中國行政改革中新公共管理的運用
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一、新公共管理運動的興起與發(fā)展
(一)傳統(tǒng)公共行政模式的弊端
傳統(tǒng)公共行政模式的產(chǎn)生最早可以追溯到19世紀(jì)中后期的英國。1854年發(fā)表的諾斯科特-特里維廉報告建議進行政府人事改革,此后,英美兩國又先后進行了文官制度改革,成為傳統(tǒng)公共行政模式的肇始。這種模式以馬克斯•韋伯的理性官僚制和伍德•威爾遜的政治與行政二分理論為理論基礎(chǔ),其核心目標(biāo)是效率,它由一系列基本的原則和信條構(gòu)成,如理性高效的科層制;嚴(yán)密的規(guī)章制度;中立、價值無涉的文官體制;政治與行政的二分;權(quán)責(zé)統(tǒng)一;公務(wù)員終身受雇和政府組織的穩(wěn)定等。”這種效率至上的官僚行政模式在一定程度上克服了資本主義建立之初的''''政黨分肥制''''造成的政府內(nèi)部腐敗無能、低效和政局不穩(wěn),適應(yīng)了工業(yè)化社會大生產(chǎn)的要求。”[1]二戰(zhàn)后,隨著經(jīng)濟、社會的發(fā)展,政府在穩(wěn)定社會秩序、緩解社會矛盾、維護社會公益、發(fā)展社會福利等方面扮演著重要角色,但是由于政府權(quán)力過分集中、機構(gòu)臃腫、職權(quán)不清、官僚作風(fēng)盛行,再加上財政負(fù)擔(dān)日重和錯綜復(fù)雜的社會問題,使政府陷入重重危機中。人們逐漸認(rèn)識到,同市場失靈一樣,政府也會失靈,傳統(tǒng)的公共行政模式已無法適應(yīng)社會進一步發(fā)展的需要了。其主要弊端表現(xiàn)為:第一,政治與行政絕對二分,認(rèn)為行政僅僅是執(zhí)行政策的工具,這與事實不符。第二,過分推崇理性,導(dǎo)致對人性的忽視。傳統(tǒng)公共行政理論中的行政人員是非人格化的,即價值無涉的,從而忽視了個體的差異性和多樣性。按“經(jīng)濟人”的假設(shè),行政人員不僅追求公共利益的最大化,也追求私人利益的最大化,并且對后者的欲求往往強于前者。第三,僵化、保守、封閉的官僚制,不僅毫無生機與活力,而且官僚作風(fēng)盛行,也使其失去效率,并不可避免地與民主制發(fā)生沖突。第四,忽視了對公共管理現(xiàn)象和過程的分析、研究,只是將其簡單化為幾條原理、原則,與現(xiàn)實豐富的行政管理活動不吻合。第五,效率至上,忽視了管理過程中的民主、公平、公正等價值目標(biāo)。傳統(tǒng)公共行政模式處于時代的風(fēng)口浪尖,迫切需要注入新的血液,革故鼎新。
(二)新公共管理運動的興起及其特征
為了擺脫危機,重新贏得公眾的信任和支持,自20世紀(jì)70年代后期起,西方國家相繼開展了大規(guī)模的公共行政改革實踐。“1979年,瑪格麗特•撒切爾上臺執(zhí)政后,率先在英國開展了政府行政改革:實行市場經(jīng)濟,大力削減政府的權(quán)力及官僚主義影響,更大地發(fā)揮個人積極性和通過控制貨幣供應(yīng)量解決通貨膨脹。此后的十多年間,其他各國也紛紛仿效英國推行了改革,如奧地利的行政管理計劃、法國的革新公共行政計劃、希臘的1983-1995年行政現(xiàn)代化計劃、澳大利亞的財政管理改進計劃、美國的政府重塑等等。[2]這些改革實踐不僅瓦解了傳統(tǒng)官僚制,革新了人們的管理理念,而且預(yù)示著新公共管理時代的到來。到20世紀(jì)90年代,一種奠基于西方行政改革實踐基礎(chǔ)上的新型管理理論———新公共管理誕生了。新公共管理借鑒了經(jīng)濟學(xué)和管理學(xué)的最新研究成果,它以公共選擇理論、私營部門管理和管理主義理論為理論基礎(chǔ),主張采用市場機制和私營部門管理的技術(shù)、方法來改造政府行政,其核心為“三E”(EconomyEfficiencyandEffec-tiveness即經(jīng)濟、效率和效益),目標(biāo)是建立企業(yè)型政府。