成本分擔(dān)高等教育論文
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（一）一戰(zhàn)前美國高等教育成本分擔(dān)的孕育與雛形
自殖民地時(shí)期建立學(xué)院直至一戰(zhàn)之前，美國高等教育成本分擔(dān)一直處于混亂無序狀態(tài)。受“政教分離”原則和新教慈善捐贈(zèng)思想影響，國家與社會(huì)分離發(fā)展。在早期高等教育成本分擔(dān)中，政府責(zé)任嚴(yán)重缺失，私人主導(dǎo)了學(xué)院的資金來源，導(dǎo)致學(xué)院的收入不穩(wěn)定、來源復(fù)雜。這種混亂無序，孕育了美國高等教育成本分擔(dān)的雛形。1862年美國頒布《莫里爾法案》，聯(lián)邦政府開始通過贈(zèng)地形式首次介入高等教育財(cái)政事務(wù)。之后又陸續(xù)頒布了一系列職業(yè)教育資助法案，通過工農(nóng)業(yè)技術(shù)教育資助，分擔(dān)了一部分教育成本。這便形成了早期美國高等教育成本分擔(dān)的雛形。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，直至1909—1910年度，美國高等教育成本分擔(dān)機(jī)制的私人主導(dǎo)性仍然非常明顯（約占分擔(dān)份額的65％）［2］95。從分擔(dān)渠道來看，家庭、社會(huì)、學(xué)院等非政府渠道都履行了各自的分擔(dān)責(zé)任。但政府分擔(dān)程度依舊很低，特別是聯(lián)邦政府方面，直到20世紀(jì)初期的統(tǒng)計(jì)公報(bào)都無法提供具體的成本分擔(dān)數(shù)據(jù)［2］95。政府（特別是聯(lián)邦政府）成本分擔(dān)乏力，加之立法的不健全，造成了這一時(shí)期美國高等教育成本分擔(dān)系統(tǒng)表現(xiàn)為“孕育雛形”狀態(tài)，分擔(dān)機(jī)制和分擔(dān)內(nèi)容亟需完善。
（二）一戰(zhàn)—二戰(zhàn)期間美國高等教育成本分擔(dān)的基本定型
一戰(zhàn)的爆發(fā)刺激了政府加強(qiáng)成本分擔(dān)的責(zé)任，徹底改變了大學(xué)與政府的關(guān)系。大蕭條與二戰(zhàn)的爆發(fā)使得凱恩思國家干預(yù)主義和羅斯福新政主導(dǎo)了這一時(shí)期美國公共政策的制定。聯(lián)邦政府教育成本分擔(dān)責(zé)任的加強(qiáng)，彌補(bǔ)了早期高等教育成本分擔(dān)渠道的缺失與不足。二戰(zhàn)中通過軍事人員培訓(xùn)資助和軍事科學(xué)研究資助，聯(lián)邦政府大規(guī)模承擔(dān)了高等教育成本，改變了早期教育成本分擔(dān)體系的單一、不完整結(jié)構(gòu)。從成本分擔(dān)結(jié)構(gòu)來看，二戰(zhàn)結(jié)束時(shí)，美國高等教育成本分擔(dān)體系已經(jīng)基本定形，各種分擔(dān)渠道已經(jīng)陸續(xù)登上歷史舞臺(tái)，特別是政府分擔(dān)份額已經(jīng)明顯提升（約占40％），扭轉(zhuǎn)了戰(zhàn)前私人分擔(dān)占主導(dǎo)地位的局面。由于政府分擔(dān)責(zé)任的遞補(bǔ)和加強(qiáng)，加之相關(guān)財(cái)政立法陸續(xù)出臺(tái)，成本分擔(dān)生態(tài)趨于良好，一個(gè)構(gòu)成要素完備的高等教育成本分擔(dān)體系基本定型。
（三）二戰(zhàn)后—20世紀(jì)60年代美國高等教育成本分擔(dān)的拓展與行政加強(qiáng)
二戰(zhàn)后至20世紀(jì)60年代末期，受冷戰(zhàn)、第三次科技革命、人力資本理論，以及“偉大社會(huì)”運(yùn)動(dòng)等一系列復(fù)雜社會(huì)背景的影響，聯(lián)邦政府分擔(dān)責(zé)任持續(xù)增強(qiáng)，分擔(dān)項(xiàng)目進(jìn)一步豐富與拓展。由于政府，特別是聯(lián)邦政府的強(qiáng)大財(cái)政支持和立法規(guī)范，分擔(dān)了更多的高等教育成本（表2），這一時(shí)期的美國大學(xué)被史學(xué)家稱為“聯(lián)邦撥款大學(xué)”。表2的數(shù)據(jù)顯示，戰(zhàn)后二十余年間，政府分擔(dān)份額有所增強(qiáng)，分擔(dān)結(jié)構(gòu)趨于合理。