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現(xiàn)代公共經(jīng)濟(jì)學(xué)中的許多討論都隱含著一個假定，即任何國家的公共部門都是一個單一層次的政府實(shí)體。實(shí)際上，在絕大多數(shù)國家，除中央政府(或聯(lián)邦政府)以外，一般都存在著一級或多級地方政府(或聯(lián)邦成員政府和地方政府)。這樣，絕大多數(shù)國家的財政也都是由中央財政(或聯(lián)邦財政)與地方財政(或聯(lián)邦成員及地方財政)統(tǒng)一構(gòu)成的一個既相互獨(dú)立又相互依存的多級財政體系。在多級財政體制之下，科學(xué)合理地劃分各級政府的事權(quán)與財政支出范圍，對于各級公共財政有效地履行其職能具有至關(guān)重要的意義。

一、西方發(fā)達(dá)國家公共財政支出的基本理論

(一)公共財政支出分類

公共財政支出是政府提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的成本，它反映了政府的政策選擇。按照不同的研究目的，可以把公共財政支出劃分為不同的類型。按照其是否能夠在經(jīng)濟(jì)上得到直接等價補(bǔ)償為依據(jù)，公共財政支出分為轉(zhuǎn)移性支出與購買性支出。根據(jù)財政活動的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，財政支出又劃分為經(jīng)濟(jì)性支出和資本性支出兩大類。根據(jù)各種財政支出的具體職能，財政支出又分為經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出、社會文教支出、國防支出、行政管理支出等。

按公共支出的經(jīng)濟(jì)類型分類，是IMF常用的分類方法，它反映了政府執(zhí)行其職能的交易種類及其對政府以外的商品和勞務(wù)市場、金融市場以及收入分配等產(chǎn)生的影響。機(jī)，所以中央政府過多地承擔(dān)公共服務(wù)職能的體制安排面臨著決策合理化的障礙。而地方政府的決策不僅具有所需時間短的優(yōu)勢，而且也更符合本地居民的利益，體現(xiàn)當(dāng)?shù)鼐用竦钠煤土?xí)慣。所以，他主張除國防、外交、國家管理等方面的公共支出需要由中央財政來承擔(dān)以外，其他支出主要應(yīng)由地方財政負(fù)責(zé)。

3.美國經(jīng)濟(jì)學(xué)者費(fèi)雪(RonaldC.Fisher)則從公共產(chǎn)品有無外溢性效果的角度分析了中央財政與地方財政的支出范圍劃分問題。[4](P14)他提出，包括基礎(chǔ)設(shè)施、警察、消防等在內(nèi)的外溢性較小并且地方性較強(qiáng)的公共產(chǎn)品，更適合由地方政府提供。

二、西方發(fā)達(dá)國家的事權(quán)劃分與財政支出結(jié)構(gòu)

西方市場經(jīng)濟(jì)國家的劃分，大體上可分為兩種類型:一是聯(lián)邦制國家，如美國、德國等，中央政府所擁有的權(quán)力，都在國家憲法中予以明確規(guī)定。聯(lián)邦以下各級政府擁有較大的財政決策權(quán)，公共產(chǎn)品或勞務(wù)的提供以地方配置為主，中央與地方實(shí)行以分權(quán)獨(dú)立為基礎(chǔ)的協(xié)調(diào)合作；另一種是單一制國家，如英國、法國、日本等國以及許多發(fā)展中國家。在單一制模式下，州(省)等地方財政接受中央財政的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，根據(jù)中央財政的授權(quán)(財政職能和權(quán)限劃分)進(jìn)行財政活動。

