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一、市場經濟對城市規劃的影響

我國的城市規劃工作基本是50年代初從原蘇聯引進的適合于集中式計劃經濟體制的一套理論、內容和方法，自80年代實行改革開放的政策以后，促進了城市規劃的改革，但市場經濟新的體制仍給城市規劃工作帶來很大影響和沖擊，主要有以下幾方面。

1.國民經濟成份多元化從去年底開始，我國試用新的經濟類型標準，將經濟成份劃分為國有經濟、集體經濟、私營經濟、個體經濟、聯營經濟、股份制經濟、外商投資經濟、港、澳、臺投資經濟和其他經濟等9種類型。各種類型的經濟有著各自經營方式和特點，不同類型的經濟可以用不同方式組合經營。多種經濟成份和經營形式的企業都進入市場，平等競爭，共同發展，城市經濟異常活躍，不僅使城市經濟結構、產業結構都發生了新的變化，同時也給城市發展與建設注入了新的活力。過去在規劃項目上單純依靠國家投資及計劃安排，而現在是多種經濟成份并存。因此在制定城市發展戰略、確定城市性質、規模以及用地布局、規劃實施步驟和措施、規劃管理等環節都要充分重視這個因素。

2.城市土地有期有償使用制度的改革實行土地有期有償使用就是把土地這一生產要素納入市場經濟的軌道，利用級差地租和使用價值規律作用，促成城市土地功能的組合與調配及結構的不斷完善，發揮土地的最大效益。城市規劃的核心內容就是城市土地的合理利用與分配，如何運用級差地租原理，優化城市用地結構和用地布局，來適應土地有期有償使用制度的建立，這是擺在城市規劃工作者面前的一個新課題。特別在當前城市土地出讓轉讓中，有些城市不按已有的規劃來審批土地，或者還沒有作出規劃就出讓土地，出讓簽約后才指定規劃部門進行規劃設計。如何加強城市土地出讓轉讓的規劃管理，這也是城市規劃界需要重視的一個問題。

3.房地產業的發展房地產業的發展促進了市場體系的完善，促進了城市投資環境的改善，為經濟發展提供必要的基礎條件，促進了城市土地資源的優化配置。在城市規劃指導下進行的房地產開發，促進了城市規劃的實施，在實踐上突破了舊城改造難、用地結構調整難的關口。城市規劃如何加強對房地產經濟的研究，開展城市土地分等定級工作，并與有關部門共同進行地價和土地開發投入產出的測算，來適應房地產業和房屋商品化的發展，這也是一個新課題。

4.各類開發區的設立設立各類經濟技術開發區、科技工業園和旅游度假區，在規劃布局合理的情況下，集中力量搞好基礎設施，’實行優惠政策，創造良好的投資環境，吸引外資，是我國改革開放的一項重要措施。但是經濟技術開發區的規劃指導思想、原則、內容和編制辦法等是需要認真研究的新問題。一些開發區根本沒有經過詳細的可行性論證，就盲目“圈地”;有的雖有規劃，但未履行報批手續;有的遠離市區，既無依托，又無便捷的交通;有的沿公路兩側發展，影響交通;有的選址不當，違背城市規劃原則，把不該占用的地段劃分為開發區等等。如何加強各類開發區規劃審查與管理，這也是需要引起足夠重視的一個間題。

5.第三產業的發展第三產業的發達程度，不僅是衡量一個國家國民經濟的重要標準之一，也是衡量一個城市綜合功能的重要標志之一。從大多數發達國家的大城市來看，第三產業收入在國民生產總值中的比重和第三產業就業人口在全部就業人口中的比重都已分別超過60%與70%。我國第三產業發展速度與發達國家相比有很大差距，但也具有很大潛力，因此，在90年代第三產業將成為我國調整范圍最廣、發展速度最快的產業。在過去的規劃中，對發展第三產業考慮不足，城市服務人口比例偏低，用地偏小，公建的設置靠千人指標定額不僅內容不全，而且這些指標大大落后于實際的需要。在市場經濟體制下，第三產業的發展，會對城市人口規模、人口分類以及城市產業結構和用地布局等間題帶來一些新的變化，這是城市規劃需要認真研究的又一新課題。

6.城市體系的建設市場是市場經濟的載體發展市場經濟，必須大力培育市場，健全市場體系。這不僅要發展消費品市場和生產資料市場，而且要培育債券、金融、勞務、技術、信息、保險、房地產等各種要素市場。同時要打破條條塊塊分割、封鎖和壟斷，進一步形成與國內、國際市場相結合的開放的市場體系。目前，國家有關部門已提出要建設若干農副產品全國性市場，正在探索建立工業品全國市場，許多省(市)也都提出要建立省(市)級區域大市場。各類市場的建立，對規劃布局、用地分類和定額指標影響很大，需要認真探討，原規劃中只考慮農貿市場，顯然是不全面的。

