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一、我國(guó)義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在的問(wèn)題

我國(guó)現(xiàn)行的義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,一般性轉(zhuǎn)移支付包括稅收返還與過(guò)渡時(shí)期轉(zhuǎn)移支付兩部分。1986年《義務(wù)教育法》頒布后,中央政府開(kāi)始對(duì)經(jīng)濟(jì)困難地區(qū)和少數(shù)民族聚居地區(qū)實(shí)施義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,并且隨著我國(guó)義務(wù)教育管理體制的變革,中央對(duì)省級(jí)政府的義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度越來(lái)越大。

(一)義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模偏小

一般轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付這兩類轉(zhuǎn)移支付中都包含有教育轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。2005年,在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中,中央對(duì)省的義務(wù)教育專項(xiàng)補(bǔ)助僅占各省財(cái)政預(yù)算內(nèi)義務(wù)教育支出總額的0.95%,而省對(duì)縣的教育專項(xiàng)補(bǔ)助僅占縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府財(cái)政教育總支出的4%以下。我們以拖欠教師工資為例,統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,2000年4月,全國(guó)22個(gè)省、自治區(qū)和直轄市僅拖欠教師工資總額就高達(dá)76.68億元。雖然中央財(cái)政從2001年起每年安排教師工資轉(zhuǎn)移支付資金50億元,但還是不能徹底解決教師工資拖欠問(wèn)題。由于工資過(guò)低,教師尤其是中小學(xué)教師數(shù)量減少,其后果就是師生比嚴(yán)重失調(diào),教育質(zhì)量下降。

(二)義務(wù)教育資源配置不均衡

以地區(qū)為例,據(jù)1998年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,我國(guó)西部省區(qū)平均教育經(jīng)費(fèi)總額為50.76億元,東部省市平均教育經(jīng)費(fèi)總額為157.40億元,是西部的3.1倍。從各項(xiàng)教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源和支出結(jié)構(gòu)看,西部省區(qū)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)、學(xué)雜費(fèi)、社會(huì)捐集資、其他教育經(jīng)費(fèi)、社會(huì)力量辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的比重分別是76.35%、9.05%、3.50%、10.31%和0.63%;東部地區(qū)這一比例結(jié)構(gòu)為66.98%、12.30%、4.498%、13.89%和2.29%。2000年,全國(guó)小學(xué)生均教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出為491.58元,而東部1998年為784.28元,西部為429.94元,東部是西部的1.8倍。提高義務(wù)教育投資水平是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)。

(三)缺乏規(guī)范化管理和監(jiān)督機(jī)制,義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付被挪用、截留

當(dāng)前我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)由各級(jí)財(cái)政管理,在財(cái)政預(yù)算體制不夠完善的情況下,不僅一般性轉(zhuǎn)移支付不能按規(guī)定比例撥發(fā),專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付也常被挪用和擠占。據(jù)上海教科院智力開(kāi)發(fā)所對(duì)全國(guó)491個(gè)國(guó)家級(jí)的貧困縣教育財(cái)政與初等教育成本的分析結(jié)果表明:國(guó)家每年給貧困縣的千萬(wàn)元補(bǔ)助,真正特別貧困的農(nóng)村小學(xué)似乎沒(méi)有很大的受益。

二、我國(guó)義務(wù)教育財(cái)政體制存在問(wèn)題的深層次原因分析

1.義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付形式單一,難以因地制宜達(dá)到多種效應(yīng)目的。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分為無(wú)限額配套補(bǔ)助、有限額配套補(bǔ)助、非配套補(bǔ)助三種形式,其目的是通過(guò)差別對(duì)待方式解決教育發(fā)展中亟須解決的問(wèn)題。但是,目前我國(guó)大多數(shù)專項(xiàng)資金基本上都是采用配套撥款形式,即接受補(bǔ)助的地方政府必須籌集到一定比例的款項(xiàng)才能得到上級(jí)政府的資金。

