е赂蟮膿p害。而關(guān)于精神損害賠償，這是學(xué)界討論最多的問題。我國(guó)現(xiàn)行國(guó)家賠償法只承認(rèn)財(cái)產(chǎn)損失的賠償，不承認(rèn)精神損害的賠償[12].我國(guó)急需完善侵權(quán)責(zé)任的賠償問題，規(guī)定要求對(duì)精神損害作賠償，并具體化精神損害的賠償標(biāo)準(zhǔn)。譬如，精神損害的賠償標(biāo)準(zhǔn)可以以下幾個(gè)參數(shù)綜合權(quán)衡：侵權(quán)主體的過錯(cuò)程度；侵權(quán)的手段、場(chǎng)合、行為方式；侵權(quán)行為造成的后果；受訴法院所在地的平均生活水平，等等[13].

【注釋】

[①]羅豪才：《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社1996年版，第320頁(yè)。

[②]陶廣峰、劉藝工：《比較侵權(quán)行為法》，蘭州大學(xué)出版社1996年版，第232頁(yè)。

[③]張步紅：《行政侵權(quán)歸則原則初論》，載《行政法學(xué)研究》1999年第1期，第12頁(yè)。

[④]余凌云：《警察行政權(quán)力的規(guī)范與救濟(jì)》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2002年版，第230頁(yè)。

[⑤]姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社1999年版，第423頁(yè)。

[⑥]參見房紹坤、丁樂超、苗生明：《國(guó)家賠償法原理與實(shí)務(wù)》北京大學(xué)出版社1998年版，第71頁(yè)；薛剛凌主編：《國(guó)家賠償法教程》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1997年版，第60頁(yè)；皮純協(xié)、何壽生：《比較國(guó)家賠償法》中國(guó)法制出版社1998年版，第91頁(yè)。

[⑦]《淺議行政侵權(quán)主體》載《江蘇經(jīng)濟(jì)報(bào)》2006年3月22日，第B03版。

[⑧]王世濤：《論行政權(quán)的客體》，載《法學(xué)》2005年第3期，第35頁(yè)。

[⑨]王世濤：《行政侵權(quán)初論》，載《當(dāng)代法學(xué)》2005年第4期，第89頁(yè)。

[⑩]現(xiàn)行《憲法》第41條第3款“由于國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利”。

[11]姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社1999年版，第411頁(yè)。

[12]薛剛凌：《國(guó)家賠償法教程》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1997年版，第90-109頁(yè)。

[13]趙斌：《論行政侵權(quán)的精神損害賠償》，載《中國(guó)礦業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）20*年第1期，第76頁(yè)。參考文獻(xiàn)：（1）張春林：《我國(guó)行政賠償構(gòu)成要件的缺陷與對(duì)策》，載《行政與法》2007第1期。（2）范冠峰：《論我國(guó)行政侵權(quán)精神損害賠償?shù)幕驹瓌t》，載《齊魯學(xué)刊》2008年第4期。（3）劉小玲：《論行政侵權(quán)賠償責(zé)任因果關(guān)系》，載《行政法學(xué)研究》2008年第1期。（4）馬良全：《我國(guó)行政侵權(quán)精神損害賠償問題研究》，載《知識(shí)經(jīng)濟(jì)》2008年第9期。