煙企建設(shè)工程的投資管控和對策
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1文獻回顧和概念提出
（1）建設(shè)工程投資控制的概念、措施和方法；
（2）建設(shè)工程項目生命周期內(nèi)某個階段的專項議題，如設(shè)計階段的標準設(shè)計、施工階段的簽證管理、變更管理等；
（3）建設(shè)工程投資失控的成因和影響因素；
（4）建設(shè)工程項目效益評價等。國外著重研究建設(shè)工程投資控制的影響因素，而國內(nèi)主要闡述分階段的投資控制措施。對于投資控制，現(xiàn)有研究“重點逐步從技術(shù)層面覆蓋到制度層面，從研究掙值管理、價值工程、監(jiān)控等逐步過渡到研究有利于投資控制的合同結(jié)構(gòu)設(shè)定、項目治理、風(fēng)險分擔(dān)等”。注意到現(xiàn)有文獻研究了各行業(yè)建設(shè)工程的投資管控，比如交通（鐵路）、水利（三峽工程）、能源（石油、煤炭）、教育（高校）等行業(yè)，卻鮮見源自煙草行業(yè)的研究。此外，現(xiàn)有國內(nèi)文獻一般將投資控制問題稱為“投資失控”、“投資控制失敗”、“成本失控”、“三超”等，意指在以項目的初步設(shè)計概算為投資控制依據(jù)和目標，項目的實際投資高于項目概算的現(xiàn)象。理論界和實務(wù)界研究“建設(shè)工程投資”一般用“控制”一詞。筆者認為“建設(shè)工程投資控制”一詞容易誤導(dǎo)，讓人誤以為只要最后竣工決算不超過上級批準的投資額度，建設(shè)工程投資就得到了有效控制。這種意識還停留在對建設(shè)工程投資控制粗淺的認識上。事實上，傳統(tǒng)的建設(shè)項目績效測量指標不僅包括被稱為“鐵三角”的時間、成本、質(zhì)量，還包括利益相關(guān)者的滿意度等。因此，建設(shè)工程投資的管理和控制不僅要關(guān)注投資總額的不被突破，還要關(guān)注質(zhì)量、安全、進度和廉潔方面的管理和控制。即使投資總額沒被突破，但是建設(shè)工程的質(zhì)量、安全、進度、廉潔方面出現(xiàn)問題，如此情形下的建設(shè)工程投資仍可視作處于失控狀態(tài)。不同于現(xiàn)有“建設(shè)工程投資控制”的提法，本文引入“管控”一詞，提出“建設(shè)工程投資管控”概念。“建設(shè)工程投資管控”不僅包括“建設(shè)工程投資控制”所言的投資總額不被突破的含義，還應(yīng)包括對建設(shè)工程項目本身的質(zhì)量、安全、進度和利益相關(guān)者滿意度（如廉潔、環(huán)境保護等）的管理和控制，是一項全過程資金投入控制、質(zhì)量安全進度管理和廉潔監(jiān)管的復(fù)雜系統(tǒng)工程。建設(shè)工程本身的復(fù)雜特征和人性的自利尋租假設(shè)決定了對建設(shè)工程的投資管控是充滿不確定性的、動態(tài)的、全程的、多維的，涵蓋了質(zhì)量、進度、安全、資金、廉潔等多方面的內(nèi)容，并貫穿于項目的決策、設(shè)計、招投標、施工及結(jié)（決）算全過程。建設(shè)工程的投資管控必須針對影響項目投資的各個關(guān)鍵環(huán)節(jié)、難點和易腐敗滋生點，采取積極、主動的預(yù)控措施，使項目各相關(guān)要素始終處于有效的動態(tài)管控之中。
2建設(shè)工程的投資管控難點和問題
2.1決策階段的管控難點和問題
