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費率調整機制失業保險論文

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費率調整機制失業保險論文

一、美國失業保險經驗稅率制度構成以及經驗稅率計算方法

美國于1935年正式建立失業保險制度,晚于英國(1911年)、德國(1917年)、奧地利(1920年)等國家。美國在探討建立失業保險制度時,借鑒了英國等國家的失業保險制度實踐。然而,美國是目前僅有的實施失業保險經驗稅率制度的國家,其他國家則實行失業保險統一稅率。失業保險經驗稅率(ExperienceRating)是一項將失業保險稅率與失業情況關聯的失業保險籌資方式,而失業保險統一稅率則是指失業保險稅率與雇主解雇雇員數量以及失業保險金支出等不相關的一種籌資方式。美國實行的失業保險經驗稅率制度與20世紀30年代經濟大危機密切相關。經濟危機帶來的嚴重失業問題促使美國建立失業保險制度,同時解決失業問題的緊迫性對美國失業保險制度模式產生影響。美國羅斯福總統要求,失業保險制度應該起到緩解失業、穩定就業的作用。因此,美國失業保險制度建立初期不僅定位于為失業者提供生活保障,同時旨在激勵雇主減少裁員以穩定就業形勢。失業保險經驗稅率制度將雇主失業保險稅率與雇主解雇的人數以及失業保險金支出關聯。從理論上說,該項制度能夠起到減少失業、穩定就業的作用,由此成為美國失業保險制度的籌資方式。

(一)美國失業保險經驗稅率制度結構

為了更為清楚地理解美國失業保險經驗稅率制度的運行,首先需要明確“經驗”(Experience)的界定、“經驗”的衡量以及由“經驗”轉換成失業保險稅率的方法。

1.對“經驗”的界定

失業保險經驗稅率制度的“經驗”可以有不同的概念,比如失業人數、失業保險金領取人數、失業保險金支出等。對“經驗”概念的界定,體現了失業風險的分擔主體以及各主體分擔的失業風險比例。失業人員數量或者領取失業保險金人員數量只能反映雇主解雇雇員的情況,但是并不能反映失業保險金支出情況。而失業保險金支出則綜合反映失業保險金領取人數、失業保險金水平以及失業保險金發放時間等。美國絕大部分州采用與失業保險金支出相關的指標來衡量失業情況,進而確定失業保險經驗稅率。

2.對“經驗”的衡量

根據對“經驗”的衡量,可以分為完全經驗稅率制度和部分經驗稅率制度。完全經驗稅率制度將所有的失業保險金支出與失業保險稅率掛鉤,而部分經驗稅率制度則將失業保險金支出中的部分作為計算雇主失業保險經驗稅率的依據。完全經驗稅率和部分經驗稅率的根本區別在于對雇主承擔的失業保險責任的劃分,前者認為雇主應該承擔所有失業保險金支出的責任。美國實行部分經驗稅率制度。美國失業保險制度規定的遺屬保障金支出等,不計入計算雇主失業保險稅率時的失業保險金支出。比如美國密歇根州對所有的繳納失業保險經驗稅率的雇主征收1%的非責任失業保險稅(NonchargeableBenefitsComponent),用于支付以上未納入失業保險經驗稅率計算范圍的與失業保險相關的支出。

3.將“經驗”轉換成具體的稅率

對各個企業失業“經驗”(Experience)進行概念界定以及衡量之后,需要轉換成具體的稅率。這一環節包括三個部分:首先,確定經驗稅率的上下限;其次,確定上下限之間的稅率等級;再次,明確不同的稅率等級適用的條件。失業保險稅率上限和下限的浮動范圍越大,上下限之前的分級越多,不同稅率等級適用的條件劃分越細,則該稅率制度更為靈敏地反映出各個企業的失業人員數量以及失業保險金領取狀況。設定稅率上限的目的在于,完全由雇主負擔各企業失業保險基金支出會降低企業雇傭新員工,尤其是在勞動力市場處于相對弱勢地位、失業風險較大的職工。而設定稅率下限的目的在于,失業保險制度作為社會保險制度的一部分,有別于純粹的商業保險,有互助共濟的作用,因此失業保險經驗稅率下限高于0,使一定時間范圍沒有解雇雇員的雇主也繳納最低的失業保險稅。

