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一、政府職能轉(zhuǎn)變:從管理型到服務(wù)型

在政治學(xué)的視角中,政府是民眾契約的產(chǎn)物,從本質(zhì)上說,它應(yīng)是一種為民眾和社會提供公共服務(wù)的組織。但在傳統(tǒng)管理模式下,政府卻凌駕于社會之上,成為“掌舵者”。與傳統(tǒng)的管理理念不同,新公共管理對政府的角色定位是強(qiáng)化服務(wù)職能、弱化管理職能。角色定位的改變標(biāo)志著政府的行政理念從傳統(tǒng)的主體中心主義向客體中心主義的轉(zhuǎn)移。傳統(tǒng)的科層制組織模式強(qiáng)調(diào)秩序與行政過程,政府及其行政權(quán)力處于中心地位。在新公共管理理念的指引下,電子政務(wù)建設(shè)方向是推動政府公共管理職能的服務(wù)化,不再將對具體事務(wù)過程的管理作為自己的工作中心,而更多地“關(guān)注政府實(shí)施的各種計(jì)劃、項(xiàng)目的有效性,表現(xiàn)出了一種目標(biāo)導(dǎo)向的趨勢,目標(biāo)是中心,行政權(quán)力和行政行為是從屬于這一中心的,是服務(wù)于目標(biāo)的。而這個目標(biāo)的具體表現(xiàn)就是‘顧客’的滿意”[1]。具體表現(xiàn)為:

第一,電子政務(wù)建設(shè)為政府公共服務(wù)能力的提升提供了有力的手段。部門設(shè)置重復(fù)、條塊分割嚴(yán)重以及等級制度森嚴(yán)是傳統(tǒng)公共管理的積弊,由此造成公共部門服務(wù)手段單一、形式有限。電子政務(wù)為政府公共服務(wù)能力的提升創(chuàng)造了條件。一方面,網(wǎng)絡(luò)化加強(qiáng)了政府的信息置換能力,政府可以使用各種新技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)信息化管理,收集信息、處理信息、傳遞信息、溝通信息將以更快捷、更經(jīng)濟(jì)的方式進(jìn)行,政府的整體行政效率將大幅度提高;另一方面,信息可以在政府部門內(nèi)部為更多的人分享,這樣,過去需要高層管理者直接過問的許多問題在較低的層級就能得到解決,組織內(nèi)以上傳下達(dá)為主要職能的中層管理可以得到精簡,因信息傳遞不及時(shí)或錯誤所造成的內(nèi)部消耗可以大為減少,行政程序得以簡化,行政效率大幅度提高。

第二,電子政務(wù)使公眾多樣化和復(fù)雜化的服務(wù)要求得到滿足。電子政務(wù)建設(shè)對公共服務(wù)供給的形式和手段進(jìn)行了創(chuàng)新和再造,政府以網(wǎng)絡(luò)為平臺充分實(shí)現(xiàn)自己的公共服務(wù)職能,這從根本上扭轉(zhuǎn)了傳統(tǒng)模式下政府與公眾間的信息不對稱狀態(tài)。公眾通過網(wǎng)絡(luò)及時(shí)獲取政府各方面的信息,直接表達(dá)自己的意志,提出對公共服務(wù)的要求;政府也能夠通過網(wǎng)絡(luò)獲知公眾對公共服務(wù)的要求及公眾信息的反饋,并對公眾提出的各種要求迅速做出反應(yīng),這樣就使政府與社會公眾之間的溝通得到了加強(qiáng),公眾的服務(wù)要求得到了滿足。

第三,電子政務(wù)的建設(shè)創(chuàng)建了一個公共服務(wù)不受時(shí)空制約的虛擬政府。電子政務(wù)利用信息技術(shù)打破了政府的地域、層級和部門限制,使得公眾享受更完備、更全面以及無邊界的服務(wù)成為可能。電子政務(wù)建設(shè)使公共部門擁有了一個以網(wǎng)絡(luò)為依托的服務(wù)平臺,在這個平臺上,公眾面對的是一個虛擬的功能集成的政府,他們不需要關(guān)心自己打交道是哪個部門及其提供什么樣的服務(wù),更不必到政府的辦公場所,隨時(shí)都可以登錄到政府網(wǎng)站,在網(wǎng)上進(jìn)行相關(guān)部門的鏈接就能獲得自己所需要的服務(wù),這樣,公眾辦事的流程大為簡化,所花的時(shí)間遠(yuǎn)少于過去。政府職能的轉(zhuǎn)變使公眾、企業(yè)、團(tuán)體等組織真正成為服務(wù)對象:政府以“顧客”(公眾、企業(yè)等)為中心,確定其服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)并向他們做出承諾,政府角色定位相應(yīng)地就從“我管理人”轉(zhuǎn)變到“我服務(wù)人”。這一轉(zhuǎn)變是當(dāng)前世界范圍內(nèi)的公共管理變革的重要部分。

二、組織結(jié)構(gòu)革新:從金字塔結(jié)構(gòu)到扁平結(jié)構(gòu)