7.流動人口的增加在市場經濟下，人們的經濟活動、社會活動將突破地域、宗族和行政區劃的界限，相互交往更加密切，城市流動人口將會越來越多，城市人口構成正發生新變化。現在一般城市一的流動人口都在2。%一30%，縣城一般在50%以上。眾多的流動人口對城市公共服務設施和基礎設施的規模、數量、標準及其布局都會產生很大的影響，需要引起規劃界認真研究。原規劃考慮人口規模時，忽視流動人口，這也是不全面的。

8.企業轉換經營機制和自主權的逐步落實在市場經濟體制下，企業作為市場競爭主體，是自主經營、自負盈虧的生產和經營單位，企業主要按市場要求，作出生產經營的各項決策，自主地進行生產經營活動，這是市場經濟最基本特征之一。1992年國務院施行的《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》就明確企業有14項權力。隨著這些權力落實，城市中大批原有企業可利用自籌資金進行技術改造，擴大生產規模和品種，自行決定招工人數，有的還大力興辦中外合資合作聯營企業、股份制企業、房地產開發公司、貿易公司，商場、旅館、飯店紛紛建立，城市用地和建設量都大大增加。原來規劃按計劃經濟模式分析研究城市產業結構、產品產量、職工人數及企業用地指標等一套辦法顯然不適應了。城市規劃既要保證企業自主權的發揮，又要使企業的各項建設活動納入城市統一規劃和管理的軌道，防止各自為政、違法建設的產生。這又是規劃界面臨的任務之一。

9.對外開放的擴大和經濟發展戰略的轉移目前我國對外開放的地域不斷擴大，在繼續提高沿釋地區開放強度的同時，已向沿邊、沿江和內陸省區擴展。對外開放的領域由工業、農業逐步擴大到金融、保險、商業、旅游和房地產等行業。全國開始向多層次、全方位的開放格局發展。國家在大力發展東部沿海地帶的同時，開始向中、西部地區傾斜，特別是在發展鄉鎮企業等方面進行重點扶持，加決了全國生產力布局由東向西逐步推進的經濟發展戰略步伐。這些政策都直接或間接影響著城市發展戰略、產業結構和空間布局，城市規劃如何從宏觀上指導生產力和城鎮的合理布局，以此帶動區域經濟的發展，鞏固和發展全方位開放的格局，是一項需要統籌研究的重要課題。

二、城市規劃必須適應市場經濟發展需要

(一)切實轉變城市規劃觀念

解放思想，轉變觀念是市場經濟發展的客觀需要，也是城市規劃學科本身發展的需要，更是城市規劃者工作的理論依據和指導思想更新的需要。觀念的轉變大致有如下幾方面:

1.要強化市場經濟意識首先要樹立市場經濟的思想，學習市場經濟的有關理論，并運用市場經濟的客觀規律，來指導城市規劃工作，促進城市規劃事業的發展;其次要擴展城市規劃視野，拓寬城市規劃領域，積極主動地參與城市各項經濟活動，如經濟區域規劃、城市土地分等定級和地價的制定以及房屋開發和土地開發投入產出的測算等;第三，城市規劃和管理本身要充分考慮和利用市場經濟的作用，規劃的核心內容要研究資金平衡問題，各種規劃要有投入產出的估算。

2.要強化區域意識市場經濟下的區域經濟是一個突破了行政區劃界限，多領域、多層次、多形式的聯合與協作。城市是一定區域范圍的中心，區域經濟發展是城市發展的基礎，城市發展產生的輻射力影響又推動區域經濟的發展。因此要轉變就城市論城市的狹隘觀念，樹立從一定區域范圍來研究城市發展的區域觀念。城市規劃要積極參與不同層次的區域經濟規劃，搞好城鎮體系的合理布局。

3.要強化開放意識目前世界經濟的區域化、集團化、互補化趨勢正在加強，我國多層次、全方位的開放格局正在形成。城市是改革開放的主要窗口，因此城市規劃必須增強開放意識，在研究城市經濟結構、產業結構和發展戰略等重大問題時，不僅要立足本地、立足國內，而且還要面向世界。不僅要考慮國內市場，而且還要與國際市場接軌，并積極開拓國際市場。

