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[摘要]隨著進城務工人員逐步增多，農民工社會保障問題日益突出，成為社會關注的焦點問題。對構建農民工社會保障制度的難點和障礙進行分析和探索，進而提出建立適應農民工特點的多層次社會保障體系，有助于維護農民工的合法權益，縮小城鄉差別，加速城市化進程。

[關鍵詞]農民工；社會保障；障礙；對策

城市外來農民工的社會保障問題，是當前農民工能否長期在城市生存下去，最終融入城市的一個關鍵性問題。這一問題的合理解決，既關系到城市勞動力市場需求的平衡和穩定，也關系到農民工的長遠利益。深入地分析和探討這一問題，構建適應農民工特點的社會保障體系，對于保護農民工權益，縮小城鄉收入差距，加速城市化進程，維護社會穩定，構建和諧社會，具有重要意義。

一、建立農民工社會保障制度的主要障礙

農民工社會保障制度涉及到城鄉各個方面，要在短期內完全、妥善地予以解決，尚存在一定困難，其主要障礙是：

1.地方政府對企業依法組織農民工參加社會保險、為農民工繳納養老保險費的強制力度不夠，農民工參保率偏低。少數地方為了吸引外資，甚至把企業不用為職工交社保費作為減輕企業負擔、優化投資環境的條件，對企業拒交社會保險費睜只眼閉只眼。據廣東、福建、浙江、江蘇、江西、湖南、吉林、遼寧等省的調查，廣東農民工參保率為20%，福建為22%，浙江為15.8%，江蘇為13.3%，湖南為25%，江西為20%，遼寧、吉林為18%，農民工參保率普遍在20%以下。

2.社會養老保險區域統籌與農民工跨省區流動存在尖銳矛盾，農民工跨區域流動后，原有的養老保險很難轉移和接續。目前，我國的社會保險尚未實現全國統籌，由于各省區之間經濟發展水平不同，社會保險所交費用也不相同，因此，當農民工在不同省份的城市之間、甚至同一省份的不同城市之間流動時，面對繁瑣的轉移手續，多數人會選擇退保，導致參保中斷。由于只有發達地區的部分省份和城市建立了農民工的社會養老保險項目，當農民工流向尚未出臺農民工社會養老保險相關政策的城市就業時，也只能選擇退保。當農民工回流返鄉時，由于多數農村地區，尤其是落后農村地區的社會養老保險制度仍處于試點過程中而未正式確立，農民工還是得選擇退保。而退保只能是針對個人賬戶部分，農民工養老保險社會統籌部分的權益將完全喪失。這樣，許多地區農民工的社會養老保險實際上變成了一種強制性的個人儲蓄，不具有社會互濟功能。這不僅不公平，而且也達不到有效保障的目的。

3.一些地區社會養老保險費征收基數和農民工實際收入脫節，多數農民工難以承受。我國社會養老保險資金籌集模式在由現收現付制向部分積累制度轉變的過程中，政府一直回避承擔制度的轉軌成本，而是試圖通過擴面、提高當期參保者的繳費水平的方式來消化轉軌成本，這樣，就導致企業和農民工繳費過高，即企業交12%，農民工交8%，如果按此費率實足交納，我國許多接納農民工的勞動密集型產業就無利可圖，難以生存。較高的費率不但使企業不愿交納相應費用，也使工資本來就不高交費能力有限的農民工止步，即使是強制參保，逃費現象依然很多，征繳率比較低。

4.除養老保險外，絕大多數地區仍把其他社會保障項目排除在農民工之外，有的即使有也是內外有別。失業保險、醫療保險、生育保險，農民工普遍沒有，城市工人下崗失業，可以領數額不等的下崗費、失業救濟金，農民工失業卻一無所有，只能坐吃山空；城市職工生病大都有醫保，而農民工生病，只能自掏腰包或硬挺著。在工傷保險方面，用工單位很少主動為農民工辦理，有的即使辦理了，其待遇也與城市職工有很大差異。如上海市根據勞動部《中華人民共和國勞動法試行辦法》制定了《關于本市企業職工工傷保險待遇等若干問題》和《關于調整外地勞動力工傷待遇標準的通知》，這兩個文件的差別之一就是：同樣的工傷，被確定為一級傷殘，如果是本市職工，就按照國家勞動部規定的標準賠償，如果是外來勞動力，最多就只能得到5萬元的賠償。福建省廈門市勞動部門出臺的職工工傷賠償規定，如果是二級殘廢，外來勞動力只給8萬元，而本市職工給40萬元。各地實行的最低生活保障制度，能夠享受最低生活保障待遇的，也只限于城市居民，而不包括農民工家庭，至于社會救助、社會捐贈，其受益者也都是城市居民，而沒有農民工。