決策階段的最大問題在于項目可行性的研究缺乏或者即使有，論證不充分不全面。須知決策階段的可行性研究影響工程項目投資的可能性為95%-100%。
2.2設(shè)計階段的管控難點和問題
建設(shè)工程投資管控的常見問題是忽視設(shè)計階段，認為設(shè)計階段的管控不如施工階段重要。殊不知，設(shè)計階段是建設(shè)工程項目的龍頭。初步設(shè)計階段影響項目投資的可能性為75%-95%。不僅如此，設(shè)計階段還易滋生腐敗問題，比如通過超標設(shè)計、虛增造價來串謀牟利。常見主要有四大手法：
（1）設(shè)計單位通過超標設(shè)計、虛增工程概算獲取非法的工程設(shè)計費；
（2）設(shè)計方與建筑材料供應(yīng)商串通，設(shè)計指定建筑用材，牟取非法利益；
（3）建設(shè)方低價中標，然后在施工過程中，串通監(jiān)理單位，進行設(shè)計變更，虛報工程量，從中牟取私利；
（4）建設(shè)方與業(yè)主方預(yù)謀串通，暗示或者要求設(shè)計單位超標設(shè)計、虛增設(shè)計概算，從中牟取非法利益。
2.3招標階段的管控難點和問題
作為建設(shè)工程投資管控的重要環(huán)節(jié)，招投標階段也是腐敗行為易發(fā)多發(fā)的“高危”環(huán)節(jié)，比如圍標、串標行為。目前常見兩種圍標、串標行為：（1）多家投標單位組成“圍標、串標聯(lián)盟”，互相串通，輪流坐莊、陪標，以達到控制中標價格和中標結(jié)果的目的，并由中標單位付給陪標單位事先約定的“服務(wù)費”；（2）施工單位虛假聘用項目經(jīng)理或社會閑散人員，同時掛靠在其他單位投標，表面上是幾家不同單位參加投標，實際上是一家企業(yè)或個人在背后操縱。2.4施工階段的管控難點和問題施工階段在整個項目周期中通常占時最長、資金投入最多，最易滋生各類問題。施工階段常見問題是局限于關(guān)注質(zhì)量控制，輕視投資控制、疏于進度控制、忽視利益相關(guān)方面（如環(huán)境保護、農(nóng)民工拖欠工資、廉潔等）的管控。目前工程實施過程中，材料采購以少充多、以次充好、調(diào)包替代，用巨額假票據(jù)虛增工程造價，挪用工程款，拖欠侵占農(nóng)民工工資等現(xiàn)象較為普遍。施工階段還存在非中標單位進行施工的問題，主要表現(xiàn)在中標方中標后通過層層轉(zhuǎn)包和違規(guī)分包從中牟利的行為。比如，建筑企業(yè)或個人通過假借資質(zhì)證明參與招投標，中標后非法轉(zhuǎn)包獲利；高資質(zhì)施工企業(yè)中標后，未按合同約定或未經(jīng)發(fā)包人同意違規(guī)分包，甚至將主體建設(shè)工程項目拆分后以分包的名義轉(zhuǎn)包。“層層轉(zhuǎn)包、違規(guī)分包，不僅造成施工技術(shù)水平低下，工程質(zhì)量難以保證，而且使得大量的工程款被截留，施工時偷工減料，給工程留下隱患”。2.5竣工階段的管控難點和問題竣工階段作為工程的收尾階段，主要是結(jié)算問題。工程結(jié)算常見問題有：與前面階段的投資管控脫鉤、沒有驗收隱蔽工程、工程計量不按規(guī)定、結(jié)算單價變相高套、取費計算多加少扣等。
3建設(shè)工程的投資管控對策
3.1決策階段的管控舉措
