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一、高校組織形態的團體化

高校組織形態改革的主要內容是從設施型組織向團體型組織轉變。高校是培養高級人才的公共教育設施,但其實質要素并非“設施”,而是“人才”。也就是說,高校的實質并不是資金、設備等組成的財產集合體,而是由教師、學生、職員、公益代表組成的聯合體。這應當是《高等教育法》第31條規定高校以人才培養為中心的本意所在。設施與團體是高校組織形態的兩種主要模式,它們之間的主要區別在于領導權和監督權的分配結構。設施實行由外到內、自上而下的他律控制,領導權由主管機關行使,主要形式是對設施首長的任命權和指令權,內部工作人員被視為設施的附屬工具,而設施使用人則被視為局外人,無權參與設施內部事務。與此相反,團體實行由內到外、自下而上的自律控制,領導權由團體成員選舉代表機構和執行機構行使,成員是團體的內部結構要素,有權參與團體事務的決策。設施和團體的劃分是相對的,高校同時具有兩種組織模型的屬性。問題的關鍵在于如何處理這兩種屬性之間的關系。筆者認為,團體應當是高校組織形態的基本屬性?；谶@種考慮,高校組織結構應當作如下改革:

1•高校成員與國家主管機關分享高校校長的任免權。高校的設施屬性決定了主管行政機關任免權的正當性,而其團體屬性則決定了高校內部成員的選舉權的正當性。根據設施屬性和團體屬性間的主次關系,筆者主張采取政府確認模式,即高校校長由高校成員享有選舉權和罷免權,主管部門享有合法性和有效性的確認權。國家主管行政機關直接任免校長不符合高校的團體組織性質,而不賦予高校成員的選舉權則更不符合高校的本質特征。

2•擴大高校成員的范圍,明確他們的成員主體地位。我國目前的高校管理體制仍然將學生當作設施的使用人。在這種情況下說什么“以學生為本位”,無非舍本逐末。如果大學生作為高校成員主體地位都沒有得到承認和保障,又如何能夠在具體的決策和措施方面“以學生為本位”呢?近年來實行的產業化和社會化改革,使高校走出了傳統“象牙塔”的藩籬,形成了錯綜復雜的外部關系。①在某種意義上,高校實際上已經成為各種利益群體展開博弈的組織平臺。在這種情況下,凡是對高校享有合法權益的利害關系人群體都有權通過代表參與高校內部事務,其中尤其是投資方利益代表、行業群體利益代表、退休干部代表等。

在這種情況下,高校的成員結構呈現多元化的擴展格局,除教師、職員之外,大學生、國家利益代表、行業利益代表和其他利害關系群體利益代表都是高校成員,在高校代表機構中應當為他們配備適當名額的代表,以使各方面的利益都能在高校決策中得到體現。上述是在高校內部管理中貫徹落實“顧客本位”、“跨學科的學習型團隊”的關鍵所在。這里值得思考的一個問題是:高校的組織形態是否可以采取基金會、財團法人甚至股份公司的方式?從公共管理倡導的組織靈活性和適應性要求來看,答案應當是肯定的。高校完全可以與有關企業財團聯合辦學,對高校的組織形態按照基金會或者財團法人的方式進行改造。不過,高校作為學術自治團體的本質應當予以保障。

二、高校管理內容的知識化

知識經濟促使“知識管理”理論濫觴。這里無意介紹有關的流派及其內容,②而是集中考察高校內部管理改革。以知識密集程度高而著稱、以知識引導社會為目標的高校在大力倡導經濟、社會和文化變革的同時,卻忽視了自身管理的知識化變革。筆者認為,知識管理應當成為高校內部行政管理的主導內容,為此應當采取如下措施:

