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一、高等教育質量保證體系興起的背景

(一)高等教育質量成為焦點是大眾化的必然結果

20世紀40年代至70年代是西方發達國家高等教育發展的“黃金時期”,由于戰后相對和平的國際環境、人力資本理論的盛行等,各國政府加大了對高等教育的投入力度,致使高等教育的規模得到迅速擴展,西方發達國家先后進入高等教育大眾化乃至普及化階段。高等教育量的擴張必然導致質的變化,根據馬丁•特羅的觀點,從“精英”到“大眾”、“普通”階段發展過渡的高等教育,將在高等教育規模、高等教育觀、功能、課程與教學形式、學生的學習經歷、學校類型與規模、領導與決策、學術標準、入學和選拔、學校管理等方面發生變化。[1]面對大眾化時代高等教育的諸多變化,應樹立怎樣的高等教育質量觀以及如何保證高等教育質量,或者用阿什比的話來說,如何使高等教育做到“多而異”(Moreanddifferent)而不是“多而劣”(Moreandworse)就成為高教界乃至整個社會關注、思考的問題。

(二)全面質量管理思想的影響

就其思想來源而言,高等教育質量保證運動的興起是與產生于工商業的全面質量管理思想和理論分不開的。20世紀60~70年代是工商業界所謂的“質量革命”的年代。發端于20世紀初的質量管理思想,經過質量檢驗階段和統計質量控制階段,發展到60年代則進入到全面質量管理階段。在科學技術,尤其是系統科學的強有力的推動下,1961年美國的費根堡姆(A•V•Feigenbaum)首先提出全面質量管理(TotalQualityMan-agement,TQM),后經戴明、朱蘭、克勞斯等人的發展,使其影響擴大。其特點可概括為“三全”管理模式:1•全方位的管理。質量管理的對象不限于狹義的產品質量,而是擴大到工作質量,一切質量;2•全過程的管理。質量管理不限于產品的制造過程,而是擴展到質量環的所有環節。3•全員參加的管理。質量第一,人人有責。TQM首先在日本企業界得到應用并獲得極大成功,使日本企業的產品質量得到大幅度提升。隨后,TQM在歐美企業界得到迅速推廣,并在國際上得到廣泛認可。這也對高等教育界思考解決質量問題產生了較為深刻的影響。

(三)高等教育體制改革的客觀要求

從教育內部來說,教育質量保證體系的建立是與政府的教育管理權限下放聯系在一起的。例如荷蘭政府在1985年發表了題為《高等教育:質量與自治》的文件,在這份文件中,政府提出“以質量換自治”,允諾“如果大學能夠保證其質量的話,政府將給其以更大的制定學位與課程計劃的自主權。”可見,荷蘭政府將高等教育質量保證體系的建立視為高等教育管理改革的一個必要步驟。高等學校擁有更大的自主權意味著它必須承擔更多的責任。從這一意義上說,高等教育質量保證體系的建立是高等教育管理體制改革的客觀要求。長期以來,由于政治、經濟等原因,一些國家的高等教育始終處于政府的控制和高校反控制的矛盾之中,加之部分國家社會監控機制和高校自律機制尚不健全,故而建構質量保證體系不僅成為政府進一步對高校放權的先決條件,而且也是高等學校形成自我發展和自我約束機制的有效途徑。

(四)市場競爭機制對高等教育質量提出的挑戰

高等教育在發展過程中主要面對生源市場、勞動力市場和資金市場。在發達國家中這幾個市場對高等教育的影響是深刻的。隨著高等教育入學率的提高,高等教育入學年齡人口的下降,不少高等學校面臨著生源危機。高等學校只有改進服務,提高質量,才會有生源;同時,只有畢業生質量高,在勞動力市場上才有競爭力,相應地給高等學校帶來良好的聲譽。而良好的聲譽又能夠吸引更多的生源和投資。從高等學校內部來講,在市場競爭條件下,建立健全質量保證體系對于它贏得競爭優勢尤為關鍵。

二、高等教育質量保證體系的內涵

要明確高等教育質量保證體系的內涵,需要厘清質量、質量保證、高等教育質量、高等教育質量保證等相關概念。

(一)質量與質量保證

人們對質量的認識,經過了從“產品合格”到“用戶滿意”的轉變。如果說20世紀的質量觀念的核心是“合格”,認為產品只要符合國家或行業頒布的技術標準就是質量好的產品,那么21世紀的質量觀念則強調產品只有令用戶滿意才能是有質量的,否則即使符合技術標準,也只能是“合格的廢品”。所謂質量,就是產品或服務滿足規定或潛在需要的特征和特性的綜合。狹義的質量僅指產品質量;廣義的質量則包括產品質量、服務質量、工序質量、工作質量等。質量保證(QualityAssurance),指的是為使人們確信某一種產品或服務能夠滿足規定的質量要求所必須的全部有計劃、有組織的活動。質量保證體系,則是企業以保證和提高質量為目標,運用系統的概念和方法,依靠必要的組織機構,把各部門、各環節的質量管理活動嚴密地組織起來,形成一個任務明確,職責、權限相互協調、相互促進的質量管理的有機整體。