決策階段要充分論證項目的可行性。可行性研究（FeasibilityStudy），是指運用多學(xué)科手段綜合論證一個工程項目在技術(shù)上是否現(xiàn)實、實用和可靠，在財務(wù)上是否盈利；做出環(huán)境影響、社會效益和經(jīng)濟效益的分析和評價，及工程項目抗風(fēng)險能力等的結(jié)論；為投資決策提供科學(xué)依據(jù)，還能為銀行貸款、合作者簽約、工程設(shè)計等提供依據(jù)和基礎(chǔ)資料，它是決策科學(xué)化的必要步驟和手段。無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，都把可行性研究視為重要環(huán)節(jié)。
3.2設(shè)計階段的管控舉措
設(shè)計階段除了采取積極推行標準設(shè)計、執(zhí)行設(shè)計標準；控制設(shè)計變更、加強圖紙會審，減少待定項目；應(yīng)用價值工程法，加強設(shè)計階段的經(jīng)濟論證等措施外，還可采取限額設(shè)計和獨立第三方設(shè)計審核機制來有效解決超標設(shè)計、虛增造價等管控難題。
3.2.1限額設(shè)計限額設(shè)計，指要按照批準的設(shè)計任務(wù)書及投資估算控制初步設(shè)計，按照批準的初步設(shè)計總概算控制施工圖設(shè)計，將上階段設(shè)計審定的投資額和工程量，先分解到各專業(yè)，然后再分解到各單位工程和分部工程；各專業(yè)在保證使用功能的前提下，根據(jù)限定的額度進行方案篩選和設(shè)計，并且嚴格控制技術(shù)設(shè)計和施工圖設(shè)計的不合理變更，以保證總投資不被突破。限額設(shè)計的關(guān)鍵是把工程投資管控的觀念滲透到各項設(shè)計上。限額設(shè)計控制工程投資一方面從縱向上要按照限額設(shè)計過程從前往后依次進行控制；另一方面從橫向上對設(shè)計單位及其內(nèi)部各專業(yè)及設(shè)計人員進行考核，實行獎懲，進而保證設(shè)計質(zhì)量。限額設(shè)計杜絕在工程設(shè)計中任意提高安全系數(shù)和設(shè)計標準，不重視經(jīng)濟合理性的現(xiàn)象，保證工程造價得到有效的控制。當(dāng)然，限額設(shè)計不是盲目的追求低造價，而是采用優(yōu)化設(shè)計，使技術(shù)和經(jīng)濟緊密結(jié)合，通過技術(shù)比較、經(jīng)濟分析和效果評價，力求在技術(shù)先進條件下經(jīng)濟合理、在經(jīng)濟合理條件下的技術(shù)先進，以最少的投資創(chuàng)造最大的效益，為國家節(jié)省建設(shè)資金。3.2.2獨立第三方設(shè)計審核機制獨立第三方審核是解決信息不對稱、減少成本的重要機制，廣泛應(yīng)用于保險市場、食品安全監(jiān)管、上市公司財務(wù)報告審計等。獨立第三方設(shè)計審核機制，指在工程項目完成總體規(guī)劃設(shè)計后，聘請與設(shè)計單位有同等或更高設(shè)計資質(zhì)且無任何利益關(guān)系的獨立第三方（既要求形式獨立，又要求實質(zhì)獨立）對工程設(shè)計方案和概算進行嚴格評估審核，對虛增的概算一律剔除，并對漏設(shè)計和不合理設(shè)計提出修正意見。獨立第三方的選擇可以單獨聘請國內(nèi)的或者國外的同行，或是同時聘請，通過“專家吵架”的方式對各類技術(shù)問題進行認真取舍，最終從各種備選方案中選出工程效果顯著、技術(shù)切實可行、投資回報合理的可持續(xù)發(fā)展方案。另外，在專項設(shè)計審查方面，針對目前國內(nèi)比較多的審查單位僅是對圖紙進行合規(guī)性審查的現(xiàn)狀，建議分專業(yè)聘請不同專業(yè)顧問、專業(yè)設(shè)計公司進行審查，甚至邀請該專業(yè)的知名專家召開專家會進行會審，著重對設(shè)計漏項及不合理設(shè)計提出修改和完善意見；對超出概算的設(shè)計圖紙退回設(shè)計單位重新優(yōu)化。