許多學(xué)者對此作了論述,德國學(xué)者厄斯特•福斯多夫早在1938年發(fā)表的《作為服務(wù)主體的行政》一文中就提出了“服務(wù)行政”的概念。B•蓋伊•彼得斯把新公共行政的模式分為4種:市場式、參與式、彈性式、解制式,并闡述了如何建構(gòu)一個好政府。奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中指出了“企業(yè)型政府”的10大特征,如政府應(yīng)當(dāng)掌舵而不劃槳,應(yīng)善于授權(quán)而不必親躬,重視服務(wù)的顧客導(dǎo)向,關(guān)注結(jié)果而非過程等,認(rèn)為應(yīng)把“官僚體系改造為富有創(chuàng)造精神的機構(gòu)”。我國學(xué)者俞可平則認(rèn)為是“權(quán)力政治轉(zhuǎn)向公益政治”[3](p16)。概括起來新公共管理主要具有如下特征:第一,主張借鑒私營部門的管理技術(shù)和方法,引入競爭機制,公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給可以采用招標(biāo)或合同的方式外包給社會和市場;下放管理權(quán),政策的執(zhí)行采用或委托的方式進行。第二,注重專業(yè)化的管理,主張建立彈性化的管理體制,在公務(wù)員的錄用、聘任、晉升和管理等方面實行靈活的政策;關(guān)注效率,重視績效評估機制的建設(shè)。第三,主張厘清政府、市場、社會三者之間的關(guān)系,行政人員不再是高高在上的“自我服務(wù)者”,而應(yīng)是富有責(zé)任感和使命感的“企業(yè)管理人員”,認(rèn)為公眾是顧客和客戶,強調(diào)回應(yīng)式的服務(wù);并認(rèn)為政府不應(yīng)再是市場的直接干預(yù)者,而應(yīng)是監(jiān)管者和規(guī)則的制定者。第四,強調(diào)公共服務(wù)機構(gòu)的分散化、小型化,主張改進公共服務(wù)的供給體制,以實現(xiàn)公共服務(wù)提供主體的多元化,關(guān)注服務(wù)的結(jié)果而非過程。
“我國行政體制的建立受到革命戰(zhàn)爭年代根據(jù)地行政實踐和''''蘇聯(lián)模式''''的影響,但前者存在情勢變化問題,后者存在國情適應(yīng)問題。……這表明我國行政體制自創(chuàng)建之初就內(nèi)涵著變革的因子。”[4]改革開放以來,我國的經(jīng)濟體制改革和政治體制改革取得了巨大成就,但長期以來重前者輕后者,兩者的發(fā)展極不協(xié)調(diào),隨著時間的推移,這種狀況已嚴(yán)重影響到我國的現(xiàn)代化進程。主要表現(xiàn)為:第一,官本位、權(quán)力本位意識濃厚,民本位、服務(wù)本位意識淡薄。傳統(tǒng)腐朽流毒的侵蝕和長期的計劃經(jīng)濟體制的“慣性”,導(dǎo)致政府的權(quán)力過大,過分集中;同時,由于缺乏西方那種理性的市民社會和成熟的市場經(jīng)濟的制約,更兼民眾缺乏權(quán)利的整體自覺,致使政府成為巨大的利維坦,吞噬了整個社會。政府成了全能型“運動員”,以行政命令和審批干預(yù)一切、控制一切。這種權(quán)力型政府追求的重心是政令的貫徹,而非滿足社會和人民的需要,極易造成權(quán)力尋租和腐敗。布坎南就認(rèn)為,行政權(quán)力過分集中會使“政治家過度自由,它摧毀了對政治家正常欲望的有效約束”[5](p4)。第二,政府控制了幾乎所有的公共資源,壟斷了幾乎所有的公共服務(wù),包辦了公眾從“搖籃”到“墳?zāi)埂闭麄€生命周期需要的幾乎所有福利。民眾過高的期望值和政府的不堪重負(fù)形成了巨大的反差,這不僅導(dǎo)致政府機構(gòu)臃腫、人員龐雜、效率低下,影響了政府的公信力,而且還會削弱人民的忠誠和支持,釀成合法性危機。此外,也束縛了市場的手腳,不利于社會主義市場經(jīng)濟的健康發(fā)展。第三,管理體制不合理,管理理念陳舊。