績效審計的發(fā)展和問題研討
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(一)存在問題。相對于西方國家政府績效審計發(fā)展史，我國績效審計起步較晚。在1991年全國審計工作會議上首次提出“在開展財務(wù)審計同時，逐步向檢查有關(guān)內(nèi)部控制制度和效益審計方面延伸”，這也是我國政府部門首次提出績效審計的概念。從二十多年的探索和開展來看，我國績效審計發(fā)展還存在諸多的問題。
1.對績效審計的認(rèn)識不到位。包括政府在內(nèi)、審計界自身以及社會各方對績效審計的認(rèn)識存在著較大的偏差。有人認(rèn)為績效的評價應(yīng)當(dāng)由單位的業(yè)務(wù)主管部門或相關(guān)專業(yè)技術(shù)部門來評價，有人認(rèn)為當(dāng)前審計的重點還是在真實性和合法性上，甚至有人認(rèn)為審計是依法審計，就是審計事項是不是違法，不違法就不應(yīng)該做什么績效評價等等；
2.績效審計的獨立性體現(xiàn)不夠。績效審計要充分評價資金的效益性、效率性和效果性，但我國的績效審計往往不能站在獨立超越的立場上，對上述內(nèi)容的闡述不夠全面和深入，從而影響了審計的獨立性，進而制約了政府績效審計的開展；
3.審計轉(zhuǎn)型發(fā)展不快。當(dāng)前政府審計仍處在財政財務(wù)收支的真實性、合法性，處于查錯防弊、發(fā)揮“免疫功能”的階段上，績效審計很難短時間成為主流；
4.我國法律法規(guī)體系不健全，執(zhí)法水平有待改進。法律監(jiān)督不夠給力，政務(wù)公開不夠透明，真正適用于政府績效審計的準(zhǔn)則尚未建立，取得立法支持是目前我國開展績效審計的當(dāng)務(wù)之急；
5.政府的法制理念和審計觀念存在不足。政府對經(jīng)濟管理在很多方面仍停留在計劃經(jīng)濟的“統(tǒng)一要求，令行禁止”的指導(dǎo)思想上，比較重視政策執(zhí)行過程控制和對財經(jīng)法規(guī)的遵守，不太重視績效的管理和認(rèn)責(zé)，同時，政府審計機關(guān)更多強調(diào)的是過程控制，堅持查錯防弊，處理處罰，強調(diào)自己的執(zhí)法，從而深陷在合法合規(guī)性審計上。另外，財政預(yù)算的科學(xué)性、法制化和透明度不高，績效審計評價指標(biāo)體系的建立完善，審計人員綜合素質(zhì)的提高，以及現(xiàn)代信息化技術(shù)的運用等等，都從不同的方面制約了我國政府績效審計的發(fā)展。
(二)原因分析。盡管我國政府審計機關(guān)正在努力開展績效審計的理論研究和實際探索，但受多種原因，發(fā)展依舊緩慢。結(jié)合我國政府審計發(fā)展的過程可以看出，制約政府績效審計的因素主要有：
1.審計機關(guān)的行政管理模式的制約。根據(jù)我國憲法和審計法的規(guī)定，我國政府審計機關(guān)隸屬國家行政部門，地方審計機關(guān)實行地方政府和上一級審計機關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，其中，上級審計機關(guān)主要主管審計業(yè)務(wù)開展，而地方政府主要主管人事組織、經(jīng)費職能、工作開展等，所以地方審計機關(guān)的獨立性受到限制。
2.法制體系不完善。當(dāng)前我國正處于新舊體制的轉(zhuǎn)型期，社會主義市場經(jīng)濟體制尚不健全，與之相適應(yīng)和配套的法律法規(guī)也不完善，法制體系與民主法治體系、行政管理體系尚未形成統(tǒng)一、完整、匹配的整體，并且有的法律條款過于簡單、寬泛，規(guī)定并不明確、具體，造成實際操作困難，同時，我國的執(zhí)法水平和法律監(jiān)督還需不斷強化。
3.審計基礎(chǔ)不夠健全。我國審計機關(guān)成立比較晚，在審計經(jīng)驗和制度完善上與西方發(fā)達國家有不小的差距，開展政府績效審計需要建立在真實性、合法性審計的基礎(chǔ)上，并且，我國會計行業(yè)的規(guī)范性、真實性、完整性的程度的不夠，造成了財務(wù)管理的混亂、會計信息的失真和錯賬、假賬的大量存在，審計機關(guān)更多的精力和工作還是局限在真實性、合法性審計上。