3.3招標階段的管控舉措
3.3.1科學(xué)設(shè)定“攔標價”進行限額招標以獨立第三方審核結(jié)果為主要依據(jù)，編制工程量清單，設(shè)定“招標攔標價”可有效解決圍標、串標問題。因為攔標價最接近工程項目的合理造價，擠掉了工程項目的“暴利空間”，使違規(guī)招標者無贓可分，有效防止投標人相互串通抬高報價，營造公開、公平、公正的競標環(huán)境。對工程的每一項招標均要設(shè)置攔標價。每次招標前，不僅由設(shè)計單位和單位獨立編制工程量清單和概算，還秘密聘請第三方進行測算、審核，合理設(shè)定最高攔標價。工程評標定價時，應(yīng)根據(jù)先前審查確定的標底價格對各個投標人的投標報價進行比對、評審，經(jīng)評審的最低報價且不高于最高攔標價的可建議定為中標價。要注意合理的標底投資是工程質(zhì)量的保證。因為高價承包使業(yè)主蒙受損失；低于成本價承包會造成承包商采購劣質(zhì)建材、不規(guī)范施工、安全沒保障、延誤工期、施工質(zhì)量隱患重重，增加工程項目的全壽命后期維修費用。
3.3.2合理選擇合同價方式招標時根據(jù)項目的復(fù)雜程度、工程設(shè)計工作的深度、工程施工的難易程度、工程進度要求的緊迫程度等情況合理選擇合同計價方式，同時要結(jié)合建設(shè)工程的特點，業(yè)主對籌建工作的設(shè)想，對工程費用、工期和質(zhì)量的要求等條件綜合考慮后進行確定，以滿足符合工程實際情況又最大限度節(jié)約工程投資之目的。如果工程規(guī)模較小、技術(shù)不復(fù)雜、工期較短、設(shè)計圖紙齊全、項目范圍及工程計算依據(jù)確切，合同履行過程中不會出現(xiàn)大的設(shè)計變更時可采用固定總價合同；而工期長、技術(shù)復(fù)雜、實施過程中可能會發(fā)生不可預(yù)見因素較多的工程，或施工圖不完整，工程項目內(nèi)容、技術(shù)經(jīng)濟指標不能明確、具體予以規(guī)定時可采用估算工程量單價合同。
3.4施工階段的管控舉措施工階段的投資管控，除了要按項目劃分和時間進度編制資金使用計劃；加強簽證管理、嚴制工程變更、做好工程量計量；預(yù)防索賠事件發(fā)生和妥善處理索賠等外，還可設(shè)定履約保證金制度、建立共管專用賬戶、開發(fā)監(jiān)管軟件等來解決前述施工階段的管控難題。
3.4.1設(shè)定履約保證金針對非法轉(zhuǎn)包、違規(guī)分包的現(xiàn)象，可設(shè)立履約保證金制度加以解決。履約保證金制度，指通過民事合同約定，施工方和業(yè)主方都按照工程造價的一定比例核定履約保證金，存入雙方共同控制的賬戶；若一方違約，比如施工過程中業(yè)主方一旦發(fā)現(xiàn)施工質(zhì)量、施工進度等存在問題，便立即發(fā)出違約通知書，并有權(quán)按合同約定的條款從中扣除對方違約的相應(yīng)罰金。履約保證金制度一定程度上保證了工程建設(shè)的質(zhì)量和進度。同時履約保證金制度可作為招標文件中設(shè)定的一項重要內(nèi)容，有利于資質(zhì)優(yōu)、實力強、信譽好的建筑企業(yè)中標，而令那些假借、偽造資質(zhì)的企業(yè)和企圖中標后轉(zhuǎn)包的企業(yè)望而卻步、放棄競標（在招標前須經(jīng)資格預(yù)審程序初步篩選參與單位），實現(xiàn)“用經(jīng)濟的辦法”有效約束雙方的履約行為，保障合同的嚴格執(zhí)行。