傳統(tǒng)的公共管理模式呈金字塔式的層級結(jié)構(gòu),在這種模式下,各公共部門之間聯(lián)系較松散,組織內(nèi)部的互動通常是垂直的,互動方式是命令、服從和清晰的上下級關(guān)系,只有等級結(jié)構(gòu)的高層了解全面情況,組織決策也在高層。這種模式顯然削弱了下級的創(chuàng)造力和組織活力。20世紀(jì)末,信息日益豐富、知識日益密集、變化日益迅速,上述傳統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)在具體操作時(shí)弊端日益明顯。新公共管理作為現(xiàn)代政府公共服務(wù)的一種范式,理念上更加強(qiáng)調(diào)行政部門的工作效率、結(jié)果和服務(wù)質(zhì)量,并以此作為提高績效的關(guān)鍵環(huán)節(jié),強(qiáng)調(diào)明確的績效合同的機(jī)制。在此理念的指導(dǎo)下,電子政務(wù)建設(shè)在改變政府傳統(tǒng)角色的同時(shí),還應(yīng)對政府的組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行重組。與傳統(tǒng)公共管理不同,電子政務(wù)的管理模式是扁平化的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu),是集中式管理和分散控制相結(jié)合的管理,即每一個工作部門有相對的獨(dú)立性,也有一定程度的決策權(quán),同時(shí)以網(wǎng)絡(luò)為平臺,迅速及時(shí)地傳遞和處理大量信息,從而大幅度減少中間環(huán)節(jié),增大管理幅度,推動傳統(tǒng)的金字塔型科層制結(jié)構(gòu)向扁平化和網(wǎng)絡(luò)化轉(zhuǎn)變。具體操作中,電子政務(wù)可以利用信息技術(shù)構(gòu)造更適合信息時(shí)代的公共部門的組織結(jié)構(gòu)形式,公共部門的事務(wù)處理和業(yè)務(wù)工作進(jìn)行虛擬整合,使整個服務(wù)系統(tǒng)的運(yùn)行具有整體性與協(xié)調(diào)性。經(jīng)過電子政務(wù)組織結(jié)構(gòu)重組,公共部門的結(jié)構(gòu)趨于扁平化,組織形態(tài)由金字塔式的垂直結(jié)構(gòu)向網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變,減少管理的層次,政務(wù)流程也隨服務(wù)項(xiàng)目的不同進(jìn)行了合理化的改進(jìn),組織結(jié)構(gòu)上層的信息就能夠暢通傳達(dá)到中下層,中下層反饋的信息也能迅速地、無障礙地向上傳遞,不同層級之間的信息流動更加順暢,傳遞過程中的信息損耗得到減少,失真得以避免。總之,在電子政務(wù)條件下,信息的傳遞效率得到了極大改進(jìn),網(wǎng)絡(luò)技術(shù)可以實(shí)現(xiàn)操作執(zhí)行層與高層決策層的直接信息溝通,從而免去通過中間層來逐級傳遞信息的過程,加快了信息傳遞的速度,“顯現(xiàn)出政府運(yùn)行的完整性和協(xié)調(diào)性,為實(shí)現(xiàn)沒有斷層、沒有間隙、沒有阻滯的無縫化管理創(chuàng)造條件”[2]。由此,中間層級得以縮減,政府部門的組織結(jié)構(gòu)更為扁平。

三、權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整:由集中到分散

傳統(tǒng)的公共管理模式是一種高度集權(quán)的結(jié)構(gòu),體現(xiàn)出較強(qiáng)的控制、命令、統(tǒng)一、封閉性特征。信息和權(quán)力集中于層級體系的上層,在等級鏈條的傳遞中透明度不高,容易導(dǎo)致“黑箱”操作。與此不同的是,新公共管理更為關(guān)注結(jié)果的實(shí)現(xiàn)和管理者的個人責(zé)任,比以前更嚴(yán)格地確定政府計(jì)劃是否實(shí)現(xiàn)了其預(yù)定目標(biāo),并將公共服務(wù)的購買者與提供者區(qū)分開,即將“掌舵者與劃槳者區(qū)分開”[3]。新公共管理模式認(rèn)為政府對社會事務(wù)的介入并不一定總是指政府通過官僚手段行事,倡導(dǎo)以分權(quán)式管理取代高度集中的等級組織結(jié)構(gòu),這使資源分配和服務(wù)派送更加接近供應(yīng)本身,由此可以得到更多相關(guān)的信息和來自民眾的反饋。電子政務(wù)建設(shè)順應(yīng)了這一變革方向,它使權(quán)力分散、自主管理由一種趨勢發(fā)展為現(xiàn)實(shí)的可能。一方面,電子政務(wù)改變了信息傳遞方式,使得各層級的管理者可以通過網(wǎng)絡(luò)以極低的成本迅速獲取信息,保證了中下級管理部門的自主決策,增強(qiáng)了組織活力和個人創(chuàng)造力;同時(shí),由于上級能及時(shí)獲得基層信息,能更有效地監(jiān)督和引導(dǎo)下級的行政行為,從而有利于把握全局,實(shí)現(xiàn)政府的掌舵者角色。這一過程包含著中央政府的管理職能和權(quán)限向地方政府的下放以及同一政府部門內(nèi)部上級對下級的權(quán)力下放。另一方面,電子政務(wù)使公共管理部門與公眾的關(guān)系得以改變。傳統(tǒng)的集中的權(quán)力結(jié)構(gòu)不僅很難有效地傾聽公眾的聲音,其緩慢的信息傳遞方式也降低了對問題的反應(yīng)與處置能力,使政府對社會變動與公眾要求的回應(yīng)速度和回應(yīng)能力下降。電子政務(wù)條件下,政府的行政過程基本置于公眾視線之內(nèi),公眾意見可以在行政決策和執(zhí)行中得到反映,這改變了公眾作為被權(quán)力控制、管制的角色;處于管理一線的人員得到授權(quán),能夠在現(xiàn)場做出決策。可以說,電子政務(wù)通過網(wǎng)絡(luò)上的信息傳遞,通過政府內(nèi)部各層級、政府與社會之間的直接雙向互動模式的建立,構(gòu)建起了一種民主的力量。公共權(quán)力不僅向知識型權(quán)力轉(zhuǎn)變,并開始呈現(xiàn)出分散的趨勢,呈現(xiàn)出真正公共性的特色。

