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摘要：伴隨改革的深入與經(jīng)濟發(fā)展，城市化浪潮消然出現(xiàn)。尤其在實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略后，民族區(qū)域自治地區(qū)的城市化進程進一步加快。老城市不斷得到更新改建，新城市不斷涌現(xiàn)，一方面反映了我國民族區(qū)域自治制度所取得輝煌成就，另一方面，又為民族區(qū)域自治制度發(fā)展帶來了未曾面對的新事物、新問題。民族區(qū)域自治制度的內(nèi)容已不能涵蓋全部，有些條款亦顯得不合時宜，急需改進。

關(guān)鍵詞：西部大開發(fā)城市化民族區(qū)域自治制度民族自治市

中國是一個由56個民族共同構(gòu)成的大家庭，民族關(guān)系好壞直接關(guān)系到國家繁榮與社會穩(wěn)定。民族區(qū)域自治制度作為我國解決民族問題的基本政策，研究其在新形勢下的合理走向，發(fā)展前途，無疑對于民族地方乃至國家社會主義事業(yè)有重要作用。

一、我國民族區(qū)域自治制度的內(nèi)涵及發(fā)展現(xiàn)狀

所謂民族區(qū)域自治制度，[1]即在中華人民共和國領(lǐng)土內(nèi)，在中央人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在少數(shù)民族聚居地區(qū)或少數(shù)民族分布較為集中地區(qū)，由少數(shù)民族實行區(qū)域性的民族自治的制度。享有管理和決定本民族和本地區(qū)內(nèi)部事務(wù)的法定自主權(quán)，享有根據(jù)本民族和本地區(qū)的實際情況貫徹國家政令的自主權(quán)。在這個總原則和前提下，凡是在少數(shù)民族地區(qū)能夠建立一級自治地方的，都可以實行民族區(qū)域自治，建立民族自治地方的自治機關(guān)，實行少數(shù)民族人民當(dāng)家作主。《中華人民共和國憲法》規(guī)定：“各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治，各民族自治地方都是中華人民共和國不可分割的一部分。”黨和國家實行民族區(qū)域自治制度，就是要在統(tǒng)一的祖國大家庭內(nèi)，使有著自己或大或小聚居區(qū)的少數(shù)民族有當(dāng)家作主管理本民族內(nèi)部地方性事務(wù)權(quán)利；保障少數(shù)民族的平等權(quán)利和地位；充分發(fā)揮少數(shù)民族人民參加國家政治生活和社會主義建設(shè)積極性；共同加強各民族之間相互信仰和友好協(xié)作，共同建設(shè)社會主義祖國。所以說，民族區(qū)域自治制度是民族間平等、團結(jié)互助的主要標志，同時，也是少數(shù)民族地區(qū)人民民主專政的主要活動形式。根據(jù)《中華人民共和憲法》的規(guī)定，實行民族區(qū)域自治的自治機關(guān)，除了行使《憲法》的規(guī)定的地方國家機關(guān)的一般職權(quán)外，依法行使自治權(quán)。上級國家機關(guān)充分保障民族自治地方的自治機關(guān)行使自治權(quán)，充分考慮各民族特點和需要，大力培養(yǎng)少數(shù)民族干部，積極支持和幫助各少數(shù)民族進行社會主義革命，發(fā)展社會主義的經(jīng)濟、文化建設(shè)事業(yè)。到目前為止，我國政府先后建立了五個自治區(qū)，三十個自治州，120個自治縣（旗）。此外，還建有1700多個自治鄉(xiāng)，作為民族區(qū)域自治的補充。1984年，我國通過并頒布了《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》，2001年，又推出了它的修訂本。這就從法律上為民族區(qū)域自治制度提供了保障。另外，在民族自治地方，經(jīng)濟建設(shè)也取得了非凡成就，但較其它發(fā)達地區(qū)比較，仍有很多差距。可以說，民族區(qū)域自治制度的實施，對于消除民族間歷史遺留下來的隔閡，加強民族團結(jié)，鞏固國防，維護祖國統(tǒng)一，發(fā)展民族自治地方的社會主義建設(shè)事業(yè)，都作出了巨大成績，也受到了國內(nèi)外，尤其是各民族的一致稱贊與擁護。可以說，我國民族區(qū)域自治制度已初具規(guī)模，并正在不斷完善與提高過程中，其將來發(fā)展，也將前途廣闊。