(一)美國美國是一個典型的聯(lián)邦制國家，其政府分為聯(lián)邦、州、地方三級。與三級政府相對應(yīng)，其財政體制也按聯(lián)邦、州和地方三級劃分，各級政府均擁有各自的財政收入與支出范圍，權(quán)力和責(zé)任既相互區(qū)別各有側(cè)重，同時又相互補(bǔ)充和交叉。美國這種聯(lián)邦制政體在事權(quán)劃分方面的突出特點(diǎn)是在美國憲法的框架內(nèi)，各級政府相對獨(dú)立地行使其職權(quán)。在事權(quán)范圍劃分上，聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)國防、外交和國際事務(wù)以及郵政、空間技術(shù)和關(guān)系到全國利益的州際事務(wù)、全國性的社會福利等。州政府通常負(fù)責(zé)聯(lián)邦政府事權(quán)以外的、沒有授權(quán)地方政府處理的一切事務(wù)。主要包括:進(jìn)行收入再分配、提供基礎(chǔ)設(shè)施和社會服務(wù)、促進(jìn)本州經(jīng)濟(jì)發(fā)展等。

地方政府則依據(jù)州的法律規(guī)定和州政府的授權(quán)處理當(dāng)?shù)厥聞?wù)，其事權(quán)范圍比較廣，但這些事務(wù)所惠及的范圍一般限于地方政府的管轄之內(nèi)，主要有:基礎(chǔ)教育、地方治安、消防和地方基礎(chǔ)生活設(shè)施、公共福利等。

在劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上，按照支出與政府職責(zé)的關(guān)系進(jìn)行劃分，美國聯(lián)邦政府的財政支出由國防開支、人力資源經(jīng)費(fèi)、物資資源開支、凈利息和其他等五大類組成。州政府負(fù)責(zé)的主要支出為:高等教育、失業(yè)救濟(jì)、高速公路、公共福利等。地方政府負(fù)責(zé)的項目包括:初級教育、治安消防、住房、公園和娛樂設(shè)施、水電氣供應(yīng)、社區(qū)發(fā)展等。

(二)德國

德國是一個實(shí)行社會市場經(jīng)濟(jì)體制的聯(lián)邦制國家。與美國一樣，聯(lián)邦德國也分為聯(lián)邦、州、地方三級，其國家公共權(quán)力分散在聯(lián)邦、州、地方三級政府。州和地方政府雖擁有比較大的自主權(quán)，但也只能在聯(lián)邦法律允許的范圍內(nèi)行使屬于自己的權(quán)力。這是德國與其他許多聯(lián)邦制國家存在的一個很大的不同。

德國各級政府的事權(quán)范圍由《基本法》明確規(guī)定。根據(jù)《基本法》，聯(lián)邦政府的主要職責(zé)范圍是:國防、外交和國際事務(wù)，聯(lián)邦鐵路、郵電、公路、水運(yùn)和航空交通，社會保障和社會救濟(jì)，重大科學(xué)研究與開發(fā)，跨區(qū)域發(fā)展，海關(guān)和聯(lián)邦貨幣金融管理。各州的任務(wù)是負(fù)責(zé)衛(wèi)生健康、醫(yī)院保健設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、司法、公民安全、社會文化和教育事業(yè)。地方政府主要負(fù)責(zé):地方行政事務(wù)，地方公路建設(shè)和交通事務(wù)，水電和能源供應(yīng)，科學(xué)文化和教育事業(yè)，住宅建設(shè)和城市發(fā)展，醫(yī)療衛(wèi)生，地方公共秩序。[6](P301)在德國三級政府中，聯(lián)邦政府的支出大體占40%，州和地方占60%。1995年，在德國的公共支出中，對聯(lián)邦政府的公共支出占總支出的34.1%，州政府占總支出的36.6%，地方支出占總支出的26.3%，另外，對歐盟的支出占總支出的3%左右。

(三)英國

英國是典型的單一制國家，它包括英格蘭、蘇格蘭、威爾士、北愛爾蘭四個地區(qū)以及倫敦市。與西方大多數(shù)國家所不同的是，英國規(guī)定地方政府只能管理中央允許的事務(wù)，不能在規(guī)定的事權(quán)范圍之外行使權(quán)力。因此，英國地方政府的職能和范圍比其他國家的地方政府小得多。