巨額政府科研撥款涌入大學(xué)，促進(jìn)了美國高等教育的發(fā)展。《國防教育法案》和《高等教育法案》進(jìn)一步完善了美國大學(xué)生資助體系，推進(jìn)了美國高等教育大眾化進(jìn)程。這一時(shí)期成為美國大學(xué)發(fā)展史上的“黃金時(shí)代”［4］。但不可否認(rèn)，巨額政府資金的注入和大量立法的保障，在一定程度上也阻礙和干擾了大學(xué)傳統(tǒng)精神。教育成本分擔(dān)生態(tài)由于政府（特別是聯(lián)邦政府）的一支獨(dú)大，形成了畸形發(fā)展的事實(shí)形態(tài)。
（四）20世紀(jì)七八十年代美國高等教育成本分擔(dān)的修正與調(diào)整
聯(lián)邦政府成本分擔(dān)份額的凸顯與霸權(quán)，隨著1968年美國大學(xué)“黃金時(shí)代”的結(jié)束而告終。1968—1978年，被描繪成美國大學(xué)“調(diào)整”的時(shí)代［5］。受越戰(zhàn)和新經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，美國深陷財(cái)政危機(jī)。大學(xué)校園運(yùn)動(dòng)和反戰(zhàn)活動(dòng)加深了政府與大學(xué)的矛盾。公共選擇理論和新保守主義思潮的興起，強(qiáng)烈批判了政府干預(yù)的弊端，提倡發(fā)揮市場的選擇功能。這些社會(huì)因素都影響了美國高等教育成本分擔(dān)的形態(tài)。隨著里根緊縮教育財(cái)政支出政策和教育成本分擔(dān)理論的提出，聯(lián)邦政府的分擔(dān)責(zé)任分別向州政府和市場進(jìn)行了行政縱向分解和社會(huì)橫向分解。分權(quán)化改革成為這一時(shí)期美國高等教育成本分擔(dān)的主要特征。經(jīng)過分權(quán)改革后，州、企業(yè)、家庭的成本分擔(dān)份額提升，聯(lián)邦政府的分擔(dān)比重下降。表3的數(shù)據(jù)經(jīng)過統(tǒng)計(jì)學(xué)處理后顯示，聯(lián)邦政府的分擔(dān)優(yōu)勢已經(jīng)不復(fù)存在（僅占13％左右），州和市場分擔(dān)力量崛起。學(xué)雜費(fèi)、州政府資助和大學(xué)獲得的捐贈(zèng)與銷售收入等構(gòu)成了教育成本分擔(dān)的主要形式。大學(xué)依賴學(xué)費(fèi)彌補(bǔ)財(cái)政困頓，成為這一時(shí)期高等教育成本分擔(dān)的主要特征。教育成本分擔(dān)的權(quán)力分解，突出了市場力量在高等教育財(cái)政系統(tǒng)中的影響。公立大學(xué)私營化，營利性大學(xué)的迅速發(fā)展成為了這一時(shí)期的普遍現(xiàn)象。在市場利益面前，大學(xué)沒有表現(xiàn)出應(yīng)有的堅(jiān)忍，而是扮演了企業(yè)資金的附庸，市場化資金對大學(xué)傳統(tǒng)精神造成了嚴(yán)重干擾。教育成本分擔(dān)系統(tǒng)剛剛經(jīng)歷了行政的強(qiáng)制干預(yù)，又遭遇了市場的侵蝕。教育成本分擔(dān)生態(tài)仍然需要調(diào)整。
（五）20世紀(jì)90年代以來美國高等教育成本分擔(dān)的合作與超越
20世紀(jì)80年代末，連續(xù)的經(jīng)濟(jì)低迷，讓美國政府公共財(cái)政支出捉襟見肘。克林頓上臺(tái)后，執(zhí)行了較為折中的“第三條道路”，美國出現(xiàn)了歷史上持續(xù)時(shí)間最長的經(jīng)濟(jì)增長期，這便使政府提高公共支出成為可能。新公共管理理論指導(dǎo)了這一時(shí)期美國的公共財(cái)政政策。這一理論超越了傳統(tǒng)的行政強(qiáng)制干預(yù)、機(jī)械規(guī)范和市場過度放任，強(qiáng)調(diào)政府、市場和社會(huì)組織共同管理公共事務(wù)。受此影響，美國聯(lián)邦政府成本分擔(dān)責(zé)任逐漸升溫，平衡了曾經(jīng)過度的市場力量。在構(gòu)建合作超越形態(tài)的教育成本分擔(dān)過程中，政府不但鼓勵(lì)市場力量廣泛參與，還在政府分擔(dān)項(xiàng)目中引入市場規(guī)則，形成了政府與市場的合作機(jī)制，創(chuàng)建出一個(gè)更加完善的生態(tài)化的成本分擔(dān)系統(tǒng)。