4.要強化綜合意識現代城市是一個多系統、多層次的高度復雜的綜合體，城市規劃要轉變過去那種偏重研究工程技術的單純物質環境的觀念，要重視對經濟、社會、文化等各方面發展間題的研究，規劃的內容不僅是用地和建設的規劃，還要逐步深入到經濟、文化、科技、政治、社會等各個領域。

5.要強化動態意識市場經濟與計劃經濟有一個很大的不同，就在于市場經濟是一種在變幻不定的市場中有應變能力、伸縮能力的經濟，是一種富有彈性和可塑性的經濟，城市的發展是以城市的經濟發展為依據的。因此要改變過去規劃一味追求終極目標最優化，搞得過死、不留余地的靜態規劃觀念，使城市規劃成為一種既有長遠的戰略設想，又有分階段的實施目標，并根據市場經濟的發展要求，適時進行調整和補充的滾動式的動態規劃。對長遠的城市發展方向、規模、空間布局等戰略布署，宜粗不宜細，要留有余地，增強規劃的彈性和應變能力。

6.要強化競爭意識隨著市場經濟的發展，現在許多城市重要地段的規劃設計都是實行招標、投標、擇優選定規劃設計方案。采用公開競爭的辦法可以不斷提高規劃設計水平，因此城市規劃也要引人競爭機制，增強競爭意識。在城市規劃主管部門把住資質管理的前提下，應逐少打破各城市一家規劃設計單位壟斷的局面，逐步放開規劃設計市場，允許國有、集體、中外合資、民營等多種所有制規劃設計單位并存和平等競爭，逐步建立富有活力的規劃設計市場體系。

7.要強化時效意識在市場經濟體制下，“時間就是金錢”二“效率就是生命”的觀念在深圳等沿海經濟特區得到充分體現。如果沒有時效觀念，到手的財富也會付之東流。因此城市規劃者必須樹立強烈的時效觀念，各類規劃編制和審批都要高效率、快節奏，縮短周期，節約時間，提高效率，這樣才能適應市場經濟快速節奏發展的步伐。

8.要強化超前意識在市場經濟體制下，由于投資渠道發生了重大變化，城市建設項目、資金來源、建設方式等日趨多樣化，要使城市各項建設納人城市統一規劃和管理的軌道，保證城市合理、有序、協調發展，關鍵是要做好超前性的規劃工作。凡是城市準備出讓的地塊、開發區、城市中心區等都要超前編制好控制性詳細規劃，城市總體規劃也要根據市場經濟發展需求及時調整或修訂。

9.要強化法制意識市場經濟是一種以法律為規范的經濟。失去法律規范作保證，市場經濟就會處于混亂、無序狀況，因此，國家需要通過法律、法令、條例等手段進行合理的必要的行政干預和調控。在市場經濟體制下，一些企業或單位(特別是外商)為了單純追求最大經濟效益而不顧社會效益和環境效益，他們的要求往往與城市規劃有矛盾。城市規劃代表城市整體利益和長遠利益，不可能照顧到每一個人或一個單位的局部利益。那么城市規劃如果仍然采取過去那種以行政的人治管理辦法來處理上述問題就不適應了，必須依靠各種行政的、技術的，經濟的法律法規來協調各方面的關系，保障城市的整體利益和長遠利益。因此，城市規劃工作者必須強化法制意識，熟悉和掌握城市規劃的各種行政的、技術的和經濟的法律法規，并運用這些法規來處理好城市建設的各種矛盾。必須堅持原則，嚴格依法辦事，堅持城市的整體利益和長遠利益，決不能在金錢面前和在某些行政的壓力下，一味遷就一些單位(特別是外商)不合理的要求。

10.要強化服務意識在市場經濟體制下，轉變政府職能是最重要的環節之一，政府的職能主要是統籌規劃、掌握政策、信息引導、組織協調、提供服務和監督檢查。城市規劃是一項政府職能，要為經濟建設提供服務，這種服務是通過規劃方案的制定和實施來實現的，而規劃方案的實施必須通過規劃管理這個環節。因此要樹立規劃管理與規劃服務一致的觀念，寓管理于服務之中，一切要為經濟建設服務，一切為建設單位服務，并要主動服務，超前服務，以優質的服務強化管理。最后必須強調，在轉變觀念的同時，城市的基本原則，城市規劃體現城市綜合效益，即城市經濟、社會、環境三個效益的統一，體現城市整體利益、長遠利益，城市規劃是政府的職能和行為并應具有權威性、嚴肅性是毋庸置疑和只能加強不能削弱的。