外來農民工在城市干的是臟、累、差、苦、險的工作，隨時面臨著斷手折臂、傷筋錯骨、燒傷燒死、污染中毒、摔死摔傷等事故的危險，社會保險作為其最后的保護傘，是其融入城市，安居樂業的最后底線。城市社會保障將農民工排除在外，必然導致農民工產生后顧之憂，不愿輕易融入城市。

二、現行農民工社會保障的主要模式

近年來，一些省市為建立農民工社會保障制度進行了積極的探索。大體分為三種情況：

1.廣東模式。其做法是執行現行城鎮社會保障制度，農民工與城鎮職工實行同等繳費、享受同等待遇。廣東省從1994年開始就將農民工納入統一的城鎮職工社會保險體系，1998年以后，又相繼出臺了養老、工傷、失業保險“條例”，要求農民工與城鎮職工一樣參加各項社會保險。截至2006年底，該省參加養老、失業、醫療、工傷保險的農民工人數分別達到450萬人、380萬人、187萬人、600萬人；分別占農民工總數的16%、13%、6%、20%。

廣東省的這種辦法，要求農民工“捆綁式”參加城鎮養老、失業、醫療、工傷等保險項目，繳費包括企業繳費和個人繳費，但待遇的“大頭”養老金要等到幾十年后退休了才能享受到，保險關系又不能轉移，“退保”又只退個人賬戶或個人賬戶中的個人繳費部分，社會統籌部分則留在當地，因此，權利義務是不對等的。據有關調查，廣州市每年農民工“退保”后有6億多元填充市基本養老保險社會統籌基金，人們形象地評價這種辦法為“大斗進，小斗出”。

2.浙江模式。其做法是在現行城鎮社會保險制度框架內，根據農民工的情況適當降低門檻，實行“低門檻進入，低標準享受”，將農民工養老保險的企業和個人繳費比例分別降至12%和4%(城鎮職工為22%和8%)。截至2006年底，全省實際參加城鎮職工基本養老保險的農民工200萬人，約占農民工總數的20%。

浙江等地的這種辦法，大體套用現行城鎮職工基本養老保險制度，繳費水平遠低于城鎮職工，但享受的待遇只略低于城鎮職工。農民工絕大多數是“新人”，處在養老保險基金的積累期，以優惠繳費的辦法擴大基本養老保險的覆蓋面，當期沒有基金支付壓力，但將來政府和社會保險基金的支付壓力較大。據測算，按浙江的辦法，享受待遇與繳費之比高達8—10倍，人們形象地評價這種辦法為“小斗進，大斗出”。

3.上海模式。其做法是實行單獨的農民工社會保險制度。如上海市為外來務工人員(農民工)建立了綜合保險制度，包括老年補貼、工傷(或者意外傷害)和住院醫療三項保險待遇。上海的綜合保險由用人單位繳費、費率為繳費基數的l2.5%，費率負擔僅為城鎮職工的l/4。綜合保險由勞動保障部門管理，委托商業保險公司經辦。綜合保險是為農民工單獨建立的一種新的制度模式和運行體系，改變了城鎮養老保險轉制成本和基金缺口由農民工承擔的做法；改變了社會保險完全由政府經辦的做法，可以較好地解決農民工社會保險關系難以轉移問題和基金保值增值難問題，適臺農民工年紀輕、發病率低和收入低、流動性大的特點，政府沒有負擔，企業和農民工也都易于接受。綜合保險最大的優點是門檻低、易操作，但其缺點是保障水平偏低。此外，也與《社會保險費征繳暫行條例》等現行社會保險政策規定相沖突。

三、加快建立和完善農民工社會保障的對策建議

建立和完善農民工社會保障體系是一項復雜的工程，需要社會各界共同關注和努力，區分不同情況，分階段、有步驟地解決。現階段應主要做好以下工作。

(一)建立符合農民工實際情況的工傷保險制度。工傷保險歷來是國際上社會保障發展的第一序列，是農民工當前最急需、最迫切的社會保障項目。農民工主要從事臟、苦、累和危險的職業，經常面臨各種工傷事故，危及生命安全，從近年來屢屢發生的農民工工傷事故到規模驚人的農民工職業病群體，以及由此而導致的數不清的勞資糾紛，均決定了針對農民工的工傷保險制度，應當作為最基本的社會保障項目盡快優先得到確立。工傷保險保障項目不存在賬戶積累與保險關系接轉問題，項目成本亦不是太高，對政府部門及負責組織賠償的部門來說，較易操作。對用人單位來說，則有建立在《勞動法》和《工傷保險條例》基礎之上的工傷賠償機制，費用也不高，企業一般都能夠承受。按照《工傷保險條例》，工傷保險費的繳納，必須堅決貫徹“無過失補償原則”，即農民工自己不繳納工傷保險費，完全由企業負擔，按照企業職工工資總額的一定比例繳納，并根據各行業的傷亡事故風險和職業病危害程度的類別，實行不同的費率。風險高的和職業病危害程度大的行業費率高，工傷保險管理部門要每年針對企業的安全狀況和工傷保險費用的支出情況對費率進行調整，這樣既體現了對企業的獎勵和懲罰，又可以起到促進企業重視安全生產、加強安全工作的作用。