在這一生態(tài)型的分擔(dān)系統(tǒng)中，政府繼續(xù)通過立法規(guī)范市場行為。比如，80年代初期頒布的《貝杜法案》（Bayh－DoleAct），授權(quán)大學(xué)負(fù)責(zé)技術(shù)轉(zhuǎn)讓。到了90年代以后，這一法案為大學(xué)創(chuàng)造了大量的專利收入。該法案制定了一種被稱為“間接產(chǎn)業(yè)”的政策，促使聯(lián)邦政府通過大學(xué)間接地影響公司企業(yè)，從而建立起了“政府—大學(xué)—企業(yè)”模式下的成本分擔(dān)機(jī)制。在學(xué)生資助領(lǐng)域，政府與市場緊密合作，向大學(xué)生提供更廣泛的成本補(bǔ)償：通過《高等教育法》修訂案，形成了國家貸款與商業(yè)貸款共存的競爭機(jī)制；通過國家服務(wù)計(jì)劃，以服務(wù)代替還款，解決學(xué)生貸款拖欠問題；通過稅收調(diào)節(jié)機(jī)制，建立為學(xué)生籌集終身學(xué)習(xí)費(fèi)用的稅收貸款項(xiàng)目等。政府的這些行為，實(shí)際上形成了一種政府與市場合作分擔(dān)教育成本的穩(wěn)固模式，超越了傳統(tǒng)的政府強(qiáng)制干預(yù)型、市場過度放縱型的非生態(tài)分擔(dān)形態(tài)。因此，這一時(shí)期成為美國高等教育成本分擔(dān)的生態(tài)型合作超越時(shí)期。
二、美國高等教育成本分擔(dān)的啟示
從高等教育健康存在和運(yùn)行的客觀要求角度看，我國高等教育成本分擔(dān)還存在諸多問題，可完整集中地概括為“財(cái)政資金管理體制不規(guī)范、教育成本分擔(dān)結(jié)構(gòu)不完備、財(cái)政資源配置機(jī)制職能不明確、財(cái)政法律法規(guī)不健全”等。透視美國的歷史經(jīng)驗(yàn)，為我們國家實(shí)施高等教育成本分擔(dān)提供了批判性的、有價(jià)值借鑒。政府和全社會(huì)應(yīng)不斷完善成本分擔(dān)模式，合理配置財(cái)政資源，健全成本分擔(dān)法律法規(guī)，努力創(chuàng)建和優(yōu)化生態(tài)型高等教育成本分擔(dān)體系，推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)由生態(tài)財(cái)政主導(dǎo)和保障的高等教育成本分擔(dān)機(jī)制。
（一）優(yōu)化高等教育成本分擔(dān)結(jié)構(gòu)
美國經(jīng)過歷史的演進(jìn)與調(diào)整，聯(lián)邦政府最終確立以科研撥款和大學(xué)生資助兩種方式為主的高等教育財(cái)政資助體系，通過這一體系向高等教育實(shí)施成本分擔(dān)。這一資助體系不但保障了高等教育良性發(fā)展，也滿足了國家發(fā)展目標(biāo)需要，從而促進(jìn)了高等教育財(cái)政的生態(tài)性公平與效率。以美國經(jīng)驗(yàn)為啟示，我們國家也應(yīng)逐漸建立起以科研撥款和大學(xué)生資助為主的高等教育成本分擔(dān)體系。在大學(xué)科研撥款方面，政府應(yīng)該在國家層面建立科研撥款統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理機(jī)制，保證各部門的科研費(fèi)用有效使用，避免重復(fù)浪費(fèi)。另外，政府應(yīng)增加對基礎(chǔ)性研究的經(jīng)費(fèi)投入，并且不斷加大對非競爭性科研經(jīng)費(fèi)投入，保證基礎(chǔ)研究在整個(gè)國家科研體系中的合理地位。在大學(xué)生資助領(lǐng)域，政府應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)分擔(dān)責(zé)任，優(yōu)化高等教育資助結(jié)構(gòu)，擺正助學(xué)貸款與助學(xué)金的關(guān)系。政府應(yīng)鼓勵(lì)社會(huì)力量助學(xué)，鼓勵(lì)各種社會(huì)和民間資金流向高等教育資助領(lǐng)域。高校應(yīng)加強(qiáng)與企業(yè)的合作，充分利用企業(yè)豐富的資源為教育資助體系提供有力的資金支持和有效的方向引導(dǎo)。另外，政府還應(yīng)倡導(dǎo)建立有效的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，建立健全個(gè)人信用管理體系，從而有效防范失信行為的發(fā)生。銀行和高校要加強(qiáng)對貸款學(xué)生的追繳力度，同時(shí)也要加強(qiáng)對拖欠者的懲罰力度，從而有效降低國家擔(dān)保學(xué)生貸款的拖欠率。