(二)美國失業保險經驗稅率計算方法

根據對“經驗”的界定不同,美國各州計算失業保險經驗稅率的方法可以分為以下幾類:

1.失業保險基金結余比例法

(ReserveRatio)該計算方法將一定時間范圍內失業保險稅收入與失業保險金支出差值形成的基金結余與這一時間范圍內的雇主支付給雇員的工資之比作為衡量失業保險金支出狀況的指標。基金結余比例法是美國各州最早采用,也是目前絕大部分州采用的經驗稅率計算方法。2014年,美國共有32個州(地區)采用該方法。該方法制定失業保險基金結余比例和失業保險經驗稅率二維表,將失業保險基金結余比例劃分不同的等級,并確定相應的稅率,由此根據各雇主的失業保險基金結余比例確定其失業保險稅率。紐約州采用該方法,2014年紐約州失業保險經驗稅率范圍為2.2%~9.8%。

2.失業保險金支出比例法

(BenefitRatio)失業保險基金支出比例為一定時期內失業保險基金支出總額與雇主支付給雇員工資總額之比。該方法和基金結余比例法類似,都考慮雇主解雇的雇員的失業保險金支出狀況,但是該方法不考慮雇主的失業保險繳稅情況。這一方法認為,如果各個雇主繳納的失業保險稅與其失業保險金支出比例相等,則失業保險制度是收支平衡的。2014年,美國共有18個州(地區)采用基金支出比例法計算失業保險經驗稅率。美國德克薩斯州采用該方法,2014年的稅率范圍為0.51%~7.41%。

3.失業保險領取者工資比例法

(BenefitWageRatio)該方法首先計算一個州過去3年的失業保險金總額與該時間雇主支付給失業保險金領取者工資總額之比,該比值叫做州失業保險經驗因子,用于衡量該州失業保險金支出占失業保險金領取者工資的比例。然后計算各個雇主的失業保險經驗因子,即曾受雇于該雇主的失業保險金領取者過去3年內的工資總額與該雇主支付給所有雇員的工資總額之比,用于衡量該雇主解雇雇員的規模。各雇主的失業保險稅率等于州失業保險經驗因子和該雇主失業保險經驗因子的乘積。目前只有俄克拉荷馬州和特拉華州采用該方法。2014年特拉華州的失業保險經驗稅率范圍為0.30%~8.2%。

4.工資變動法

(PayrollVariation)該方法不考慮失業保險金支出情況,而是評估雇主支付給雇員的工資變動情況,即下一季度的工資總額與上一季度的工資總額之差與上一季度的工資總額之比,并由此對雇主的失業保險經驗稅率進行季度調整。工資變動法可以反映經濟活動變化,以及季節性和非常規性的失業情況。目前只有阿拉斯加州采用該方法,失業保險經驗稅率范圍為1%~5.4%。在這四種失業保險經驗稅率計算方法中,失業保險基金結余比例法和失業保險金支出比例法的優點在于能夠直接反映失業保險金支出情況。美國目前絕大部分州采用失業保險基金結余比例法和失業保險金支出比例法,這兩種方法都將“經驗”與失業保險金支出關聯,能夠更好地反映一定時間范圍內某個企業的失業保險金領取人數、領取水平以及領取期限等的整體情況,進而反映失業保險金支出總額。且采用該概念的失業保險經驗稅率制度的核心觀點在于,雇主應該繳納相應的失業保險稅,用于負擔解雇雇員的失業保險金支出。但是由于需要保存每個雇員的受雇信息、失業保險金領取信息,并將失業保險金支出對應到相應的雇主,提高了制度運行管理成本。而失業保險金領取者工資比例法以及工資變動法只能反映雇主解雇的員工情況,并沒有直接與失業保險金支出關聯。這兩種失業保險經驗稅率計算方法則不考慮失業保險金支出與雇主對應,管理更為便捷。

二、中國失業保險浮動費率調整機制存在的問題及對策建議

美國失業保險經驗稅率制度由對“經驗”的界定、衡量以及失業保險經驗稅率計算等構成一個完整的體系。在此,結合美國失業保險經驗稅率制度邏輯,對深圳市試點的失業保險浮動費率制度構成要件及存在的問題進行分析,并提出完善中國失業保險費率動態調整機制的對策建議。