管理體制不合理主要表現(xiàn)為行政管理中普遍存在的錯位、越位、失位現(xiàn)象,鄧小平同志就曾指出,政府管了很多管不好也管不了的事,批評了政府的官僚作風(fēng);管理理念陳舊主要指權(quán)力強制驅(qū)動意識和不合理的績效評估機制,結(jié)果造成官員“唯上”而“不唯下”,不是致力于提供優(yōu)質(zhì)服務(wù),而是越俎代庖———抓項目、抓企業(yè)、抓數(shù)字,形成了“數(shù)字出官、GDP出官”的怪現(xiàn)象。第四,公共服務(wù)中存在歧視現(xiàn)象。我國長期存在的“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”使農(nóng)村在公共教育、就業(yè)政策、社會保障等方面無法享受到同城市一樣的待遇,雖然近年來政府開始重視“三農(nóng)”,加大了對農(nóng)村的財政投入,但效果并不理想。另外,弱勢群體問題也異常突出,處理不當(dāng)會造成很大的隱患。第五,過分強調(diào)私營部門的模式,忽視了行政活動的公共性。把競爭機制和私營企業(yè)的技術(shù)方法引入公共行政管理,固然有助于調(diào)整和優(yōu)化政府的職能、結(jié)構(gòu),改善公共服務(wù)。但也要清醒地認(rèn)識到處于完全競爭狀態(tài)的企業(yè)管理和位于監(jiān)管位置的政府管理是有天壤之別的:企業(yè)以營利為目的,提供排他性的服務(wù);政府則是非營利性的,提供非排他性的服務(wù)。若完全引入企業(yè)管理方法,極易損害政府的公共性,影響其公信力。特別是在我國的私營企業(yè)和第三部門尚待充分發(fā)展、體制規(guī)章尚未健全的背景下,奢談完全照搬西方做法,效果令人懷疑。另外,它還忽視了美德的重要性,從而引發(fā)了公共行政的倫理危機。弗雷德里克森就指出“公共行政人員應(yīng)承擔(dān)起道德責(zé)任,雖然行政人員要遵守官僚體制規(guī)范,但他們首先應(yīng)該是道德英雄。”[6](p198-200)第六,行政體制改革效果不理想。我國從上世紀(jì)80年代開始就分別于1982、1988、1992、1998年共進行了4次較大規(guī)模的政府改革,但始終沒有走出膨脹-精簡-再膨脹的怪圈.這不僅降低了公眾對行政體制改革的信心和期望值,從長遠(yuǎn)來看,也會成為我國現(xiàn)代化建設(shè)深化發(fā)展的“瓶頸”。
三、新公共管理:中國公共行政改革的路徑選擇
新公共管理運動反映了公共行政革新的方向。盡管它還不完善,但就我國而言,研究它的理論與實踐,借鑒其經(jīng)驗,反思其教訓(xùn),對改變當(dāng)前我國公共行政的現(xiàn)狀,加快行政體制改革必將大有裨益。同時,也要考慮到東西方在社會歷史背景、制度模式以及倫理價值方面的差異,因而在借鑒過程中應(yīng)本著實事求是的態(tài)度和創(chuàng)新的精神。筆者認(rèn)為主要應(yīng)從以下幾方面入手:第一,實現(xiàn)由全能型、管制型政府向服務(wù)型、治理型政府轉(zhuǎn)變。政府要從觀念、角色、職能上重新定位,厘清政府、市場、社會三者的關(guān)系;要變微觀管控、直接干預(yù)為宏觀調(diào)控、間接指導(dǎo),掌舵而不劃槳;要努力創(chuàng)造一個有利于公平競爭的市場環(huán)境,減少對市場的行政管制;要深化行政審批制度改革,加快行政管理體制創(chuàng)新,徹底改變“審批就是管理”的錯誤觀念,樹立顧客至上的責(zé)任和服務(wù)理念,建立有效的回應(yīng)機制;要加大政務(wù)公開的力度,以更加開放的姿態(tài)面對公眾,接受其監(jiān)督;要真正還權(quán)于社會,發(fā)揮社會的自組織、自協(xié)調(diào)、自管理能力,從而實現(xiàn)十六大提出的“建立行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”的目標(biāo)。另外,行政人員也要變“行政管制、一維命令”為“依法行政、互動溝通”,變“門難進、臉難看、事難辦”的“官老爺”為“全心全意為人民服務(wù)”的“人民公仆”,形成情為民所系、權(quán)為民所用、利為民所謀的新型行政理念。