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編者按：本論文主要從規制制度與規制改革；治理結構與規制改革等進行講述，包括了設置規制制度受特定國家制度稟賦的限制、政府做出可置信的規制承諾至關重要、如果網絡型公用事業要在私有制下成功運營，就需要有一套可信的規制系統、支持激進改革的觀點主要考慮到改革的逆轉問題等，具體資料請見：

研究自然壟斷產業規制改革，零交易成本框架存在片面性，需要引入正交易成本方法作補充。本文在正交易成本框架下考察自然壟斷產業規制改革。

一、規制制度與規制改革

企業是生產成本與交易成本的統一。交易成本的變化影響企業總成本曲線，進而影響企業的供給決策。在自然壟斷產業領域，由于存在網絡外部性、資產專用性、規模經濟與范圍經濟性，在位企業與新進入者相比，可以通過先動優勢、掠奪性定價等策略手段取得競爭優勢。在以民營化與市場化為特征的規制改革中，新進入者在與在位優勢企業的競爭中，擔負更大的談判、信息、合作等交易成本。所有企業都擔負預期規制政策的信息成本。交易成本的增加，增大了企業提供服務的交易困難，影響了產業績效。在規制改革中，建立適宜的規制制度是至關重要的。規制制度的功能體現在兩個方面，一方面，規制機構通過設置進入、價格等項規制措施，降低企業之間進行市場交易的交易成本；另一方面，作為行政部門的規制機構通過設置可置信承諾（crediblecom-mitment），降低企業與行政機構之間的交易成本，促進規制改革順利進行，提高產業績效。

列維和斯彼勒（Levy＆Spiller，1994）用交易成本方法考察了制度安排如何與規制程序相互作用，影響電信產業績效。由于自然壟斷產業往往需要進行大規模專用性耐用資產投資，而政府勢力強大，因而民營化企業容易遭受對其準租金實施行政征用（expropriation）的損害。不確定性增加了規制改革的交易成本，影響投資決策。在此情況下，政府設置可置信的承諾對國有制成功轉換至關重要。他們認為三項制度變量：獨立司法、民主立法及強行政能力，能夠影響政府設置可置信承諾的狀況。首先，獨立司法能夠約束行政性相機抉擇，這樣可置信的規制承諾更易做出。其次，建立特殊法律及議會對約束行政性相機抉擇進行監督的立法，能夠做出可置信承諾。最后，具有很強行政能力的國家能夠形成具有靈活性的特殊規則，建立好規制體系；能夠限制行政武斷行為以吸引投資、促進效率。

在自然壟斷產業規制改革中，國家的行政能力與其規制制度水平應該相適應。具獨立司法、立法及強行政能力的國家最有可能對民營化規制改革提供可置信承諾。具有弱行政能力的國家，復雜的政策制定由于高規制成本而無效率，而簡單的規則卻能提高效率。在缺乏民主立法與議會監督的國家，政府與潛在購買者簽訂契約，限制行政性相機抉擇，保護私有化。對那些不具有獨立司法的國家，政府可通過與私人企業聯合來提供可置信承諾。

設置規制制度受特定國家制度稟賦的限制。按照諾思等人的觀點，一個國家的制度稟賦有五個要素：立法和行政制度、司法制度、習俗和其他非正式的但被廣泛公認的規范、社會中標志競爭的社會利益和它們之間平衡的符號、國家行政能力。當國家制度稟賦同其規制制度之間相適應時，受規制產業的績效將得到提升。

對于自然壟斷產業的產權改革，政府做出可置信的規制承諾至關重要。關于如何做出可置信的承諾，威廉姆森（2002）在討論經濟人之間的“雙邊治理”（bilateralgovernance）時，強調“抵押品”（hostages）對確保可置信承諾的必要性。由于契約不完全，諸如信息不對稱和機會主義，雙邊契約關系在不可預期的偶然事件中難以維持，抵押品的交換因而可以提高雙方實施契約的激勵。當雙方彼此向對方交出抵押品，認識到抵押品可能被征用的風險，他們就不太可能在不測事件中采取機會主義行為。當以抵押品作為擔保時，關系就變成自我實施的了。

