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美國的Miranda和Glauber1997年所作實證研究表明,一般保險公司賠款的變異系數為8.6%,而農業保險公司的賠款的變異系數是86%。就是說,經營農業保險所面臨的系統性風險是一般財產保險公司的10倍。顯然,這種風險損失在年際之間的巨大波動性,削弱了農業保險在時間上分散風險的能力。對經營農業保險的保險機構來講,要保持穩定和可持續經營,就有必要在一般責任準備金的基礎上,另外建立對付大災風險損失的機制或者制度。這就是為什么《農業保險條例》規定要建立“農業保險大災風險分散機制”,而在規范商業保險的《保險法》里沒有發現類似條款的原因。
巨災風險管理制度就是一系列融資安排
農業保險的大災風險分散機制,實際上就是一種在發生大災風險損失情況下,保險機構的常規風險責任準備基金不足以支付賠款時的融資預案。在這種情況下,如果缺少制度性安排,保險公司的破產概率會大大上升,合作保險機構也會發生較大賠付困難;同時,投保農戶應當獲得的損失補償也必然大打折扣,這就有違我們開設農業保險的目標。在其他農業保險發達的國家,專門的農業保險法律法規都對這種情況下的融資安排有具體的規定。美國1980年的《聯邦農作物保險法》規定,在發生大的災害,責任準備金不足以支付賠款時可以發行債券,解決賠款資金問題。2009年修訂的《美國聯邦農作物保險法》規定,在出現這種情況時,經過農業部長(聯邦農作保險公司董事長)批準可以從政府所屬的“商品信貸公司(CommodityCreditCorporation)”籌款。加拿大的農業保險法也同樣對發生大災損失時的融資作了安排,其聯邦和省的《農作物保險法》規定,在責任準備金和歷年結余積累不足以支付當年賠款時,農業保險公司可以向聯邦財政部和省財政廳借款來履行合同賠款責任。1986年和1988年,加拿大就發生過兩次嚴重旱災損失,保險公司所借債務多年后才還清。在我國幾十年的農業保險試驗過程中,因為沒有這種大災損失發生情況下的制度安排,不止一次發生過上面所說的那種不規范的“自動封頂賠付”、“減額賠付”甚至賴賬不賠的情況,嚴重侵害了投保農戶的權益和保險機構的信用和聲譽。
大災風險分散制度可以有多種形式多個層級
農業保險的大災風險分散機制可以包括多種方式和多個層級。我們曾經在《政策性農業保險巨災風險管理研究》(中國財政經濟出版社2010年3月出版)中做了比較詳細的研究和介紹。大災風險管理制度,一般都是從兩個維度來安排,一個是大災風險分散手段或融資方式,另一個是風險分散或融資層級和規模。從方式上,分散農業保險的大災風險可以通過購買再保險、建立巨災風險準備金、發行專項債券、借款以至風險證券化等手段達成。表一是幾個國家的農業保險大災風險管理制度的安排。從層級上,農業保險的大災風險分散機制可以是單一或者多層級安排的制度。從表一中也可以看出,這些國家不僅有多種方式和途徑來分散農業保險的巨災風險,而且他們的制度還不止一個層級。在我國的農業保險近幾年的試驗中,各地主要建立了巨災風險準備金,有的地方還初步建立了一級或兩級大災風險準備基金,例如北京、上海、浙江。有的省建立了省、地、縣三級大災風險準備基金,例如江蘇省。表二是我國目前部分省市政策性農業保險的大災風險分散制度的安排概況。從表二可以看出,這些省、直轄市、自治區目前初步建立的大災風險分散手段普遍比較單一,主要是再保險和省內大災風險準備金(北京市政府還為自己承諾承擔的風險責任購買了再保險),還缺乏其他的大災風險管理或者融資手段,層級也多限于保險公司和省一級(江蘇有三級大災風險準備金)。有的省政府承擔部分農業保險大災風險損失的超賠責任,有的省則不承擔任何大災風險的超賠責任。
我國將如何設計自己的大災風險管理制度
目前和今后一段時間,我國各省將根據《農業保險條例》的要求,制定或者完善本地的農業保險制度,特別是政策性農業保險制度,其中必然涉及到建立大災風險分散機制的問題。《農業保險條例》第八條雖然規定“國家建立財政支持的農業保險大災風險分散機制”,但是沒有具體規定如何建立這種機制、選擇什么方式和途徑、建立幾級風險分散機制以及制度建立后如何操作和運轉等。
首先,省一級政府要擔當本省大災風險管理制度的組織責任,同時要適當承擔省內政策性農業保險經營的大災風險責任,這也是“建立財政支持的農業保險大災風險分散機制”應有之義。對于政策性農業保險而言,國家不會為政策性農業保險的風險責任“兜底”,但也不會把大災風險責任完全壓在保險機構肩上。因為任何保險機構都難以獨自承擔農業保險的大災風險損失。
其次,省一級的農業保險大災風險分散機制也要從分散風險的手段和層級兩個方面做出選擇和安排。在省一級,這種制度不一定局限在大災風險準備金上面。就分散大災風險的手段而言,在各保險機構購買再保險的基礎上,省一級政府層面最好選擇市場化融資手段,包括發行政府擔保的農業保險特種債券,或者允許從政策性金融機構借貸。可以但不一定要建立大災風險基金,也不必要在風險證券化方面動腦子。因為建立和管理大災風險準備金不是一件容易的事,將長期占用大量的資金,在我國資本市場不那么完善的現今,基金規模難以預測。
第三,在財政支持下,中央一級可以設立大災風險準備基金,并擔當再保險人的角色,向各省、自治區、直轄市以及各家經營政策性農業保險的保險機構提供大災風險保障和一定份額的價格適當(不含利潤因素)的再保險,降低保險機構的再保險成本。建立該基金需要設立管理和運營機構。這可以委托某相關機構(例如中國再保險公司或保險保障基金公司),也可以成立專門機構,像全國社保基金理事會、保險保障基金公司那樣。基金籌集可以由中央財政出一部分,各參與政策性農業保險經營的保險機構按照資本金或者農業保險業務量的一定比例繳納一部分。總之,我國農業保險特別是政策性農業保險需要有一個健全的大災風險管理制度,而這個題目已經通過《農業保險條例》原則性地提出來了,期望盡快破題,并早點建立起來。只有這樣,我國農業保險之路才能走得穩當走得久遠。
作者:庹國柱單位:首都經濟貿易大學