(二)高等教育質量觀

高等教育質量觀是建構高等教育質量保證體系的基點,它關涉保證什么以及如何保證等基本問題。伯頓•克拉克(BurtonC1arK)認為影響高等教育系統的力量主要有三種,即學術權力、國家權力和市場影響力,高等教育系統就處于這三種力量構成的“三角形的協調模式”之中。[3]據此,我認為可以分別從這三種權力的角度將高等教育質量觀分為:內適性質量觀、外適性質量觀和個適性質量觀。

1•內適性質量觀:強調高等教育質量的“純學術性”和“為知識而知識,為學術而學術”的觀點;學術研究能力越強,質量越高。在質量保證上,強調學術界的內部保證,強調同行評估。

2•外適性質量觀:強調高等教育必須適應國家政治、經濟、文化等方面的需要,質量的高低體現在高等教育滿足國家需要的程度上。在質量保證上,強調政府監控。如美國州政府采用一套績效指標體系(performanceindicatorsystem)來評估州立高等院校。

3•個適性質量觀:市場對高等教育的影響在很大程度上體現在入學者的壓力上。教育是學生自我實現的過程,應以學生個體的認知、情感、興趣、特長等方面的發展作為判斷教育質量的依據。在質量保證上,強調社會監督,采用與學生有關的指標,諸如錄取率、保持率、畢業率、就業率等來衡量教育質量的高低。

以上三種高等教育質量觀都有其合理性,同時也都有失偏頗。實際上,高等教育質量是一個多層次、多維度、不斷發展的概念,正如英國學者JohnSizer和DianaGreen所指出的,高等教育質量是一個多維的、不斷變化的概念,它通過一套多維的指標體系來衡量一所高校的表現,在其本質上是具有滿足個人、群體和社會顯性或潛在需求能力的特性總和,往往通過受教育者、教育者和社會發展所要求的目標、標準、成就和水平等一套績效指標體系表現出來。[4]

(三)高等教育質量保證體系

高等教育的質量保證是指特定的組織根據一套質量標準體系,按照一定程序,對高校的教育質量進行控制、審核和評估,并向學生和社會相關人士保證高等教育的質量,提供有關高等教育質量的信息,其基本理念是對學生和社會負責、保持和提高高校的教育質量水平、促進高等教育整體發展。基于以上認識,我們認為,高等教育質量保證體系是指為使高等教育消費者(政府、社會、學生)對高等教育機構在人才培養、科學研究、社會服務等方面的質量感到確有保證,而運用系統原理建構起來的組織與程序系統,它是高等教育評估的深化、結構化與體系化。其功能在于組織有關教育管理的各種活動,對教育質量作出評價,及時反饋評價信息,從而保證有關部門進行準確調控。高等教育質量保證體系是建立在高等教育質量保證活動和高等教育質量保證機構的基礎之上的,一般可分為外部保證和內部保證兩個體系。高等教育質量的外部保證體系是指學校外部為了對學校教育質量實施連續有效的質量監控所建立的監控體系,由全國性或區域性的專門機構組成,其成員包括高等教育界與高教界之外的專家。這些機構的主要任務是領導、組織、實施、協調高等教育質量鑒定活動與監督高等教育機構內部質量保證活動。高等教育質量的內部保證體系是指學校內部為了實施連續有效的質量控制和提高質量所建立的管理體系,主要負責高等學校內部的質量保證活動。高等教育質量的外部和內部保證體系結合起來共同實現對高等教育質量予以保證的功能。

三、高等教育質量保證體系的運行機制

運行機制是指一定系統內各構成要素之間相互聯系、相互制約,從而發揮其功能的運行規則。高等教育質量保證體系的運行機制可以概括為:學校自主保證,政府宏觀調控,社會參與監督,市場自主調節。