4.績效評價體系的缺失。目前，除了我國《審計法》在總則中有審計機關(guān)要對財政財務(wù)收支的效益性進行審計監(jiān)督的要求外，沒有其他的審計的相關(guān)法律對績效審計職責(zé)作出明確的規(guī)定，由于績效審計評價對象的廣泛性和特殊性，績效審計評價體系的建設(shè)更是當(dāng)前影響績效審計工作開展的重點難題之一。
5.績效審計的理念滯后。當(dāng)前，我國的市場經(jīng)濟秩序在一定范圍內(nèi)還比較混亂，違反財經(jīng)法規(guī)的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，造成審計主要還是停留在查錯防弊方面，一方面認(rèn)為財務(wù)信息的失真讓績效審計缺乏審計基礎(chǔ)，另一方面，傳統(tǒng)的政府審計理念還是主抓財經(jīng)法紀(jì)審計，強調(diào)過程控制，強調(diào)自身的執(zhí)法地位和大案查處、強調(diào)對問題的處理、處罰，加上公民的民主意識薄弱、政府和公益組織機構(gòu)的受托責(zé)任意識不強，審計界的績效法律法規(guī)、審計準(zhǔn)則指南和評價體系的不健全、審計機關(guān)內(nèi)部管理、人才隊伍建議等諸多方面的制約，大大地限制了政府績效審計的發(fā)展。
二、解決制約我國政府績效審計發(fā)展問題的對策
(一)探索建立中國特色的績效審計模式。充分借鑒國內(nèi)外先進的績效審計理論和經(jīng)驗，結(jié)合我國實際，從概念、體制、法律法規(guī)依據(jù)、操作程序和方法等方面，構(gòu)建相對完整和完善的具有中國特色的政府績效審計模式。
(二)建立健全績效審計法律規(guī)范。從法律、法規(guī)的高度對我國政府績效審計加以定位，修訂完善包括《審計法》、《預(yù)算法》在內(nèi)的相應(yīng)法律法規(guī)，適時出臺《政府績效審計辦法》和與之配套的審計準(zhǔn)則、操作指南以及審計評價模式，明確政府績效審計的內(nèi)涵、責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)以及審計范圍、審計程序等，為開展政府績效審計提供依據(jù)和打好基礎(chǔ)。
(三)加快政府管理模式和理念的轉(zhuǎn)變。加大公共管理改革的步伐，加快政府從“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變，從比較注重過程控制和對財經(jīng)法紀(jì)的遵守上向更多重視目標(biāo)實現(xiàn)和結(jié)果的要求方面轉(zhuǎn)變，讓政府更多關(guān)注公共資源配置、經(jīng)濟社會發(fā)展和民生工程建設(shè)績效，不斷加強績效管理與控制的意識的培養(yǎng)，形成現(xiàn)代政府治理模式。
(四)轉(zhuǎn)變審計體制，保證審計的獨立性和權(quán)威性。可將審計機關(guān)由政府組成部門獨立出來，歸屬于全國人民代表大會，人大常委會下設(shè)專門委員會組織和領(lǐng)導(dǎo)全國的審計工作，對各級政府實施審計監(jiān)督，審計機關(guān)可實現(xiàn)垂直領(lǐng)導(dǎo)管理模式，以充分保證政府審計的獨立性、公正性。同時，進一步加強審計整改、審計公告力度，打造“陽光審計”。
(五)建立科學(xué)的指標(biāo)評價體系。要建立以國家的法律法規(guī)、方針政策，地方立法機關(guān)和地方行政機構(gòu)制定的地方性法規(guī)，各種計劃、指標(biāo)、預(yù)算和定額，本單位或同行業(yè)的歷史先進水平、平均水平，以及科學(xué)測定的經(jīng)濟技術(shù)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的評價模型，為績效審計探索和實踐打下基礎(chǔ)。
(六)繼續(xù)加大審計內(nèi)部建設(shè)，重點關(guān)注人才隊伍建設(shè)，擴大項目比重、拓展審計內(nèi)容、加大成果運用，充分發(fā)揮審計保障國家經(jīng)濟社會運行的“免疫系統(tǒng)”功能，真正構(gòu)建與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的中國特色的審計監(jiān)督制度。
作者：李娟單位：安徽省宿州市橋區(qū)審計局