(二)改進和完善城市規劃編制內容和方法

1.進一步充實、完善和深化城市規劃的內容

在城市總體規劃中，首先要重視城市發展戰略的研究，研究城市發展戰略應從發展市場經濟的戰略高度，立足長遠，立足區域，面向國際。其次確定城市人口規模要考慮流動人口的因素，要留有彈性。城市人口分類要破除以往按照基本人口、服務人口和被撫養人口三種類型的分類方法，建議采用一、二、三類產業人口劃分方法，以便和國際通用標準相接軌。第三，城市用地評價不僅要考慮工程地質和水文地質因素，同時還要做好用地區位優勢分析和評價以及分等定級工作，建議補充用價格等高線表示的地價級差圖。城市用地分類要劃出各類市場用地和商業用地，并要提高其用地比例和標準。城市用地功能分區和布局要運用級差地租原理進行優化，把能夠創造經濟效益(物質財富)的土地的產出率高低與地價高低大致對應起來，使用地的區位和使用性質與土地價值高低直接掛鉤。各類用地性質也不能太單一，要有一定的互換可能，即要有兼容性。第四，城市總體布局結構和各項經濟技術指標等都要留有一定的余地，富有可塑性。

詳細規劃可參照溫州市的做法，重點是要做好控制性詳細規劃。一是要改變傳統的擺房子的規劃方法，依據建設地段的使用功能和接近交通與居民難易程度，來確定不同的房地差價或基礎設施費用，進而來確定各類建筑面積的比例和各項經濟技術控制指標;二是打破傳統規劃按千人指標來擬定公建設施、商業用地數量和建筑面積指標的做法，而是依據地段不同功能和土地開發資金平衡的原則來擬定;三是根據建設地段的使用功能、建筑密度、建筑高度、容積率和綠地率，著重研究基礎設施和公用設施的配置要點與設計要求，研究提出各地塊的空間景觀與環境設計要求。

要把城市新開發區和舊城改建地區的道路、交通、給水、排水、郵電通訊等基礎設施的專項規劃超前做好。當前要十分重視市場體系、商業網點等公用設施專項規劃的編制，以適應市場經濟發展需要。

2.進一步改進城市規劃的方法和手段

在規劃程序上，既要按總體、分區、詳細、修建規劃的正規程序進行，又允許幾種規劃交叉進行。在編制方法上，既要采取領導決策與專家評價相結合，由規劃設計單位單獨編制，又可采取管理部門與規劃設計單位共同編制，還可采取集規劃管理與規劃設計職能于一體的一些小城市規劃部門自己直接編制規劃。在技術要求上，既要遵循國家統一的技術規定編制規范化的規劃，又可按建設急需，因地制宜，靈活掌握，采取不同標準，編制粗線條規劃。在工作手段上，要積極采用微機和遙感等先進技術，提高規劃的科學性。

(三)強化和完善城市規劃管理

當前，城市規劃管理急需重視的問題是:

1.盡快建立健全城市規劃法規體系并嚴格執法

市場經濟在一定意義上說就是法制經濟。愈是發展市場經濟，愈是要加強立法、執法工作。因此，必須進一步強化城市規劃法規體系建設，盡快建立健全以《城市規劃法》為主體的國家立法與地方立法、基本法規與專項法規、行政立法與技術立法相配套的城市規劃法規體系.針對當前的熱點間題，要盡快研究制定各類開發區規劃管理、城市房地產開發和城市建設綜合開發的規劃管理的具體辦法，引導各類開發區和城市各項建設健康發展。同時，城市的各項用地和建設，要嚴格執行《城市規劃法》規定的“一書兩證”制度，要加強執法檢查，做到有法必依，執法必嚴，違法必究，保證城市各項建設按城市規劃有序進行。

2.進一步加強規劃機構與隊伍的建設，理順管理體制

要進一步健全規劃管理機構，使之能夠有效地行使國家城市規劃法所賦予的職權。管理人員要不斷加以充實并要不斷提高業務素質。要理順市、區兩級規劃管理部門的關系，明確職責范圍，搞好分工協作，共同把城市管理好。這里應該強調的是，規劃管理權和審批權應依法集中在市政府或市的規劃主管部門，決不能層層下放。城市是一個整體，市轄區再大也是整體中不可分割的一部分。為了維護城市整體利益，保證城市各項建設活動協調進行和城市整個系統的正常運轉，必須加強城市規劃管理的統一領導，城市的行政區和各類開發區都不能脫離城市規劃主管部門另設獨立的規劃機構，可在市規劃主管部門統一領導下設立分部，辦理有關規劃業務。