二、城市化浪潮與民族區(qū)域自治地方城市化現(xiàn)狀、特點分析

所謂城市化，[2]通常指人口向城市地區(qū)集中和農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)人口的過程。它包括人口城市化和鄉(xiāng)村城市化兩方面。人口城市化指鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口過程；而鄉(xiāng)村城市化指尚屬鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)人口進入現(xiàn)有城市或新建城鎮(zhèn)的一種發(fā)展趨勢或展望。城市化浪潮即伴隨經(jīng)濟浪潮過程中，人口集中向城市及原有鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械倪M程與趨勢。其表現(xiàn)形式多種多樣：城市人口增加，城市人口比重提高，城市規(guī)模擴大，城鄉(xiāng)之間在生產(chǎn)方式和生活方式方面差距逐漸減小，等等。

（一）我國西部民族自治地區(qū)城市化現(xiàn)狀

在我國民族區(qū)域自治地方，自建國以來，尤其在實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略后，城市化進程得到了迅速發(fā)展，出現(xiàn)了一大批農(nóng)墾、工礦業(yè)基地、鐵路及公路交通樞為中心的新興專業(yè)城市。在新興城鎮(zhèn)迅速形成和發(fā)展同時，一些歷史悠久老城市也得到了擴建和改造；新老城市共同發(fā)展。據(jù)資料統(tǒng)計，西部地區(qū)市級城市已達110個。其中設(shè)市最多的為內(nèi)蒙古自治區(qū)為20個，其中，地級市4個，縣級市16個。其次為新疆、廣西和云南，分別為19個，18個，17個。廣西的地級市最多，有南寧、柳州、桂林、梧州、北海、防城港、欽州、貴港等8個地級市。其中，很多為西部大開發(fā)實施后新增的城市。

（二）我國西部民族自治地區(qū)城市化特點[3]

1．城市發(fā)展以小城市為主。與全國城市發(fā)展的總體態(tài)勢一致，小城市在民族區(qū)域自治地方的比重很大。高于全國平均水平14.85個百分點。而中等城市、大城市、特大城市的比重低于全國。在民族自治地方新增加的城市中，90%以上為中小城市。

2．城市化水平很低，且發(fā)展不平衡。實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略后，我國民族自治地區(qū)的城市化水平有了很大提高，但整體水平仍低于全國平均水平，有很大差距，其市鎮(zhèn)人口比重比全國平均水平低2.2個百分點。另據(jù)城市規(guī)劃司資料，每平方公里人口數(shù)僅為東部沿海地區(qū)的8.7%。民族區(qū)域自治地方城市分布主要集中在內(nèi)蒙古、新疆、廣西和云南四省區(qū)。1996年四省共有城市74個，占民族地區(qū)總數(shù)57.36%。寧夏、青海、西藏等省區(qū)城市較少。西藏僅有拉薩、日喀則兩個小城市。

3．城市綜合經(jīng)濟實力較弱。我國大多數(shù)經(jīng)濟實力強的城市分布在東南沿海地區(qū)，并且主要集中于環(huán)渤海灣、長江三角洲和珠江三角洲三大城市帶，民族地區(qū)經(jīng)濟實力較強的城市很少。據(jù)統(tǒng)計，1993年全國全部城市國內(nèi)生產(chǎn)總值超過28647億元。而全國199個地區(qū)級以上城市，國內(nèi)生產(chǎn)總值超過200億元的城市40個，占20%。而民族地區(qū)僅有7個城市人均值過萬元。但也不排除個別城市特殊情況，如克拉瑪依、昆明、北海等。另外，在民族地區(qū)的許多城市，尤其在中小城市，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，企業(yè)效益差，虧損面大，失業(yè)、下崗人員很多，第三產(chǎn)業(yè)也欠發(fā)達，實力較弱。