（二）完善教育成本分擔(dān)模式
盡管世界各國在教育成本分擔(dān)體制上都不盡相同，但實(shí)際上在初等教育辦學(xué)體制和財(cái)政體制方面的差異并不大，導(dǎo)致彼此差異的主要方面是在高等教育的成本分擔(dān)模式和發(fā)展路徑上。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，依賴非公共資金的教育發(fā)展模式最終將會(huì)導(dǎo)致整體民眾的私人教育支出增加，此類政策對社會(huì)弱勢群體影響非常大。因此，我國必須進(jìn)一步明確中央財(cái)政對高等教育主導(dǎo)的原則，制定和完善相應(yīng)的教育成本分擔(dān)制度。在保障高等教育公共財(cái)政對成本分擔(dān)的優(yōu)先權(quán)前提下，應(yīng)逐步實(shí)施更加重視產(chǎn)出和結(jié)果的科學(xué)分擔(dān)機(jī)制。有研究指出，我們國家應(yīng)該首先在加大財(cái)政分擔(dān)的前提下，建立和健全逐年提高生均財(cái)政性經(jīng)費(fèi)撥款標(biāo)準(zhǔn)的制度，逐步實(shí)施更加重視產(chǎn)出和結(jié)果因素的規(guī)范化的撥款機(jī)制［6］。該設(shè)想按照高等學(xué)校的三大社會(huì)功能，把財(cái)政撥款（分擔(dān)）體系劃分為教學(xué)經(jīng)費(fèi)、科研經(jīng)費(fèi)和社會(huì)服務(wù)激勵(lì)經(jīng)費(fèi)三部分，再把每一類功能的經(jīng)費(fèi)細(xì)分為基本保障經(jīng)費(fèi)、績效經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)三類。其中在實(shí)施基本保障經(jīng)費(fèi)制度方面，將根據(jù)專業(yè)分類，更加綜合和全面地考慮教育成本、辦學(xué)層次、教學(xué)質(zhì)量、國家戰(zhàn)略需要和歷史因素等；績效經(jīng)費(fèi)制度旨在從微觀層面有效執(zhí)行公共政策的目標(biāo)，提高學(xué)校對教育教學(xué)產(chǎn)出的重視；而專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)則是學(xué)校通過競爭和評議方式獲得的特殊性資助。同時(shí)，按照大學(xué)的基本分類進(jìn)行分類支持，對于研究型大學(xué)，主要加大科研投入，而對應(yīng)用型高校的財(cái)政支持則主要針對其教學(xué)功能。
（三）明確政府與市場機(jī)制的職能分工
在完備高等教育成本分擔(dān)機(jī)制過程中，政府應(yīng)主要運(yùn)用行政手段加強(qiáng)宏觀調(diào)控，積極培育成熟的教育財(cái)政市場。成熟的教育財(cái)政市場需要解決兩個(gè)基本問題：一是要打破公共教育服務(wù)的政府壟斷，建立教育服務(wù)的“生產(chǎn)者市場”，鼓勵(lì)多元競爭者提供教育服務(wù)，打破政府單方提供教育服務(wù)的長期壟斷，形成教育類型和風(fēng)格多樣化的局面。二是賦予學(xué)生和家長選擇學(xué)校的權(quán)力，確立教育受眾的“消費(fèi)者主權(quán)”。解決這兩個(gè)基本問題需要打破高校內(nèi)外的各種分割關(guān)系，比如央屬和地方屬院校的區(qū)分、本科和專科的區(qū)分、各類辦學(xué)體制的區(qū)分。在高等教育財(cái)政資源配置過程中，政府要在立法、稅收等方面提供政策保障，進(jìn)一步改革和完善捐資助學(xué)的稅收優(yōu)惠政策，通過稅前抵扣或稅收減免，鼓勵(lì)社會(huì)各界踴躍捐資辦學(xué)。同時(shí)高校也要制定相應(yīng)的配套措施，維護(hù)捐贈(zèng)者的合理權(quán)益，使社會(huì)捐資成為高等教育分擔(dān)的一項(xiàng)重要、穩(wěn)定的來源渠道。