(一)學校自主保證

高等教育質量的內部保證是指高等學校作為辦學實體,對“教育輸入———教育過程———教育輸出”這一全過程的質量保證,即將社會宏觀質量需要轉化成教育目標或質量要求,并根據本校辦學實際合理定位質量水準,制定切合實際的培養方案等這是質量保證的基石;以過程評價或形成性評價不斷監控教育質量,達到及時糾正偏差的目的;以總結性評價和成果評價為依托,達到輸出保證的效果。高等學校內部保證是保證高等教育質量形成、發展的主體,從某種意義上說,真正持久的教育教學質量應是學校內全體師生員工共同努力的結果,單靠學校外部的質量控制是難以保證其教育質量的。外部保證是保持和提高質量的外因,它要通過內部保證起作用,內部保證在整個質量保證體系中居于基礎地位。

(二)政府宏觀調控

政府的主要職能是加強對高等教育質量保證工作宏觀調控和管理,具體而言,包括以下八個方面的內容:1•通過立法,規范高校教育質量保證行為;2•制定國家的基本教育質量標準;3•指導、統籌、協調、檢查高校內部質量保證活動;4•負責高校設置認可鑒定;5•指導、發揮教育評估社會中介機構的積極作用,對其評估進行元評估(meta-evaluation),或對評估機構進行認證;6•建立高等學校教育質量評估專家隊伍和信息網絡;7•組織高校教育質量評估人員培訓;8•推動高校教育質量評估研究和促進國內外學術交流。

(三)社會參與監督

社會參與監督高等教育質量主要是通過社會中介組織來進行的。教育評估社會中介機構有兩個主要特點:一是相對獨立性,它既不代表學校,也不代表政府,有權在有關法律指導下確定評估標準、評估方式以及發表評估結果,其質量保證活動不受政府的直接控制和干預,因此有可能比較客觀、公正;二是權威性,它集中了一批高素質的教育評估專家,掌握了比較多的教育評估信息,在社會上享有較高的聲譽。從一些發達的國家經驗來看,社會力量的參與能及時將社會對人才培養的要求、畢業生的就業狀況及其它有關信息直接反饋給學校,使學校及時了解、關心社會經濟部門和社會發展對人才培養提出的要求,保證高等教育質量沿著社會需要的方向發展。

(四)市場自主調節

市場這只“無形的手”對高等教育質量的調控主要表現在通過生源市場、資金市場和師資市場在高校之間優化配置生源、資金和師資,將高校的辦學置于一定的風險地位,強化辦學主體的市場競爭意識和責任意識,從而自覺提高高等教育的質量。隨著從精英高等教育向大眾高等教育的發展,我國高等教育也要相應地采取市場化的高等教育質量保證的基本策略。我國當前應進一步造成文憑事實上的不等價、培養學生接受高等教育的消費者觀念、擴大學生升學與轉學的自由度等,以此促進我國高等教育質量保證策略向市場化的轉變。此外,應增加績效撥款的比例,形成高等教育質量保證的競爭機制。從國際范圍來看,在質量評估結果的使用上是存在爭議的,有些國家主張不將評估結果直接與政府撥款、資助掛鉤,如英國的高等教育質量保證署(QAA)明確宣布,其6年一次的評估對“成功者”將無直接的財政獎賞,所得“好處”是QAA的“少光顧”允諾,即對質量高的院校在未來6年里同行評估和學校自查可大量減少。另有一些國家主張應將評估結果與政府撥款、資助直接掛鉤,如澳大利亞1993-1995年期間,制定了明確的撥款獎賞制度,取得學校評估分層6層中最高層次的學校,將獲得相當于撥款總額3%的額外獎勵。從我國的現實情況來看,高等學校的質量意識不強,參與質量保證的積極性不高,因此有必要通過經濟杠桿,即對質量保證活動做得好的院校實施撥款傾斜政策來解決高等學校參與質量保證的動力不足的問題。

四、我國高等教育質量保證體系的發展走向

盡管我國嚴格意義上的高等教育質量保證體系尚未真正建立起來,但隨著高等教育的改革與發展的不斷深入,高等教育質量保證體系的基本框架將在本世紀初初步建立起來,其未來發展將呈現以下幾個方面的走向:

(一)保證主體多元化

從我國當前的情況來看,由于受計劃經濟體制傳統慣性的制約,教育行政部門在質量保證活動中占有絕對權威,學校內部的自我保證居于服務、服從地位,社會外部保證尚未得到充分重視。為了適應社會主義市場經濟的需要,今后應盡快改變在高等教育質量保證中完全由政府“唱獨角戲”的現象,逐步建立起由學校、政府、社會共同組成的相互協調的多元保證主體。其各自的質量保證定位是:政府:作為外部保證的重要主體,應加大宏觀調控與監督力度,切實轉變職能,將政府工作重點轉移到建立一個合理、公正、公平、透明和權威的高等教育質量評估、認可機制上來,并通過立法、撥款、獎懲、參與獨立評審機構決策、任命部分評審機構決策人員等手段,主導和影響評估進程。高等學校:作為內部保證的主體,應充分發揮其主動性,對自身的教育教學質量進行控制和自我評價,不斷調適高校內部的自我發展、自我約束機制,建立健全高等學校與社會、市場良性循環的內部教育質量保證體系。社會:應在學校和政府之間建立一種民間性質的、有一定學術權威、相對獨立的教育質量保證的社會中介組織,以利于調節學校與政府之間的矛盾,保證教育質量保證工作的客觀性、公正性和科學性。