三、城市化浪潮與民族區(qū)域自治制度的關(guān)系及城市化浪潮對民族區(qū)域自治制度的影響

（一）城市化浪潮與民族區(qū)域自治制度關(guān)系

民族區(qū)域自治制度，是民族與地區(qū)，政治與經(jīng)濟相結(jié)合的偉大創(chuàng)舉、英明決策。它推動了民族區(qū)域自治地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展、改革的深入，而改革深入與經(jīng)濟發(fā)展是導(dǎo)致城市化浪潮出現(xiàn)直接原因。西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施，更加快了城市化浪潮進程。反過來，城市化浪潮又反作用于民族區(qū)域自治制度，要求對民族區(qū)域自治制度產(chǎn)生作用和影響。城市化浪潮為民族區(qū)域自治制度發(fā)展既帶來了前所未有的良好機制，也創(chuàng)造了良好環(huán)境，在當(dāng)前形勢下又產(chǎn)生了很多新的問題，要求民族區(qū)域自治制度本身面對新的形勢，要不斷改革、發(fā)展和完善，以期與城市化浪潮相適應(yīng)，與時展相適應(yīng)，創(chuàng)造更輝煌成績。它們之間是因果互動、相互推進、相互完善的關(guān)系，密不可分。在民族區(qū)域制度發(fā)展過程中，城市化是必不可少的一個重要過程。民族區(qū)域自治制度的發(fā)展，就是要適應(yīng)潮流發(fā)展，不斷完善自己。

（二）城市化浪潮對西部大開發(fā)過程中民族區(qū)域自治制度的影響

首先，城市化浪潮出現(xiàn)，最直觀表現(xiàn)為人口向城市集中與鄉(xiāng)村人口城市化。人口的集中，意味著人才、資源、技術(shù)等的集中。尤其在西部大開發(fā)中，國家的一系列優(yōu)惠政策，使得東部的物質(zhì)、資金、技術(shù)等向西部轉(zhuǎn)移，更加大了集中優(yōu)勢，為西部開發(fā)與民族自治經(jīng)濟發(fā)展提供了大量物質(zhì)、技術(shù)、人才、資金、項目等支持。

其次，西部地區(qū)城市化浪潮，加強了東西部及西部內(nèi)部的合作與交流。隨著交往深入，民族間了解也將逐漸深入，從而有利于鞏固民族自治制度所要求的平等、團結(jié)、友愛、互助的新型民族關(guān)系實現(xiàn)。

第三，西部大開發(fā)中城市化浪潮，人口相對集中，對于社會穩(wěn)定、政治動態(tài)也比較容易掌握、控制，也為民族自治地方區(qū)域自治制度的發(fā)展提供了安定的社會環(huán)境。

第四，西部大開發(fā)帶動的城市化浪潮，也有利于西部民族區(qū)域自治地方教育發(fā)展。教育水平、質(zhì)量、觀念等都將有重大改觀，一方面可以吸引大量人才，另一方面，也可以提高整個民族素質(zhì)，更多的培養(yǎng)少數(shù)民族自己的干部。

第五，西部大開發(fā)中城市化浪潮，在改變西部民族自治地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，管理水平等多方面也有重要作用。

四、西部大開發(fā)過程中，在城市化浪潮趨勢下，民族區(qū)域自治制度的合理走向

（一）在城市化浪潮中，城市工作的合理走向

1．城市規(guī)劃、建設(shè)與管理方面。在民族區(qū)域自治地區(qū)，已經(jīng)出現(xiàn)了一種“中心城市——小城鎮(zhèn)——鄉(xiāng)村”構(gòu)成的三位一體的新型網(wǎng)絡(luò)模式。這種網(wǎng)絡(luò)模式適應(yīng)民族自治地區(qū)的特點，也有利于民族區(qū)域自治地方的發(fā)展。這種層級網(wǎng)絡(luò)，容易形成區(qū)域范圍內(nèi)的中心，通過中心的輻射作用，帶動周圍地區(qū)建設(shè)。所以，在民族自治地方，可以廣泛推廣這種模式。另外，還要注意以下幾方面問題：

（1）對新老城市、大城市與小城市、城市與鄉(xiāng)村的發(fā)展，要區(qū)別開來。制定不同發(fā)展戰(zhàn)略，不能依靠行政命令一刀切。

（2）城市建設(shè)與鄉(xiāng)村建設(shè)要結(jié)合起來，注重建立城市中為農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)服務(wù)的市場部門，盡可能利用農(nóng)村豐富資源與城市的開闊市場潛力，兩者有機結(jié)合，共同推動地區(qū)建設(shè)。