對設(shè)立高等教育銀行、發(fā)行高等教育債券和彩票的可行性進(jìn)行分析論證，以開辟高等教育成本分擔(dān)新的來源。政府要逐漸放權(quán)給市場，讓價(jià)格與競爭機(jī)制充分發(fā)揮其選擇功效。特別是在學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)定價(jià)方面，充分引入市場因素。在合理核算教育成本，確定適度的補(bǔ)償率基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)差異化，按不同學(xué)校的性質(zhì)、聲譽(yù)、學(xué)科專業(yè)、校址等差異，區(qū)別收費(fèi)。根據(jù)學(xué)生的培養(yǎng)成本和未來收益，要體現(xiàn)收費(fèi)的差別。
（四）健全教育成本分擔(dān)法律法規(guī)
目前我們國家已經(jīng)具備了實(shí)施專門教育成本分擔(dān)立法的可能性。學(xué)者們認(rèn)為，教育成本分擔(dān)與教育財(cái)政立法內(nèi)容的基本框架應(yīng)涵蓋立法依據(jù)、教育財(cái)政投入的來源、教育財(cái)政投入的分配和使用原則、教育財(cái)政投入的管理與審計(jì)、教育財(cái)政投入的執(zhí)法和監(jiān)督機(jī)制、違反教育財(cái)政投入法的法律責(zé)任等方面內(nèi)容［7］。這些理論構(gòu)想為國家加強(qiáng)高等教育成本分擔(dān)立法提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。如果說政府出臺(tái)專門成本分擔(dān)立法的困難較大，尚需時(shí)日的話，國家可以先行考慮在專項(xiàng)立法，或者輔助立法方面多做完善性工作。比如有關(guān)鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)的法制完善方面。此外，我們還應(yīng)建立有效的高等教育成本分擔(dān)監(jiān)督制度，不僅要有官方的監(jiān)督，更要有地方性監(jiān)督組織或各類民間監(jiān)督機(jī)構(gòu)的存在。使高等教育成本分擔(dān)法規(guī)的執(zhí)行和高等教育財(cái)政資源的使用受到各方面的監(jiān)督，這樣對高等教育的健康發(fā)展將會(huì)有重要的保障作用。
三、結(jié)語
綜上，教育成本分擔(dān)已經(jīng)成為現(xiàn)代國家高等教育健康發(fā)展的重要財(cái)政保障。從美國高等教育成本分擔(dān)的歷史過程來看，特別是就戰(zhàn)后美國高等教育成本分擔(dān)形態(tài)而言，它已經(jīng)從傳統(tǒng)的政府或市場單極主導(dǎo)型向政府與市場合作的新形態(tài)發(fā)生了轉(zhuǎn)變。這也應(yīng)合了伯頓·克拉克提出的“政府、市場、學(xué)術(shù)組織”的三角關(guān)系模型在高等教育成本分擔(dān)中的合作模式。政府通過強(qiáng)大的組織體系、政治規(guī)則來調(diào)整沖突、承擔(dān)成本、協(xié)調(diào)行動(dòng)和團(tuán)體；市場通過價(jià)格來調(diào)節(jié)供求，化解矛盾；學(xué)術(shù)組織則通過價(jià)值、標(biāo)準(zhǔn)、信念和信任來維護(hù)自身的利益。在當(dāng)代高等教育管理過程中，三類組織已經(jīng)成為成本分擔(dān)的有機(jī)整體，彼此依賴，單方均無法獨(dú)立承擔(dān)成本分擔(dān)的任務(wù)，也無法獨(dú)立解決問題，它們之間必須通過相互交換信息和資源，達(dá)到利益分配的融通，最終實(shí)現(xiàn)公共利益的最大滿足。這種多元分擔(dān)的生態(tài)性共存趨勢必然在不斷修正中長期存在。而反觀我們國家，要真正解決高等教育過程中的財(cái)政性問題，最重要的就得保證政府對高校辦學(xué)主體和融資主體地位的承認(rèn)，使高校真正成為獨(dú)立于政府與市場之外的真正“法人”實(shí)體。這樣，政府與社會(huì)市場才能平等地實(shí)施高等教育成本分擔(dān)行為，共同維護(hù)和推動(dòng)大學(xué)的良性發(fā)展。
作者：劉旭東史景軒單位：河北聯(lián)合大學(xué)高等教育研究所中央司法警官學(xué)院
