我國失業(yè)保險制度現(xiàn)實困境與破解
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失業(yè)是社會化大生產(chǎn)的必然產(chǎn)物，是市場經(jīng)濟條件下不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀現(xiàn)實。21世紀以來，改革發(fā)展不斷深入，失業(yè)問題再次突顯，我國現(xiàn)行的失業(yè)保險法律制度在實踐呈現(xiàn)出諸多不足，是我們不能回避且急需研究解決的問題。
1.我國失業(yè)與再就業(yè)的現(xiàn)實困境。
世界銀行估計，到2020年我國勞動力供給才能進入“零增長”。我國失業(yè)與再就業(yè)問題的嚴峻性主要表現(xiàn)在以下幾方面：第一，城鎮(zhèn)登記失業(yè)、下崗失業(yè)和其他失業(yè)人員不斷增加。第二，新增勞動年齡人口進入高峰期，目前，勞動力供給壓力達到了最大的時期。第三，隨著城鎮(zhèn)化進程的加速，農(nóng)民工人數(shù)激增。農(nóng)民進城就業(yè)各類環(huán)境有所改善，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)出現(xiàn)較大幅度增長。第四，高校畢業(yè)生就業(yè)結(jié)構(gòu)性問題嚴峻。高校畢業(yè)生并不是絕對過剩，面臨“無業(yè)可就”與“有業(yè)不就”的結(jié)構(gòu)性矛盾，主要集中在大中專畢業(yè)生，而技校畢業(yè)生就業(yè)狀況相對樂觀。第五，就業(yè)質(zhì)量問題日益突出。就業(yè)不僅是獲得一個提供收入的崗位，而應(yīng)該是有質(zhì)量的、穩(wěn)定的、體面的、自愿的就業(yè)。就業(yè)質(zhì)量問題直接損害了勞工的權(quán)益，容易激發(fā)社會矛盾，在農(nóng)民工、城鎮(zhèn)靈活就業(yè)者中就業(yè)質(zhì)量問題表現(xiàn)尤為突出，主要表現(xiàn)為：工作安全性差、工作穩(wěn)定性低、工資水平低，工作強度大、勞動關(guān)系缺乏規(guī)范、社會保障覆蓋面低等。第六，失業(yè)與“用工荒”同時并存。我國經(jīng)濟改革處于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整轉(zhuǎn)型期，新興行業(yè)和高科技行業(yè)急需大量的勞動者，很多勞動者只能從事簡單工作導致存在“用工荒”與失業(yè)并存的社會現(xiàn)象。第七，現(xiàn)代社會的物質(zhì)條件和醫(yī)療水平的提高，同時，我國長期堅持的計劃生育政策，諸多因素使我國正在加速進入老齡化社會，從理論上來看，失業(yè)矛盾應(yīng)當會有所緩解，但是，由于我國現(xiàn)代意義的社會保障體系建立較晚，覆蓋面遠遠低于國際勞工組織規(guī)定的20%最低線，養(yǎng)老金嚴重不足，而且養(yǎng)老金替代率偏低，延長退休年齡就成為了必然的一種選擇，據(jù)悉，我國有關(guān)部門已經(jīng)開展調(diào)查摸底，延長退休年齡也是一種國際慣例。所以，如果延遲退休年齡的政策實施，則不可置疑地會增加就業(yè)壓力，減少就業(yè)崗位，雖然，青年就業(yè)崗位與延長退休年齡所占崗位不全部重疊，但是，崗位供給總量不會增加，重疊的部分則出現(xiàn)爭崗位的現(xiàn)象，隱性失業(yè)將會加劇；不重疊的部分將導致完全的顯性失業(yè)。
2.我國失業(yè)保險制度面臨的困境。