(二)高等教育質量信息的網絡化

高等教育質量保證體系正常運行的一個基本前提是質量保證機構能夠及時、便捷、準確地獲得各種質量信息數據。為了保持高等教育質量保證活動的連續性和易操作性,應建立全國性的高等教育質量保證信息系統。教育部可成立高等教育質量保證信息網絡中心,并就若干統計項目、指標作出統一的規定,要求各高校每年均按統一口徑,向信息中心報送有關的統計數據和管理數據,在此基礎上建立相應的數據庫及處理系統。除了涉及國家機密的信息外,信息中心應向教育管理部門、社會中介機構、高等學校等有關各方開放,提供信息服務。此外,為了促進高等教育質量信息的國際化交流,中國應積極爭取加入“高等教育質量保證機構國際網絡”,盡快實現與國際接軌。

(三)高等教育質量保證體系的法制化

目前我國高等教育質量保證主要以《普通高等學校教育評估暫行規定》為政策依據,由于該《規定》制定較早,其基本框架還是以計劃經濟體制為基礎的,已不適應當前形勢發展的需要。況且,民辦高校、成人高校尚無正式的評估政策,各省也缺乏相應的配套政策與措施,高等學校內部的自我保障也往往由于執行不嚴而流于形式,形同虛設。為此,今后國家應以《教育法》、《高等教育法》、《教師法》等為法律依據,并吸收歐美發達國家高等教育評估的經驗,制定有關高等教育質量保證的法律、法規、規章,對高等教育質量保證的目的、組織、程序、周期、結果公布、保證對象及類別、保證結果的使用等作出明確規定。各省也要結合本省的實際,制定相應的教育質量保證政策。各高校應在與國家、省內政策一致的前提下制訂校內教育質量保證的規章制度,并加大執行力度,使質量保證活動規范化、制度化。

(四)組織機構系統化

高等教育質量保證體系的正常運行離不開相應的組織機構及其相互間的協調與配合。我國應建立、健全指導、統籌、協調、檢查全國高等教育質量的組織機構,形成政府管理、民間組織協調、人大監督共同保證的格局。如在全國人大或國家教育部下設“全國高等教育質量保證中心”,負責高校設置的認可鑒定,協調“地區性評審中介機構”和“專業評審中介機構”的工作,并對兩類機構的評估工作進行“元評估”,達到間接“遙控”評估專業和高校辦學水平以及在審計高校質量保證體系等方面工作的目的。為了使政府行政部門避免既是管理者、又是監督者之嫌,使管理者和辦學者各司其職,我國的專業評估要由官方組織逐步過渡到半官方組織和社會中介機構負責,采取中介機構“第三方認證”的做法。

(五)評估人員的專業化

由于高等教育質量保證工作的復雜性,要求評估專家不僅素質要高,而且來源要多元化,甚至還可以如香港特別行政區的做法,實行雇員化。既要有本專業的專家,又要有掌握教育理論的教育家;既要有國內學者,又要有國外權威人士;還可以邀請一些對教育評估有所研究的用人部門和工商界人士,共同參與評審。評估專家雇員化,有利于評估做到客觀、公正,有利于各種先進教育經驗的交流,反饋各階層對教育質量的要求和意見。為保證評估人員的專業化,就需要對教育質量評估人員進行培訓,并建立評估專家資源信息庫。

(六)質量標準的多樣化和質量保證程序的穩定化

隨著高等教育大眾化進程的不斷推進,我國高等教育多樣化特征也將日益明顯,用統一的質量標準來衡量不同類型、層次的高等學校顯然是不合適的。因此,在對高等教育進行分類研究的基礎上制定出不同的質量標準作為質量保證活動的依據,將是我國高等教育質量保證體系發展的趨勢。與此同時,盡管針對不同類型、不同層次的高校的質量保證活動所采用的質量標準不同,但其基本程序則具有相當的一致性和穩定性:一般按照“自我評估———同行現場訪問———研究評估信息、作出評估結論———發表評估報告”這一程序進行。