1•建立高校軟資產管理制度?！败涃Y產”是指一個組織所擁有的金融資產和實物資產之外的任何具有經濟價值的資本形態的總稱,又稱為無形資產、知識資本、智慧資產等。軟資產作為實物資本、金融資本之外的第三種資產形態的獨立地位及其主導作用是經濟學界和實務界的共識,但是,專門的會計制度還沒有建立,因此,有人將軟資產稱為非會計資產。一般認為,軟資產分為人才資產、制度文化資產、市場資產三類。這種分類也適用于高校,只是具體內容有所不同。如果說高校作為社會組織的特色是知識精英團體,那么,高校作為經濟組織的特色就是軟資產在資產總額中的高比例,即至少占50%以上。這一資產結構特征決定了軟資產管理在高校管理中的重要性。從軟資產管理來看,高校的校長和人事、科研、財務等部門都需要重新定位其職能。高校校長的核心工作不是一般意義上的行政業務,而是知識管理,因此,高校校長的真正角色是知識主管(CKO)。人事部門應當從傳統人事考核獎懲、檔案管理轉向人才資本管理,按照市場化的價值標準對本校擁有的專家人才進行核算,尤其是負責跨學科學術團隊的組建。科研部門也應當從傳統的學科建設、研發管理、項目管理、成果統計轉向知識資本的分類和測度,以及知識管理方法和流程的設計。財務部門應當將建立軟資產核算指標,使學校的軟資產能夠在會計報表中反映出來。

2•學術團隊建設?！皥F隊”是新公共管理理論和知識管理理論共同關注的焦點,這決非偶然。知識管理之所以成為獨立的管理類型,一個重要原因是現代知識的綜合性、關聯性、復雜性和周期性,傳統的“個人工作室”模式已經不適應現代知識的屬性,按照優勢進行組合、分工協作已是必然,因此,知識管理必然是團隊管理。另一方面,新公共管理倡導的民主參與、分權分責、無縫隙政府等目標只能通過跨職能的團隊來實現。目前高校中的團隊建設實質上是項目管理,非真正的團隊管理。兩者的根本區別不在于目標及其完成的方法,而在于成員的平等性和互補性,以及組合的穩定性、扁平性和共享性。項目作完即告解散的是“課題組”(researchinggroup),而決非“學術團隊”(academicteam)。為了鍛造黃金團隊,必須打破等級和院系的藩籬,賦予學術團隊以合法地位。凡能真正形成團隊的地方,才是學校優勢學科的“利基點”(NichePoint)①所在。

從組織法角度看,團隊建設引起的核心問題是組織領導權的分散。每個團隊都是自我領導的自治型組織,目標和行為規則由全體成員共同確定,每個成員在其專長范圍內都是團隊的領導。以行政領導藝術為研究對象的所謂“領導科學”,也必須作相應變革。

三、高校管理方式的合意性

新公共管理理論具有天然的反命令傾向。這并不意味著,實行新公共管理模式就沒有命令了,而是命令的合法性基礎必須改變。在傳統官僚科層制中,上級對下級命令的合法性基礎主要是“上級”,除非上級命令違反刑法,下級必須服從。在新公共管理模式中,命令的合法性基礎是合意性,即上級之所以能夠對下級命令,是因為事前雙方有言在先,命令由此獲得了直接的民主合法性基礎。問題是:如何在高校管理中體現這種合意性?如何使合意性具有規范性而又不流于表面文章?從德國地方行政和高校管理改革經驗來看,目標協議(Zielvereinbarung)是一個有效的辦法。②

國家主管行政機關與高校之間,高校校長與處、院、部之間,以及學院與系所之間,甚至學校與特定學術團隊之間,都可以在充分協商的基礎上,在不違反國家法令的前提下,簽訂完成特定任務的協議。按照責任分散原則、資源與責任一體化原則以及從目標到過程的反向原則,將傳統官僚科層制中的崗位職守內容改造為雙方約定的協議。隨之而來的問題是目標協議的法律定性。它是民事合同還是公法契約?是否具有法律效力?筆者認為,目標協議既非民事合同,也非公法契約,而是一種獨立的活動方式,即行政協議。在不違反法律的前提下,行政協議具有法律效力,可以成為行使指令權和追究紀律責任的依據。