(一)深圳市失業保險浮動費率調整機制存在的問題

首先,深圳市的失業保險費率浮動調整主要和失業人數以及招用困難再就業人員掛鉤,但是由于各用人單位失業保險金領取人數所占比例以及失業保險金水平等存在差異,失業人員數量以及招用困難再就業人數并不能直接反映各用人單位的失業保險金支出總額。其次,從對“經驗”的衡量角度來看,深圳市主要從失業人員和招收困難就業人員數量的角度分析用人單位的失業情況以及增加就業情況。由于“非因本人意愿中斷就業”以及“就業困難人員”兩個概念受主觀判斷的影響,難以對其進行明確的界定,這也必將影響到對各用人單位失業保險費率的規范化調整。如何對用人單位的失業人員數量以及招用困難就業人員數量進行核查,是影響到失業保險費率浮動調整機制的關鍵問題。第三,從費率確定的角度來看,深圳市實行的是在2%的基準費率的基礎上,對各用人單位的失業保險費率進行浮動調整。在深圳市浮動費率調整方案中,只規定了下調用人單位失業保險費率的情形。由此推斷,深圳市現行改革認為2%是最高的失業保險費率,且該基準費率過高,需要下調。相比而言,美國失業保險制度建立初期的雇主失業保險經驗稅率最高為3%,現在為5.4%,遠高于2%的標準。此外,目前深圳市浮動費率調整規定中,對于浮動比例規定過于粗略。比如,深圳市對于各用人單位的失業人員規定,只分為籠統的有無失業人員兩種情形,而沒有對失業人員數量進行量化分析。

(二)完善中國失業保險費率調整機制的對策建議

深圳市失業保險浮動費率調整機制存在的以上問題,必將影響到該項改革的實施效果。美國失業保險經驗稅率制度歷經近70年的發展,為完善中國失業保險費率調整機制提供了以下啟示。首先,將各用人單位失業人員領取的失業保險金總額作為調整失業保險費率的依據。美國各州失業保險經驗稅率制度發展已經表明,失業保險金支出不僅能夠反映各用人單位的失業人員數量,而且能夠反映失業保險金水平、失業保險金領取時間長短等信息。此外,失業保險費率的調整,其目的不僅僅在于激勵用人單位增加就業,減少失業,同時需要從失業保險制度財務可持續的角度考慮制度的發展。以各用人單位失業保險金支出作為調整用人單位失業保險繳費率的依據,符合失業保險基金財務收支平衡的原則。當然,以各用人單位失業保險金支出作為動態調整各用人單位失業保險費率的依據,必須完善我國各用人單位及其職工(或失業人員)失業保險繳費、失業保險金申請、失業保險金發放等各環節的信息庫建設和管理。其次,規范失業保險費率浮動比例計算方法。在將失業保險金支出作為失業保險費率調整的依據之后,借鑒美國失業保險經驗稅率計算方法中的失業保險累積結余比例法,根據各用人單位的失業保險繳費和失業保險金支出信息,計算各用人單位的失業保險金結余比例;同時將失業保險金結余比例劃分不同的等級,并明確不同等級對應的失業保險繳費率,由此實現失業保險繳費率和失業保險金支出之間的動態關聯。由于失業保險金支出受經濟周期的影響較大,美國現在大部分州采用3年的失業保險金收入和支出數據,計算該時間范圍內的失業保險金結余比例,該方法也值得中國借鑒。第三,確定合理的失業保險費率調整上下限。深圳市目前規定的用人單位失業保險費率浮動范圍為1.2%~2%。在評估該項設計是否科學時,根本的問題在于如何確定失業保險費率浮動調整的上限和下限。以2%的基準費率為基礎進行浮動調整,體現了從失業保險統一費率制度到浮動費率制度的過渡。但是為了更充分地發揮失業保險浮動費率對用人單位的激勵作用,可以突破現行的統一失業保險費率制度的束縛,擴大失業保險浮動費率的上限和下限。

作者:殷俊陳天紅單位:武漢大學社會保障研究中心

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