(二)建立大病統籌為主的農民工疾病醫療保障制度。盡管從年齡結構上看農民工以年輕力壯者為多，但是由于他們所從事的大多是臟、累、重、險的工作，勞動條件相對比較惡劣，生活、居住條件亦較差，患病是難以避免的。小病問題不大，因為現在農民工大部分年齡比較輕，身體比較好，有點小病身體也能扛，要是突然得了大病，要住院，要花幾千上萬塊錢，就必須有大病治療的保障。

農民工的醫療保障可以區別情況分兩種方式予以解決：對于那些有雇主并且職業穩定、有固定收入，已在城鎮居住多年的農民，應實行與城鎮職工相同的社會統籌與個人賬戶相結合的醫療保險制度，其中雇主負擔社會統籌部分，農民工個人繳費及雇主繳費的小部分進入農民工的賬戶，個人賬戶的一定比例用于大病，其余部分由社會統籌醫療基金負擔。對于那些職業不穩定、也無固定收入且流動性較大的農民工，可不參加一般醫療保險，日常的醫療費用開支由個人或家庭承擔，在現行城鎮職工醫療保險制度框架內，針對其流動性強、收入水平低的特點，為其建立大病醫療保險。大病醫療保險實行社會統籌，不搞個人賬戶，基金單獨管理、單獨使用。根據農民工大病發病率實行低費率，費率一般控制在2%以下，農民工本人不繳費或繳少量費用。同時，要根據農民工的實際情況，適當調整醫療保險的起付線、個人自付比例、等待期、住院押金等方面政策，降低門檻，使農民工更容易享受到有關待遇。農民工患大病時不愿或無能力在城市治療的，可制定相應措施，將大病醫療保險關系的資金轉入農村合作醫療，或一次性提供住院醫療費用補貼。有條件的地區，也可探索為農民工建立門診醫療補貼，或提供醫療救助。

(三)建立面向農民工的最低生活保障以及社會救助制度。最低生活保障制度是國家基于保障公民人權的需要對城市特困居民實施的一種無償救助制度。農民工作為我國現代化建設進程當中的一支不可缺少的力量以及城市中新的份子，當其基本生活難為繼時，國家有義務對其進行救助。但是，由于戶籍制度的存在，許多人認為進入城市務工的農民工還是農民，不應把他們納入城市社會保障體系。這種觀點是錯誤的。農民工已經作為一個新的市民階層在城市社會崛起，已經成為工人階級的重要組成部分。在經濟上，農民工脫離了土地，同城鎮勞動者一樣，是以工資收入為主要生活來源的城市勞動者；在思想上，農民工進入機器大工業和社會化大生產的流程以后，與城市的工人階級在思想上、觀念上、行為上逐步融合，成為了新型產業工人；在數量上，農民工已成為工人的主力軍。農民工作為城市社會成員的組成部分之一，作為社會的弱勢群體，理應成為低保制度的對象之一。但目前要將所有農民工不加區分的全部納入到城鎮最低生活保障制度之中，也是不現實的。因此，對于有雇主、職業穩定、有固定收入且達到一定年紀的農民工，應將其納入城鎮最低生活保障制度與城市居民享受同等待遇。對于其他一些流動性較強且年紀較輕的農民工，社會對他們的救助不應是單純的經濟救助，而應是提供勞動機會。

(四)建立適應農民工特點的過渡性養老保險制度。從長遠來看，把農民工的養老保險納入到城鎮職工養老保險體系中去，讓他們享受城鎮職工養老保險的全部待遇，是社會發展的方向，也是農民工養老保險的最終選擇。但是，要在近期實現這個目標是不可能的。從全國大多數地方企業和農民工承受能力，以及農民工收入低、流動性大和管理松散等特點來看，決定了他們尚不具備進入城市現行社會養老保險制度的經濟和社會條件。如果盲目強制推行這種城鄉直接接軌模式，很可能會增加企業和農民工的負擔，反而成為農民進城務工的新“門檻”，減少農民進城就業的數量，吃虧的最終還是農民工。所以，農民工的社會養老保險水平在開始的時候不可能很高，在一個時期內，農民工的社會養老保險和城市居民的社會養老保險在內容、水平、資金來源及管理方式等方面還會有較大的差異，這一差異只能通過長期的經濟發展來逐漸消除。我們決不能急于求成，無視整個社會的經濟承受能力，那種試圖在短期內消除社會養老保險鴻溝的做法，只會增加各種阻力，不利于建立面向進城農民工的社會保障制度。