一是失業(yè)保險覆蓋不夠，擴面難。二是給付標準太低，失去應(yīng)有的保障作用。失業(yè)保險制度首先要起到的作用就是保障參保者的基本生活需求，目前的給付標準是按照低于當?shù)刈畹凸べY標準，高于城市居民最低生活保障標準的水平確定。在一定層面上混淆了“保險”與“救助”的根本區(qū)別。按照國際勞工組織對于失業(yè)保險的給付標準，失業(yè)保險的給付替代率，一般不低于投保人失業(yè)前收入的50%，發(fā)展中國家也應(yīng)達到45%以上。三是失業(yè)保險金給付期限太長，易生就業(yè)惰性。四是失業(yè)保險基金管理效率低下，管理成本偏高。五是失業(yè)保險基金支出結(jié)構(gòu)失衡。現(xiàn)行失業(yè)保險制度過于側(cè)重生活保障功能，促進就業(yè)方面投入不足。六是領(lǐng)取失業(yè)保險金資格審查不夠規(guī)范。導致出現(xiàn)一邊領(lǐng)取失業(yè)保險金，一邊擁有就業(yè)收入的現(xiàn)象。七是失業(yè)保險范圍統(tǒng)籌過低，地區(qū)之間的調(diào)劑作用無法發(fā)揮出來。
二、我國失業(yè)保險制度困境形成的原因分析
1.中國失業(yè)保險制度起步晚，發(fā)展滯后。
1999年《失業(yè)保險條例》的頒布，實現(xiàn)了中國失業(yè)保險制度由制度象征到有效制度的轉(zhuǎn)變。但現(xiàn)實中失業(yè)保險制度也陷入了發(fā)展困境。
2.受傳統(tǒng)文化理念的影響。
把失業(yè)和弱勢群體綁定在一起，不論是政府工作人員還是社會各類從業(yè)人員把失業(yè)的歸因定位在個人能力上，而不能正確認識失業(yè)是社會化大生產(chǎn)背景下，社會分工不斷細化，市場對社會資源配置起到實質(zhì)性作用的客觀現(xiàn)象，社會存在一定的失業(yè)率是一種客觀而必然的現(xiàn)實，在不同的社會歷史時期，不同的經(jīng)濟發(fā)展水平，失業(yè)人口會分布在不同的職業(yè)領(lǐng)域，當然，也存在著人與人之間的個體差異而導致失業(yè)的產(chǎn)生，但這并不是失業(yè)產(chǎn)生的主要因素。
3.傳統(tǒng)文化理念和意識形態(tài)的共振，使得我國失業(yè)保險制度呈現(xiàn)出“失業(yè)救助”的特征。
這極大的傷害了失業(yè)保險制度本身，也傷害了參與者的積極性，現(xiàn)行制度規(guī)定單位按本單位總額的2%，個人按工資的1%繳納失業(yè)保險費，同一地區(qū)不同個體之間工資水平肯定不一樣，而領(lǐng)取的失業(yè)保險金則是全體一致按當?shù)刈畹凸べY水平的50%到70%，這樣有失公平，因而產(chǎn)生了“富幫窮”的結(jié)論，低收入人群也缺乏積極性，經(jīng)濟效益差的企業(yè)更缺乏積極性。
4.制度目的不明。
失業(yè)保險制度的本質(zhì)是幫助失業(yè)者盡快走向就業(yè)，不論是保生活，還是預(yù)警防失業(yè)，其最終的目的還是充分就業(yè)，所以，制度自身也就缺乏可持續(xù)發(fā)展的源泉。
三、我國失業(yè)保險制度發(fā)展困境的破解路徑
1.確立保生活、促就業(yè)、防失業(yè)三位一體的思想理念。
保生活即保障失業(yè)者的基本生活，失業(yè)的客觀性和必然性，決定著保生活是失業(yè)保險制度的基本功能和首要任務(wù)，每一個國家的法律都必然承擔起保護人權(quán)的責任和義務(wù)，各國政府所制定的失業(yè)保障策略中必將以保生活為第一原則。但是保生活只是社會保障中一種被動的、基本的措施，就業(yè)才是失業(yè)最好的保障，促就業(yè)是失業(yè)保障的根本目的，失業(yè)保險制度的完備性、有效性，關(guān)鍵是促進就業(yè)功能是否健全、完整。防失業(yè)是加強就業(yè)穩(wěn)定性的重要環(huán)節(jié)，是促就業(yè)工作的前置措施，嚴格意義上的防失業(yè)應(yīng)該是促進就業(yè)的一個部分，一種方法。保生活、促就業(yè)和防失業(yè)三者運行機制完全不同，失業(yè)者對保生活、促就業(yè)和防失業(yè)的需求也不一樣。必須堅持保生活、促就業(yè)、防失業(yè)三位一體的思想理念，堅持權(quán)利與義務(wù)對等的公平原則。
2.以促進就業(yè)為目標完善我國失業(yè)保險制度。
2.1擴大覆蓋面，實現(xiàn)應(yīng)保盡保。
應(yīng)保盡保是“國民待遇”均等享有的基本體現(xiàn)。讓所有非自愿失業(yè)者都享受一定的失業(yè)保障并獲得就業(yè)的機會，使失業(yè)保障真正實現(xiàn)社會化，而目前失業(yè)保險覆蓋面與需求面不匹配，越是易失業(yè)的人群，越是被排除在失業(yè)保險的保障大門之外。