四、信息流動機(jī)制轉(zhuǎn)變:由不對稱到對稱

信息流動機(jī)制是指信息制定與應(yīng)用的規(guī)則、對象及范圍,它是政府與公眾權(quán)利與義務(wù)是否平等和平衡的一個重要方面。傳統(tǒng)管理模式中,由于社會公眾利益表達(dá)的途徑與渠道的有限性,使政府扮演著公共權(quán)力主體(民眾)的人角色,政府與民眾存在著信息不對稱:政府壟斷了信息權(quán),同時(shí)也是最大的信息資源的收集、應(yīng)用和擴(kuò)散機(jī)構(gòu),且這些資源大部分在政府系統(tǒng)內(nèi)部流動,并在數(shù)量和重要性上由高到低依照等級逐步遞減,這既造成了政務(wù)活動對相關(guān)信息資源需求的不足,也造成公眾對政府信息資源需求的匱乏。可以說,政府與公眾在權(quán)力上的不對等在很大程度上根源于信息的不對稱。同時(shí),未來的社會是一個信息激增的社會,不同團(tuán)體、不同個人之間知識差距和信息不對稱的程度將會加大,面對爆炸式的知識增長,任何團(tuán)體、個人都只可能通曉某一專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的事情,專業(yè)領(lǐng)域之外則基本是外行,這無疑加劇了知識與信息的不對稱性。決策的科學(xué)化、民主化,管理的專業(yè)化需要充分掌握信息;政府管理職能的轉(zhuǎn)變要求政府與非政府組織、企業(yè)、公眾之間建立更廣泛的信息聯(lián)系;權(quán)力下放離不開必備的信息獲取渠道;服務(wù)型政府要求更多地面向公眾和更多信息交流。因此,建立信息的對稱機(jī)制,使政務(wù)信息公開成為制度,使政務(wù)信息在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部、外部及內(nèi)外之間暢通循環(huán),促進(jìn)對信息資源的合理利用,才可能使政府真正回應(yīng)社會和公眾的需求,為其提供更有價(jià)值的服務(wù)。電子政務(wù)的建設(shè)為公眾提供了一個公開、公正、公平地獲取信息的平臺,從根本上改變了政府與企業(yè)、社會、公眾的信息不對稱狀態(tài)。在政府網(wǎng)站這個平臺上,公共服務(wù)信息從部門和層級的界限中剝離出來,成為共享資源,社會和公眾通過政府網(wǎng)站的數(shù)據(jù)庫、虛擬空間,信息通道處于開放的狀態(tài),他們可以比以前更容易地獲取公共部門的相關(guān)信息,能夠直接表達(dá)自己的意志,提出對公共服務(wù)的要求,增強(qiáng)行政的參與性并加強(qiáng)行政監(jiān)督。電子政務(wù)使公共部門以電子方式廣泛而深入地伸向機(jī)構(gòu)、公眾和所有服務(wù)對象,可以及時(shí)獲取信息并快速做出反應(yīng);同時(shí)各種服務(wù)對象也以電子方式廣泛而深入地參與到政務(wù)活動中來,使公民具有更多的政務(wù)信息和參與途徑,從而構(gòu)建起一個對稱的信息流動機(jī)制。

目前,我國的電子政務(wù)建設(shè)還處于起步階段,電子政務(wù)和公共管理組織融合的問題還沒有完全解決,進(jìn)入21世紀(jì),我國政府信息化的進(jìn)程在明顯加快,我國的電子政務(wù)建設(shè)不是一次政府行政技術(shù)改進(jìn),而是在新公共管理理論的指導(dǎo)下的政府管理理念的一場革命。盡管這場變革現(xiàn)階段無論在理論還是實(shí)踐中都存在著一些亟待解決的問題,但可以肯定的是,在現(xiàn)代管理理論的指導(dǎo)下,電子政務(wù)的建設(shè)將成為我國政府管理職能、權(quán)力結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)等轉(zhuǎn)變的一次歷史性機(jī)遇。