政府與公民或企業間的雙邊治理實際上也是一種雙邊契約關系。可置信規制承諾的做出，對于這種契約的良好實施十分重要。戈德堡（Goldberg，1976）將規制看做一種“被規制企業（可能不止一個）與規制者之間隱性的集體契約”，他強調了這種契約對企業投資長期專業化資本設備從而提供特殊服務的權力以及消費者被服務的權力的保護。因此，對沉淀性投資的保護為這些規制目標提供了合理性。不僅如此，對契約效果的監督和防止契約的中斷，導致規制者一方面要對契約效果進行監督，還要通過諸如成本基礎定價等手段對契約進行管理。

史普博（1999）認為，將規制視為行政性契約（administeredcontracts）的觀點，沒有必要建立在規制者以消費者的人身份行事的基礎上。規制者可能尋求實現某些長遠的目標，既要考慮生產者的利潤，又要考慮消費者的偏好。問題的關鍵在于如何實現固定投資的風險弱化與契約下創造有優良績效的積極性二者間的最優關系。

將威廉姆森抵押品理論應用于政府及其公民間的雙邊治理，政府必須給公民以抵押品來做出可置信的承諾。諾思和威格斯特（North＆Weingast，1989）認為政策制定者可以由兩種途徑實現可置信承諾：一是設置“負責任的行為”的先例，承諾一系列他們將堅持的規則；二是被強制遵守一系列規則，不能允許偏離來擾亂承諾。他們認為憲法和法律對政府做出可置信承諾至關重要，因為它們限制了政府對產業的隨意干預。否則，當政府遭遇財政赤字時，就可能出現不負責任的行為。

因此，如果網絡型公用事業要在私有制下成功運營，就需要有一套可信的規制系統，這樣企業才會相信規制者允許它們在過去的投資上獲得合理的回報率。如果規制者違背給企業以合理回報率的承諾需要付出很高的代價，或者通過法律來約束違約行為，那么規制可信性就提高了。紐伯里（2002）認為，對于像電信這樣服務于快速發展并且是奢侈品市場的技術創新企業來說，比起像電力這樣發展遲緩并且是大眾市場的技術成熟型企業，前者違背規制契約的成本較高。利潤變化越大，越難維持規制可信性，因此把收益與成本緊密相連的規制系統不太容易被規制機會主義鉆空子，但這種規制系統對降低成本提供的激勵是不足的。

貝克斯等人（Backx，Carney＆Gedailovic，2002）的研究也表明，在民營化計劃中，特別是在政府可以通過規制或政策來干預和影響企業后續績效的情況下，由于民營化后政府的機會主義導致較差績效會降低未來資產出售的利益，作為資產出售者的政府，做出可信性承諾對于實現資產的真實價值是重要的。例如，西班牙企業民營化后較差的績效要求國家對以后資產出售大打折扣，在某些情況下提供了特許“財政返還”（money－back）。

有效產權改革還涉及到產權改革的最優路徑，主要包括產權改革的速度和順序問題。沃爾斯頓（2003）的研究表明，民營化之前確立規制機構和相關規制體制，將在很大程度上提高投資者購買公司時意愿支付的價格，實際上代表了對產權改革支持的增強。卡茨和歐文（Katz＆Owen，1993）使用動態最優化方法，圍繞產權改革的速度研究轉軌的最優路徑，認為在經濟轉軌初期，實施激進式的私有化改革并非政府的最優選擇。阿根亞和布蘭查德（Aghion＆Blanchard，1994）強調私有部門新增就業崗位對成功實施產權改革的重要意義，并且分析了失業對于私有部門發展的正負兩方面作用。

支持激進改革的觀點主要考慮到改革的逆轉問題。其理由在于，快速改革能夠建立起路徑依賴，實施的政策因而難以逆轉。大量的重組形成了重構行為的規模經濟性，避免了零碎的、耗時漫長的改革行為所導致的高規制成本。并且，由于快速改革幫助新政策獲得可信性，阻止了特殊利益集團反對改革的聯合抵制行為，有助于規制改革的成功實施。