2.2改革保障水平，增強就業(yè)動力。
（1）適當提高給付標準，確保失業(yè)者基本生活。一是原則上保持失業(yè)保險保障水平與經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)，如果超過了承受能力，就會出現(xiàn)歷史上西方發(fā)達國家出現(xiàn)過的“失業(yè)陷阱”；二是給付標準的提高還應(yīng)考慮企業(yè)的繳費能力，否則，過度增加企業(yè)負擔，就會導致企業(yè)成本升高，市場競爭能力減弱。（2）可以借鑒國際的失業(yè)保險差別待遇來促進就業(yè)，可以將領(lǐng)取失業(yè)保險金的期限進行分段處理，然后，將待遇逐漸遞減，從而拉大差距，形成失業(yè)時間越長，待遇越低的機制，使失業(yè)者盡快尋找工作，回到勞動崗位。同時，加大再就業(yè)后退出的獎勵力度，即就業(yè)越快，就業(yè)補貼越多，形成良性再就業(yè)的激勵機制。
2.3調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，營造就業(yè)環(huán)境。
（1）調(diào)整失業(yè)保險支出結(jié)構(gòu)，增加促進就業(yè)投入。一是提高發(fā)放失業(yè)保險金的靈活性，對有可行性創(chuàng)業(yè)計劃的失業(yè)者可一次性發(fā)放多月的失業(yè)保險金。二是對按規(guī)定完成培訓，并取得相關(guān)職業(yè)證書的失業(yè)人員，給予不同額度失業(yè)保險給付的獎勵。（2）根據(jù)企業(yè)情況進行就業(yè)補貼和培訓補貼，幫助其改善就業(yè)環(huán)境，穩(wěn)定就業(yè)崗位，來達到企業(yè)少解雇員工。（3）實行浮動費率，防止惡意解雇。失業(yè)保險容易使人產(chǎn)生“富幫窮”的誤解，企業(yè)失業(yè)保險費基數(shù)是按照工資總額核定的，人數(shù)少基數(shù)則低，人數(shù)多基數(shù)則高，這樣，就對經(jīng)濟效益好企業(yè)吸納人員就業(yè)則產(chǎn)生反向激勵，與失業(yè)保險促就業(yè)、防失業(yè)的功能相悖。失業(yè)保險承擔雙重職責，既要保生活又要促就業(yè)，更需要通過剛性的制度措施對此加以解決。在保障失業(yè)者基本生活的前提下，改進失業(yè)保險征繳辦法，實行浮動費率，抑制解雇行為，從而達到促進企業(yè)吸納就業(yè)的目的。在我國社會保險體系中，工傷保險實行有差別的浮動費率，效果很好。浮動費率就是在法定費率的基礎(chǔ)上，根據(jù)企業(yè)解雇的發(fā)生率，來最終確定該企業(yè)的失業(yè)保險費率，如果企業(yè)在規(guī)定的時期中不發(fā)生解雇行為，則可降低法定費率，即減少失業(yè)保險費的繳納，以資鼓勵，運用失業(yè)保險來抑制企業(yè)的解雇行為。實行費率優(yōu)惠一定要明確優(yōu)惠范圍和優(yōu)惠幅度，避免失業(yè)保險費基的大幅度下降，要在確保“保生活”資金的基礎(chǔ)上，實施費率優(yōu)惠。
2.4改進職業(yè)培訓模式，強化就業(yè)意識。
實踐中必須改進職業(yè)培訓模式，使培訓市場化，職業(yè)培訓以市場為導向。將職業(yè)培訓與失業(yè)金享受水平掛鉤，調(diào)動失業(yè)者自我提升的積極性。積極開展創(chuàng)業(yè)培訓。中小企業(yè)日益成為吸納就業(yè)增長點和主渠道，支持創(chuàng)業(yè)，創(chuàng)業(yè)是最好的就業(yè)，創(chuàng)業(yè)能夠增加社會就業(yè)崗位。
2.5提高失業(yè)保險社會統(tǒng)籌層次。
為增強失業(yè)風險的承擔能力，提高失業(yè)保險統(tǒng)籌層次已是國際趨勢，失業(yè)保險具有集中資金、分散風險的功能，建立并完善“省級統(tǒng)籌，中央調(diào)劑”的運行機制，然后，逐步實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的最終格局。