3.4.2建立共管專用賬戶制度共管專用賬戶制度能有效處理材料采購牟利、用巨額假票據(jù)虛增工程造價、挪用工程款、拖欠侵占農(nóng)民工工資等難題。共管專用賬戶制度，指在招標文件及施工合同中規(guī)定，施工方開設(shè)工程款支付專用賬戶，業(yè)主方有權(quán)隨時查詢施工方賬戶資金支付情況；業(yè)主方只能將工程款打入該專用共管賬戶，施工方所有工程款都必須從共管專用賬戶中支付；施工方在簽訂建筑用材、設(shè)備采購、工程分包等合同時，必須把供貨商、工程分包商收款賬戶告知業(yè)主方，以便驗證。施工方所有大額付款票據(jù)，必須與其共管專用賬戶資金支付明細相勾稽。違反上述約定則處以約定金額的罰款。共管專用賬戶實現(xiàn)了工程建設(shè)項目資金流向“痕跡”化，做到資金支付“筆筆可控、有跡、可查”并能通過資金流向及時發(fā)現(xiàn)和制止工程項目違法轉(zhuǎn)包、違規(guī)分包、材料以次充好等行為；同時也能及時發(fā)現(xiàn)和制止施工方偷逃國家稅收，拖欠、克扣農(nóng)民工工資等問題。當(dāng)然，也要給予施工單位一定額度予滿足日常管理費需求的自由使用權(quán)，避免管得太死，影響施工單位的積極性。
3.4.3開發(fā)監(jiān)管軟件系統(tǒng)在設(shè)置監(jiān)控賬戶的基礎(chǔ)上，開發(fā)在建工程監(jiān)管軟件，以合同為依據(jù)，以資金監(jiān)控為主線，借助信息化手段，加強對重要材料設(shè)備采購、工程分包的重點監(jiān)控，有效解決了違規(guī)分包，材料以次充好等問題，有效保證了工程質(zhì)量。所有工程承包合同、承包方對外簽訂的分包合同、采購合同等信息均錄入監(jiān)管軟件變成系統(tǒng)程序固化下來，施工單位每次請款，監(jiān)管軟件將自動把款項的支付方向、支付額度、材料種類、規(guī)格、數(shù)量等與合同信息匹配，只有審核通過后才授權(quán)銀行支付。例如材料采購，從采購合同中錄入的起始信息包括供應(yīng)商名稱、供應(yīng)商收款賬戶、采購材料種類數(shù)量、品牌規(guī)格、生產(chǎn)廠家等。在采購付款時，如果供應(yīng)商名稱，供應(yīng)商收款賬戶與其信息不一致，軟件系統(tǒng)不僅向業(yè)主發(fā)出警示信息而且拒絕付款。又如業(yè)主在驗收采購材料時，如果發(fā)現(xiàn)種類數(shù)量、品牌規(guī)格、生產(chǎn)廠家與起始信息不一致時，不僅拒收，還要追究施工方的違約責(zé)任。同時定期將專用賬戶的銀行對賬單輸入系統(tǒng)進行核對確認，確保資金安全。并且施工方、業(yè)主方、監(jiān)理方在系統(tǒng)中的每一次操作都會留下痕跡。通過工程項目監(jiān)管軟件系統(tǒng)，把制度規(guī)定和合同信息編成計算機程序，增強了制度剛性，最大限度地排除了人為因素對工程項目建設(shè)的干擾，有效防范了失職瀆職、貪污腐敗行為的發(fā)生。
3.5竣工階段的管控舉措
工程竣工驗收階段的投資管控，是工程竣工后對工程總投資的事后控制，也是投資管控的一個很重要階段。