第二,實現(xiàn)公共產(chǎn)品、公共服務(wù)供給社會化、市場化。市場經(jīng)濟發(fā)展的本身就是政府還權(quán)于社會,實現(xiàn)公共服務(wù)社會化、市場化的過程。政府要在盡量減少對市場的硬性干預(yù)和管制的同時,加強宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管,充分發(fā)揮市場在資源配置上的基礎(chǔ)作用;要實現(xiàn)公共服務(wù)供給的多元化,核心公共產(chǎn)品和服務(wù)由政府供給,而混合公共產(chǎn)品和服務(wù),如基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護、后勤管理、咨詢服務(wù)等則可引入市場和社會力量,充分發(fā)揮私營部門、非政府組織尤其是第三部門的作用。美國學(xué)者萊斯特•薩拉蒙就認(rèn)為第三部門可以糾正市場失靈和彌補政府不足,它對公共服務(wù)供給的積極參與,既有益于提高服務(wù)效率和質(zhì)量,又有利于調(diào)整和優(yōu)化政府職能。近年來,隨著我國第三部門迅猛發(fā)展,它必將在未來的公共服務(wù)供給方面扮演越來越重要的角色。第三,要徹底轉(zhuǎn)變陳舊的行政管理理念,創(chuàng)建更人性化的管理體制。公共行政以民主憲政為理論基石,追求人性尊嚴(yán)、社會公正、公共利益等多元價值,行政管理體制也并非僅僅是工具性建構(gòu),而是內(nèi)涵著深刻的倫理理念,如公正、正義。但是長期以來,我國的行政理念陳舊,管理方式單一,阻礙著行政發(fā)展。要根本改變這種狀況,就必須變行政人員的“官老爺”意識、“唯上”意識為“服務(wù)”意識、“唯下”意識,強調(diào)人民是權(quán)力的終極來源,而官員只是受托人,加強對行政人員的道德教育;必須加快行政法治建設(shè),依法行政,尤其是加快行政程序法的盡快出臺,有法可依;關(guān)鍵制定科學(xué)合理的行政績效評估機制,即應(yīng)根據(jù)管理效率、服務(wù)質(zhì)量和公眾的滿意度為評定的主要標(biāo)準(zhǔn),而非僅僅是GDP增長。第四,實行大眾化的、平等的和非歧視性的公共服務(wù)。公共服務(wù)的最大特點就是公共性、非排他性,也就是說公共服務(wù)要平等地面向每一個公民,但我國的公共服務(wù)卻存在嚴(yán)重的歧視現(xiàn)象,主要是對農(nóng)村和弱勢群體。因而,對農(nóng)村來說,就是要改變長期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),逐步縮小在公共教育、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、就業(yè)政策等方面的差距;對弱勢群體來說,就是要在權(quán)益保護、社會保障、信息咨詢等方面予以支持。第五,改革干部人事制度,實行彈性的人事制度。要打破傳統(tǒng)公務(wù)員終身制和按年限、資歷逐級晉升的做法,在公務(wù)員的錄用、任期、管理及其它人事環(huán)節(jié)上實行靈活的政策,具體說來可以通過把績效考核與工資、獎金、晉升等切身利益直接掛鉤,以提高效率;也可以采用合同聘任制來充實公務(wù)員隊伍。值得一提的是,新公共管理的一些理念已在我國的行政體制改革中有所體現(xiàn),并取得了不錯的效果,這對進一步深化我國的行政體制改革無疑是重要的。第六,跟隨時展,借鑒新的人性化管理理念。
近年來一種新型管理模式-新公共服務(wù)誕生了。它更關(guān)注民主理念和公民價值,認(rèn)為公民不僅僅是顧客、投票人,而且還是完整意義上的公民;更認(rèn)同社區(qū)和公民社會,支持自組織、自協(xié)調(diào)的社區(qū)的成長和理性公民社會的建構(gòu);更強調(diào)人的價值和尊嚴(yán),重視公民、行政人員和行政組織三者之間的互動溝通,認(rèn)為這樣可以增強公共行政組織的合法性等等。新公共服務(wù)的興起為當(dāng)前我國的行政體制改革提供了一個新的參照點。