2.6加強享有失業(yè)保險的資格審查。
我國失業(yè)保險制度規(guī)定：“所在單位和本人按照規(guī)定履行繳費義務(wù)滿1年，非本人意愿中斷就業(yè)，已辦理失業(yè)登記并有求職要求”，以上三個條件同時具備才有申請資格，但是，對失業(yè)者積極求助盡快就業(yè)缺乏經(jīng)濟激勵作用。所以，要對失業(yè)登記的資格條件、程序、失業(yè)統(tǒng)計方式和失業(yè)統(tǒng)計指標等方面進行補充和完善。
3.全國綜合性失業(yè)保險政策與配套措施的完善。
3.1建立和完善失業(yè)預(yù)防機制，有效地控制失業(yè)率。
首先，實現(xiàn)失業(yè)率統(tǒng)計標準的科學化。具體統(tǒng)計指標應(yīng)當包括：城鄉(xiāng)調(diào)查失業(yè)率、城鎮(zhèn)登記失業(yè)率、失業(yè)頻率、平均失業(yè)持續(xù)時間、初次失業(yè)者人數(shù)及其比例、由就業(yè)轉(zhuǎn)失業(yè)的人數(shù)、失業(yè)者的性別與年齡構(gòu)成、失業(yè)率地區(qū)分布、外地失業(yè)者的人數(shù)與比例等。從而得出失業(yè)率，同時，科學設(shè)定失業(yè)預(yù)警線。其次，建立健全全國性的失業(yè)信息管理平臺，及時統(tǒng)計各地區(qū)、各行業(yè)、各勞動群體的失業(yè)數(shù)據(jù)。其三，民生為本，適時啟動失業(yè)保險物價聯(lián)動機制。要時刻關(guān)注國家經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢，切實做到民生為本，當物價上漲時，按照“明確責任、改善民生；短期波動、發(fā)放補貼；持續(xù)上漲、調(diào)整標準”的要求，適時啟動聯(lián)動機制，發(fā)放失業(yè)保險物價補貼，實時調(diào)整失業(yè)保險金標準，緩解物價上漲對失業(yè)群體基本生活的影響，確保失業(yè)人員的生活不因物價上漲而降低。
3.2政府宏觀調(diào)控的首要目標確立為充分就業(yè)。
失業(yè)人口存量與增量的疊加使我國高失業(yè)率成為常態(tài)，失業(yè)治理工作始終應(yīng)當以科學發(fā)展觀為指針，將充分就業(yè)作為政府宏觀調(diào)控的首要目標，將就業(yè)作為“綠色GDP”的指標之一。
3.3建立和完善規(guī)范的勞動就業(yè)制度。
要加強勞動合同的管理，維護勞動者就業(yè)合法權(quán)益，嚴格執(zhí)行勞動合同法，加大對勞動就業(yè)法律、法規(guī)執(zhí)行的監(jiān)督力度，加強勞動者就業(yè)管理的規(guī)范化、勞動關(guān)系正常化、市場化和法律化建設(shè)。在勞動就業(yè)制度與失業(yè)保險制度之間建立暢通的協(xié)作機制，兩個制度相輔相成，互相促進。
4.建立和完善失業(yè)保險制度促就業(yè)的監(jiān)督機制。
一是建立失業(yè)保險與就業(yè)服務(wù)機構(gòu)利益對接機制。健全就業(yè)服務(wù)機構(gòu)促就業(yè)工作的考核評估體系，將失業(yè)者對就業(yè)服務(wù)機構(gòu)的評價，作為失業(yè)保險撥付的參考依據(jù)。二是增強對失業(yè)保險基金的管理力度。要提高基金的調(diào)劑程度，必須加快統(tǒng)籌層次，充分發(fā)揮失業(yè)保險基金促就業(yè)的作用；應(yīng)增強對失業(yè)保險基金的統(tǒng)籌管理與監(jiān)控，充分發(fā)揮基金保生活、促就業(yè)的雙重功能和雙重目標。三是合理界定失業(yè)保險基金促就業(yè)方面的支出比例。建立失業(yè)保險基金促就業(yè)支出的監(jiān)督考核機制。建立統(tǒng)一的失業(yè)保險基金收支情況公布制度，至少每年公布一次，真正保證知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)行使，保障失業(yè)保險基金安全。
作者：廖克勤 單位：中共長沙市委黨校