英國中央政府的職責(zé)主要包括國防和國家安全、外交、社會保障、貿(mào)易與商業(yè)調(diào)控、教育等。幾乎所有的地方政府都對其轄區(qū)的居民提供教育、個人社會服務(wù)、警察與消防、道路維護(hù)、娛樂和文化設(shè)施、環(huán)境服務(wù)(廢物處理與道路清潔等)等公共服務(wù)。地方政府的主要職責(zé)還要在縣議會和區(qū)議會進(jìn)行劃分。大體說來，縣議會主要負(fù)責(zé)需要一定規(guī)?；驊?zhàn)略規(guī)劃的職責(zé)，區(qū)議會則承擔(dān)對當(dāng)?shù)鼐用窬哂兄苯佑绊懙穆氊?zé)，部分職責(zé)屬于雙方共同承擔(dān)的領(lǐng)域，例如，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、博物館及公園的建設(shè)和維護(hù)、發(fā)放執(zhí)照等。

(四)日本

日本也是一個單一制國家，中央政府管理中央財政，都道府縣及市町村政府管理地方財政。日本的《憲法》、《地方自治法》、《財政法》、《地方財政法》等法律都比較明確地規(guī)定了中央政府及地方政府的事權(quán)與職責(zé)范圍。大體說來，日本各級政府間的事權(quán)與職責(zé)劃分基本情況如下:國防、外交、治安由中央政府負(fù)責(zé)；消防、港灣、城市規(guī)劃、公共衛(wèi)生和住宅等由地方政府負(fù)責(zé)(其中港灣由都道府縣政府負(fù)責(zé)，與當(dāng)?shù)鼐用裆铌P(guān)系密切的消防、城市規(guī)劃、公共衛(wèi)生和住宅等由市町村政府負(fù)責(zé))；公路、河流、教育、社會福利、勞動、衛(wèi)生、工商農(nóng)林行政等大多數(shù)事務(wù)都由中央與地方共同負(fù)責(zé)。

在日本的公共財政最終支出當(dāng)中，中央財政最終支出所占的比例較低，戰(zhàn)后幾十年來基本上都在30%上下波動，地方財政支出約占70%的比重。按照日本政府的財政支出分類法，其公共財政支出主要可以劃分為政府機(jī)關(guān)費(fèi)用、國防費(fèi)、國土保全及開發(fā)費(fèi)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)費(fèi)、教育費(fèi)、社會保障費(fèi)、恩給費(fèi)、公債費(fèi)及其他費(fèi)用9大項。在上述各項財政開支項目中，除國防費(fèi)、恩給費(fèi)、工商費(fèi)以外，地方財政負(fù)擔(dān)的比重都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中央財政。

三、西方發(fā)達(dá)國家事權(quán)劃分與財政支出結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)

雖然受不同的政治、經(jīng)濟(jì)、歷史和文化背景差異等因素的影響，各個國家在事權(quán)和財政支出范圍的劃52分上不盡相同，但通過對上述四個典型的發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的事權(quán)和財政支出結(jié)構(gòu)的分析，我們?nèi)钥梢源笾驴偨Y(jié)出如下幾個方面的共同特點(diǎn):

第一，無論是聯(lián)邦制國家還是單一制國家，從其中央與地方事權(quán)劃分的格局和實(shí)踐來看，都遵循了三個基本原則。一是受益范圍原則，即按受益范圍劃分事權(quán)，如受益范圍局限于地方的市政建設(shè)，則由地方政府負(fù)責(zé)；而受益范圍屬于全國性的，則明顯應(yīng)由聯(lián)邦或中央政府負(fù)責(zé)。二是職權(quán)下放原則，即凡是低一級政府能做的事，一般都不交由上一級政府負(fù)責(zé)(聯(lián)邦制)。這樣不僅有利于提高辦事效率，而且便于民眾監(jiān)督。三是效率優(yōu)先原則，即從政府提供公共產(chǎn)品的效率角度考慮中央與地方政府的事權(quán)劃分。

第二，中央(聯(lián)邦)政府和各級地方政府均形成了各自主要的職責(zé)范圍與支出范圍。這種事權(quán)和支出的劃分從一定程度上反映和體現(xiàn)了集權(quán)和分權(quán)相統(tǒng)一、兼顧公平與效率的思想和原則。西方發(fā)達(dá)國家的各級政府在財政支出分工方面具有以下特點(diǎn):[9](P45-51)