3.5.1加強結(jié)算審核結(jié)算審核應(yīng)配備專職人員（如招投標人員、基建管理人員、財務(wù)核算人員等），收集竣工資料（如施工承包合同、設(shè)計施工圖及竣工圖、設(shè)計變更通知書、現(xiàn)場簽證記錄等）。結(jié)算審核應(yīng)依據(jù)相關(guān)合同和文書逐一核查，重點審核工程量計算是否準確，預(yù)算單價套用是否正確，各項取費標準是否符合現(xiàn)行規(guī)定。此外，結(jié)算審核注意與各階段的投資管控成果相銜接。因為投資管控是連貫的，各項數(shù)據(jù)是連續(xù)的、聯(lián)系的。按照先易后難的原則，對于爭議較大、又一時難以定論的問題列出明細，最后由業(yè)主、承包單位和監(jiān)理等三方共同協(xié)商解決。
3.5.2全過程審計審計也是獨立第三方審核機制的應(yīng)用形式。“審計是監(jiān)督建設(shè)管理人員合理使用建設(shè)資金、及時發(fā)現(xiàn)資金使用問題的有效手段”。工程項目審計是工程投資管控很有力的一環(huán)。要充分發(fā)揮審計監(jiān)督作用，重視建設(shè)項目全過程審計。工程項目審計，是指項目投資經(jīng)濟活動開始至項目竣工驗收前，審計機構(gòu)對與工程建設(shè)項目有關(guān)的財務(wù)收支真實、合法、效益進行的審計監(jiān)督。工程項目的審計不僅要重視被審項目的事后審計（竣工審計），更要重視事前和事中審計，即必須對工程項目整個施工生產(chǎn)活動的全過程進行審計。因為在施工過程中信息不對稱現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，材料的消耗、質(zhì)量的真實性及工程量的確認受到影響。投資管控工作貫穿于工程建設(shè)的全過程，每一階段的投資確定，如果都經(jīng)過審計這一環(huán)，那么，投資的控制在很大程度上就有了保證。
4結(jié)束語
本文基于“建設(shè)工程投資管控”的概念，立足于煙草基建項目的實務(wù)經(jīng)驗，歸納闡述各階段的投資管控的關(guān)鍵點和難點，并重點論述限額設(shè)計、獨立第三方設(shè)計審核機制、攔標價制度、履約保證金制度、共管專用賬戶制度、監(jiān)管軟件和全程審計等建設(shè)性舉措。這些配套舉措注重加強源頭治理，強化廉政監(jiān)督意識，突出運用經(jīng)濟辦法和信息技術(shù)手段加強監(jiān)管，把規(guī)范變?yōu)槌绦颍驯O(jiān)管變?yōu)榭刂疲辉诳刂平ㄔO(shè)工程腐敗的同時，又強化對投資額度的管控。總之，建設(shè)工程的投資管控是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需從各方面多管齊下、各部門齊抓共管、共同管控。在每個環(huán)節(jié)都嚴格按相應(yīng)的規(guī)定和要求執(zhí)行，秉持主動管控、全過程動態(tài)管控、重點管控、多手段綜合管控、彈性管控、廉潔管控等原則，盡可能使建設(shè)工程項目的進度科學(xué)、成本合理、質(zhì)量保證、安全可靠和廉潔無瑕，經(jīng)受得住上級有關(guān)單位、部門和領(lǐng)導(dǎo)的檢查和監(jiān)督，通過系統(tǒng)地對項目進行全方位精細管控，以保證建設(shè)工程投資管控目標的順利完成，努力把煙草行業(yè)的建設(shè)工程打造成“陽光工程”、“優(yōu)質(zhì)工程”、“廉潔工程”和“標志性工程”，為煙草行業(yè)“卷煙上水平”戰(zhàn)略的實現(xiàn)保駕護航。
作者：葉志明輝單位：中國煙草總公司廣東省公司