但更多的研究傾向于支持漸進改革的積極意義。其理由在于，快速私有化對非逆轉政策效應并非必要。國有化的政策逆轉更可能發生在休克療法并不能將私人投資吸引至私有化臨界值之上的情況下（Laban＆Wolf，1993）。由于重構的路徑依賴，改革計劃的成功實施在早期減少了改革的不確定性，建立起政策可信性，有助于后期更艱苦的改革計劃得以實施（Dewatripont＆Roland，1995）。斯蒂格利茨（2003）介紹了支持漸進改革的兩個理由：一是政府承諾不扭轉改革的方向，并在比較有希望成功的領域進行改革，在合理預期的影響下，投資者會考慮政策的舉措，并在成功實踐的帶領下參與改革。二是在轉軌過程中，漸進改革有助于學習，避免了激進改革容易引發的“信息超載”（informationoverload）和信息損失問題，從而有助于改革成功。

自然壟斷產業民營化規制改革的一個矛盾是在降低企業的交易成本與提高企業的生產效率之間存在矛盾。諸如特許壟斷期、收益率規制等規制政策有助于降低企業交易成本，建立民營化可信性。但這些規制政策有可能導致企業對有效率生產的偏離。解決這一矛盾的一個辦法是在規制改革的不同時期采取不同的規制政策。在規制改革初期，實施特許投標壟斷期或收益率規制等政策，以節約政策可信性交易成本；而在后期，則通過引入市場競爭來緩解壟斷生產的非效率（Chou，1999）。總之，只要改革的速度和順序為投資者所認識到，規制政策具有足夠的可信性，就可使企業的交易成本最小化，促進規制改革的成功實施。

二、治理結構與規制改革

以民營化和市場化為特征的自然壟斷產業規制改革，盡管也存在產業治理結構未發生根本變化的條件下，單純通過所有權轉換實現規制改革的少數事例，但就一般情況而言，規制改革以一體化壟斷的打破、競爭的引入為主要特征，產業治理結構在規制改革中發生了很大的變化。在規制改革中，治理結構的選擇存在內在的矛盾。就節約交易成本而言，一體化壟斷有助于建立承諾可信性，降低企業的預期信息成本，提高對企業價值的評價，從而有助于所有權的轉換。但一體化壟斷的缺點是激勵性較低，對于企業的效率提高不利，這與以提高效率為主要目標的規制改革初衷背道而馳。而最具激勵性的市場型治理結構，卻與自然壟斷產業的成本弱增性經濟特征相沖突。

威廉姆森（Williamson，1979）首次提出“治理結構”（governancestructure）概念，并使用資產專用性（Assetspecificity）、交易的頻率（Frequency）和不確定性（Uncertainty）這三個“維度”來確定交易的性質，進而按照交易的不同性質安排不同類型的治理結構。威廉姆森將交易的頻率分為兩類，資產專用性分為三類，相應地將治理結構分為市場治理、三方治理、雙邊或統一治理三大類。總的趨勢是，某產業內企業之間交易的頻率越高、資產專用性越強，則企業之間越應該實施雙邊或統一治理，反之亦然。

自然壟斷產業既包括基礎網絡這種純自然壟斷型產業部門，又包括基于網絡的各類運營商等非自然壟斷型產業部門。對于基礎網絡部分，由于存在成本弱增性，客觀上要求獨家壟斷經營。而對于各類運營商之間的關系，或者劃分獨立運營商的邊界標準，則需要考慮運營商之間交易的性質。

實際上，威廉姆森上述理論的核心來源于科斯1937年的經典論文，但科斯的論文與威廉姆森的上述理論都只關注了交易成本，而沒有涉及市場與企業中生產成本的差異對治理結構選擇的影響，也即沒有涉及不同治理結構的激勵功能。

格特曼和全林（Ghertman＆Quelin，1995）在對電信規制與交易成本的研究中，對治理結構進行了更詳細的構造，對交易進行了更嚴格的分類。就資產專用性、不確定性和頻率導致的交易成本而言，一體化科層（IH）最低，受規制多方契約（RMC）最高。而就治理結構提供的激勵強度而言，也是一體化科層最低，受規制多方契約最高，在從企業到市場的治理變化方向，激勵功能由弱變強。由此可見，治理結構的選擇在節約交易成本與節約生產成本之間存在內在的矛盾。