2.義務(wù)教育投資體制存在弊端。我國(guó)現(xiàn)行義務(wù)教育投資體制是主要由地方政府(主要是縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府)負(fù)責(zé)管理和多渠道籌措資金的體制,這種體制具有兩個(gè)特點(diǎn),其一是“地方負(fù)責(zé)”、“分級(jí)管理”;其二是“多渠道籌措”。前者主要確立了發(fā)展義務(wù)教育的責(zé)任在政府之間的分擔(dān)模式,在這樣的模式下,義務(wù)教育的責(zé)任主要在地方政府,落實(shí)到財(cái)政角度就是發(fā)展義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)主要由地方政府的財(cái)政來(lái)負(fù)擔(dān);后者確立的是義務(wù)教育的分擔(dān)模式,即廣開(kāi)非財(cái)政來(lái)源渠道,樹(shù)立“人民教育人民辦”的思想,其實(shí)質(zhì)是政府與社會(huì)力量共同分擔(dān)義務(wù)教育的財(cái)政責(zé)任。

3.義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)督體系尚不健全。首先,相關(guān)立法、制度規(guī)范工作滯后,對(duì)義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)督缺乏法律基礎(chǔ)。我國(guó)義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付資金在分配和使用時(shí),缺乏事前監(jiān)督,有些資金沒(méi)有按實(shí)際情況進(jìn)行分配,決策方式、具體分配數(shù)額和使用方向透明度尚不足。同時(shí),對(duì)資金的事后監(jiān)督不完善,缺乏追蹤問(wèn)效機(jī)制,績(jī)效評(píng)價(jià)的體系尚不健全,出現(xiàn)了有的地方將支持義務(wù)教育的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)挪作平衡財(cái)政預(yù)算,甚至用到一些“政績(jī)工程”“、形象工程”上的情況。

三、對(duì)我國(guó)義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)的幾點(diǎn)意見(jiàn)

1.加大專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度,使之成為義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的穩(wěn)定來(lái)源。與一般性轉(zhuǎn)移支付相比,義務(wù)教育的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)定下級(jí)政府必須把該資金用于義務(wù)教育,有利于防止義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)被挪用,也便于監(jiān)督管理。因此,在我國(guó)義務(wù)教育管理體制尚不完善的情況下,應(yīng)盡量加大專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的力度。同時(shí),擴(kuò)大專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模,增加人員經(jīng)費(fèi)等固定支出,把目前一次性投入逐步變?yōu)榉€(wěn)定的經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)。對(duì)配套性補(bǔ)助要重新設(shè)計(jì)配套比例,使之與各級(jí)政府的財(cái)力相匹配。

2.改革轉(zhuǎn)移支付制度,均衡地區(qū)教育投入。首先,改革我國(guó)現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付模式。目前我國(guó)轉(zhuǎn)移支付是純縱向型的支付模式。由于地區(qū)間財(cái)力相差懸殊,可以適當(dāng)考慮地區(qū)間財(cái)政資金橫向轉(zhuǎn)移的支付模式。如德國(guó),實(shí)行縱向轉(zhuǎn)移支付為主、縱橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付模式,即中央不僅統(tǒng)一立法,直接通過(guò)特定手段進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付,同時(shí)又負(fù)責(zé)組織間接的轉(zhuǎn)移交付。因此,要有效利用一般性轉(zhuǎn)移支付的優(yōu)勢(shì)就必須調(diào)整目前的結(jié)構(gòu)比例。

3.健全法律保障機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。建立規(guī)范的義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度必須有相關(guān)法律作為保障。首先,加強(qiáng)義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度立法。以法制規(guī)范的形式,通過(guò)制定相應(yīng)的教育財(cái)政法,在義務(wù)教育專項(xiàng)撥款的分配、使用和管理等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督,使我國(guó)義務(wù)教育得到可靠的財(cái)政投入保障。其次,加強(qiáng)對(duì)義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督。當(dāng)然,建立義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是一項(xiàng)涉及因素較多、頗為復(fù)雜的工作,要真正確立完善的義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移制度還需要不斷探索,不斷實(shí)踐。因此,建議國(guó)家可先實(shí)行過(guò)渡期方案,分階段地推進(jìn)這一制度的實(shí)施和完善,最終實(shí)現(xiàn)我國(guó)教育的均衡發(fā)展。