1.國防、國際關(guān)系(包括政治、經(jīng)濟(jì)方面)方面的財政支出應(yīng)該由中央財政(或聯(lián)邦財政)來承擔(dān)。從理論上分析，這種分工方式具有充分的合理性，因?yàn)閲?、國際關(guān)系這兩種公共產(chǎn)品與服務(wù)的受益范圍覆蓋全國，所以其所需費(fèi)用自然應(yīng)該由中央財政或聯(lián)邦財政來支付。

2.社會保障、醫(yī)療與健康、公共福利等具有收入再分配性質(zhì)或需要全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，主要應(yīng)該由中央政府(或聯(lián)邦政府)或?qū)蛹壿^高的地方政府(或聯(lián)邦成員政府)來提供。在美國，社會福利項目支出完全由聯(lián)邦財政承擔(dān)，公共福利支出的80%以上由聯(lián)邦財政與州財政承擔(dān)。社會保障既是德國聯(lián)邦財政最主要的支出項目，也是英國中央財政最大的支出項目。

3.大多數(shù)西方發(fā)達(dá)國家，教育支出是各級財政都必須承擔(dān)的最主要項目。教育支出是美國地方政府最主要的財政支出項目，教育補(bǔ)助金與高中教育支出在州級財政經(jīng)常性支出中的比例超過了30%。盡管聯(lián)邦財政直接投入到教育方面比重不是很高，但值得注意的是，州與地方財政在教育方面的支出有相當(dāng)大的比例是來自于聯(lián)邦財政的有條件撥款。在德國，教育是州財政最主要的支出項目，不僅教師的工資是由州財政來支付，而且大學(xué)也是由州政府來管理的；地方政府則負(fù)責(zé)學(xué)校的建設(shè)與維護(hù)工作。教育支出既是英國地方財政最主要的支出項目，也是中央財政主要財政支出項目之一。因而，英國的各級財政都承擔(dān)著提供公共教育經(jīng)費(fèi)的任務(wù)。在日本，學(xué)校教育費(fèi)與社會教育費(fèi)兩項教育支出約占其財政支出總額的14%，其中的85%以上由地方財政承擔(dān)，其余部分由中央財政承擔(dān)。

4.對當(dāng)?shù)鼐用竦纳a(chǎn)、生活有直接影響的消防、城市規(guī)劃、公共衛(wèi)生、住宅等項目支出應(yīng)該由層級較低的地方政府來承擔(dān)。德國各個地方政府都提供學(xué)校、供水、垃圾和廢水處理、土地使用規(guī)劃等與當(dāng)?shù)鼐用裆蠲芮邢嚓P(guān)的公共服務(wù)。在英國，此類公共服務(wù)也主要由地方政府來承擔(dān)。在日本，地方財政支出的比例不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中央財政，而且與居民生活關(guān)系密切的公共衛(wèi)生等社會服務(wù)項目都由地方財政承擔(dān)。

第三，事權(quán)和支出范圍劃分的法律化。[10]用憲法和相關(guān)法律明確劃分中央政府與地方政府的事權(quán)和支出范圍，是各國的共同做法。各級政府事權(quán)大小及其事權(quán)的履行都有憲法或其他法律可依，即使政府之間共有事權(quán)也用法律的形式加以明確分工，從而對各級政府有效地行使職責(zé)、對政府間財政關(guān)系的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)產(chǎn)生了良好的效應(yīng)。例如，在德國，《基本法》不僅規(guī)定了各級政府的事權(quán)和支出范圍，而且還對各級政府間可能出現(xiàn)的事權(quán)與支出范圍交叉、錯位等問題做出了規(guī)定，從而使事權(quán)和支出劃分更加客觀、規(guī)范。

在許多單一制國家中，其各級政府的職責(zé)是由國家憲法確定的。與此同時，各級政府職責(zé)與財政支出責(zé)任范圍的調(diào)整，也需要通過法律的程序進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范，以使各級政府間職責(zé)和財政支出責(zé)任范圍的確定更為科學(xué)、合理。