正是基于這種認識，威廉姆森進一步提出了“啟發式模型”（aheuristicmodel），說明包括上述兩種成本的總成本的比較如何影響治理結構的選擇。在資產專用性較高時，如采取一體化治理結構，在企業內進行生產，總成本要低于市場交易，則應實行一體化治理，反之亦然。

就規制與治理結構而言，由于規制既是規制者與受規制企業間的一種契約安排，又是產業中契約各方進行契約活動的一種保護機制，從而可以將規制作為一種三方治理結構的仲裁機制。規制作為第三方仲裁機制，可以節約反復進行的雙邊治理所產生的談判成本和強制性服從成本。由于規制應對的是眾多相似的契約關系的治理，因而規制機構具有規制政策制定和規制行為實施的規模經濟與范圍經濟性。并且，在某些仲裁中行使的規制會對其他仲裁產生外部性，從而契約關系的治理成本得到降低。因此，創建規制機構向全社會分散契約各方負擔的額外的信息及實施成本，與企業進行自我談判和自我實施所引起的總的治理成本相比是一種節約，從而導致了帕累托改進。

然而，規制選擇在降低自然壟斷產業服務生產中的各種交易成本方面，能力并不相同。每種規制選擇代表了一種獨一無二的激勵機制，能夠消除特定的某種交易成本卻不能消除其他類型的交易成本。某種規制選擇能否為企業生產提供足夠的激勵，依賴于其緩解企業所遭受的交易成本的能力。

在這一點上，有兩方面因素比較重要。一方面是國家的行政能力，這與一國的經濟社會發展水平、制度安排相關。如列維和斯彼勒（Levy＆Spiller，1994）所爭辯的那樣，如果擁有強行政能力，則可以實施較復雜的規則，能夠緩解某些在簡單規則下無法緩解的交易成本。另一方面是諾思所稱的非正式制度，也即阿羅要求人們注意的社會行為規范。紐伯里（2002）在研究中也發現，自然壟斷產業的國有壟斷較適合于低收入國家，而私有制較適合于高收入國家。這可能是由于低收入國家政府規制能力較低或制度不完善，使規制降低交易成本的水平受限。因而通過國家行為實施縱向一體化的治理結構，有利于降低交易成本，進行有限的、但相對有效的激勵，提高經濟效率。

三、所有制與規制改革

各國對自然壟斷產業進行規制改革的主要目的在于提高效率，而非所有制改革。但西方發達國家20世紀三四十年代對自然壟斷產業強化規制與80年代放松規制的歷史，卻與其國有化及民營化過程高度相關，所有制改革成為規制改革的重要內容。實際上，規制改革是一定歷史制度條件的產物，所有制結構也應與一定的歷史制度結構相匹配。

我們認為，自然壟斷產業的所有制改革是經濟、政治、歷史制度等多種因素共同作用的結果。從經濟角度看，在自然壟斷產業發展初期，分散的私有競爭不符合自然壟斷產業優勢的發揮，從而提出了國有化的內在要求。而在自然壟斷產業發展到一定階段，由于技術和需求的變化，以及國有經濟內在非效率的影響，又提出了私有化的要求。

從政治角度看，執政黨所信奉的政治哲學變化推動了所有制改革。20世紀三四十年代，凱恩斯主義理論為國家干預經濟提供了理論基礎，并與二戰后英國工黨、法國社會黨等執政黨的政治主張相一致，從而成為強化規制及國有化的原因；而到了80年代，主要經濟發達國家陷入失業率上升、經濟“滯脹”的困境，新自由主義在世界范圍內興起，強調放松規制的主張占了上風，在所有制方面則表現為廣泛的私有化運動。

從歷史制度角度看，在經濟發展水平較低和市場制度不完善的歷史階段，借助政府的力量發展基礎性產業，往往會比私有企業取得更好的效果。而隨著經濟的發展和市場制度的完善，國有企業內在低效率的缺點就會凸顯出來。這時候，通過實施民營化、引入競爭機制，強化市場的積極作用，就成為提高自然壟斷產業效率的必然選擇。因此，自然壟斷產業的所有制改革，并非是一種在國有化或對私有自然壟斷企業進行規制之間作隨意選擇的結果，而是歷史制度條件變遷與自然壟斷產業經濟屬性變化共同作用的結果，其中，所有制結構應與制度結構相匹配的特征是顯著的。