為此，從實際出發，我們對農民工養老保險制度的建立提出如下構想：

1.實行完全積累、繳費確定型的籌資模式。現行的城鎮職工養老保險制度是統賬結合的模式，即采取的是“工作的一代”供養“退休的一代”的代際贍養模式。由于農民工不存在“退休的一代”，所以，農民工養老保險制度就可以實行完全積累和繳費確定型的運行模式，這既可以避免現行制度中收不抵支的窘境，也是國際上社會保障制度改革發展的基本趨勢。在這種模式下，以個人繳費為主、集體補助為輔、國家給予政策扶持，有利于強化農民工的自我保障意識；建立個人賬戶，農民工個人繳費和集體補助全部記在個人名下；個人賬戶基金積累期間根據銀行存款和國債利率確定的標準分段計息，給付標準按照個人帳戶基金積累總額和養老金精算原則確定。農民工社會養老保險賬戶實行繳費確定型的計發方法，即養老金=統籌賬戶和個人賬戶的積累額退休時的平均預期壽命，個人賬戶積累額按實際繳費形成的基金及其投資回報收益累計而成。實行繳費確定型的完全個人賬戶管理的養老保險制度，農民工在轉換工作時，養老金個人賬戶可以隨同轉移，而且，管理成本低，個人賬戶養老金所有權明確，易于被農民工理解和接受。

2.科學設計適當的繳費基數和比例，擴大農民工養老保險覆蓋面。農民工的工資收入低，且職業不穩定，決定了其難以承受與城鎮職工相同的費率，過高的養老保險費率，也降低了用人單位和農民工投保的積極性。因此，農民工養老保險應該低水平起步，實行低費率、低保障待遇，即用人單位和個人繳納部分分別降低3-5個百分點。此外，也可“實施土地換保障”政策，對轉讓農村土地使用權的農民工，可直接參加農民工養老保險，并根據農村土地使用權轉讓的不同形式和收益，折算為5-8年的個人賬戶積累額。對土地使用權置換出來的養老保險基金，應直接進入農民工養老保險個人賬戶。國家應該采取相應的政策扶持農民工的社會保障，對于積極繳納保險費的用人單位，可考慮減免一定的稅收或享受其他的優惠政策以鼓勵用人單位積極參保。

3.制定符合農民工特點的登記、繳費、轉移、接續及發放服務管理制度。農民工養老保險應實行落地登記制度，即農民工來到城市辦理暫住證的同時就登記養老保險繳費情況，找到工作以后，企業將其養老保險繳費情況報社會保險經辦機構備案，若該農民工失業，原用工單位要通知社會保險經辦機構進行變更登記，再次就業時，新單位將其養老保險繳費情況通知社會保險經辦機構，如果他取得城市居民資格，就將其納入城市社會保險體系。要制定靈活有效的農民工養老保險接續制度，一旦農民工離開參保地時本人社會保險關系不轉移的，可考慮為他們在銀行辦理養老保險繳費卡，農民工憑借繳費卡可在全國各地定點的銀行每月定時繳納全部保險費。當達到領取養老保險金的年齡時，農民工可到當地指定的銀行憑借養老保險工資卡領取養老保險金。設立受理農民工個人參加社會保險的窗口，簡化程序，保證農民工登記、繳費、轉移及接續社會保險關系方便快捷。加快全國社會保險關系信息庫建設，借助現代先進信息技術，大幅度減少中間環節，實現城市間、省際間農民工社會保障信息聯網和共享，保證農民工社會保險關系建立、變動和接續快捷準確實現。允許農民工離開工作城市時，由本人選擇其養老保險賬戶全部儲存額(包括本金和利息)轉移到其重新就業或戶口所在地社會保險經辦機構、保留在該市或一次性退還給本人等方式處理。實行靈活的繳費方式，可以按月、季、年繳，允許中斷后再補繳，繳費時間累計折算成標準繳費年限。領取養老金的年齡與城鎮職工一樣，即男滿60歲、女滿55歲。若干年后，農民工符合養老金領取條件時，可以持繳費登記卡到其居住地附近的銀行領取養老保險金。同時，對過去已參加城鎮職工養老保險的農民工，用人單位要繼續為其參保，社會保險機構要確保農民工享受同等待遇。

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