（3）改革老城市管理體制，新城市的管理從開始就要規(guī)范、科學(xué)，適應(yīng)市場要求。具體講，逐漸取消戶籍限制，規(guī)范城市其它行政，環(huán)保、科研、服務(wù)、監(jiān)督等部門。同時，還要借鑒發(fā)達國家與東部發(fā)達地區(qū)先進經(jīng)驗，避免走彎路。

（4）遵循我國城市發(fā)展總的指導(dǎo)思想原則，即“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”。

2．城市民族工作

城市化浪潮，使得城市人口增加，民族成分也變得極其復(fù)雜。在民族自治地方，民族工作原本就存在很多問題，再加上城市化的影響，就更需加強了。

（1）制定適合民族自治地方特點的城市工作細則，以解決城市民族工作無法可依的問題，完善法制工作。

（2）加強民族區(qū)域自治地區(qū)城市民族宣傳工作，保障自治區(qū)內(nèi)在自治民族之外的其它少數(shù)民族的平等權(quán)利。利用城市廣泛動能，集中管理，多面管理。

（二）在西部大開發(fā)戰(zhàn)略中，在城市化浪潮影響下，民族區(qū)域自治制度在法律制度方面的走向：

1．理順《民族區(qū)域自治法》與《中華人民共和國憲法》及其它基本法關(guān)系，明確權(quán)限，避免法律沖突。應(yīng)從兩方面著手：（1）賦予自治區(qū)、自治州和自治縣人民代表大會常務(wù)委員會單行條例的制定權(quán)、修改權(quán)，使單行條例的制定、修改工作得以較快進行。（2）將民族自治地方的變通規(guī)定和補充規(guī)定的制定機關(guān)一律改為民族自治地方的人大及常委會，改變變通規(guī)定與補充規(guī)定的制定機關(guān)與批準程序各授權(quán)法規(guī)不一致的狀況。

2．盡快推動民族自治地區(qū)相關(guān)法律的制定

（1）加快自治州自治縣人大自治法規(guī)制定條例的制定，就自治法規(guī)權(quán)限、范圍、原則等作出明確規(guī)定。

（2）推動五大自治區(qū)自治條例出臺。我國的五大民族自治區(qū)都沒有自治條例出臺，造成中央、地方關(guān)系混亂。

（3）制定民族自治地方稅收基本法。稅收基本法是指對稅收共同性問題進行規(guī)定，以統(tǒng)領(lǐng)約束、協(xié)調(diào)各種單行稅收法律、法規(guī)。一是要明確稅收主體之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系。二是征稅主體、納稅主體之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

3．修改、補充《民族區(qū)域自治法》

（1）修訂自治法中關(guān)于自治縣改市的規(guī)定，增加民族自治市建制。我國《憲法》、《民族區(qū)域自治法》規(guī)定，我國民族區(qū)域自治單位分為：自治區(qū)、自治州、自治縣，沒有民族自治市的市建制。而在我國有些地方的自治縣（鎮(zhèn)）已達到建市的標準，由于自治法沒有自治市的規(guī)定，只能設(shè)定普通的市建制。這樣一來，民族自治地方將逐漸減少。即使改“市”后仍保持自治性質(zhì)的地方也會因缺乏法律保障而顯得蒼白無力。所以，有必要在《憲法》和《民族區(qū)域自治法》中增加民族自治市的建制。

（2）修訂、補充自治法中關(guān)于自治區(qū)、自治州、自治縣人大常委會無單行條例的制定權(quán)和修改權(quán)的規(guī)定。按現(xiàn)行憲法、法律規(guī)定，民族自治地方單行條例的制定權(quán)和修改權(quán)只能由人大行使，而人大每年只有一次會議，況議題較多，無詳細時間審議法規(guī)案。而人大常委會每年至少6次，況作為人大常設(shè)機關(guān)，應(yīng)有制定與修改權(quán)。

4．減少自治權(quán)限制，擴大、完善自治權(quán)。[4]

（1）減少自治權(quán)限制。在我國民族區(qū)域自治地區(qū)，由于種種原因，中央所賦予自治權(quán)受到很多限制，阻礙了民族區(qū)域自治地區(qū)的自主性與建設(shè)進程。而城市化浪潮帶動了人們法律意識的增強，要求減少限制，擺脫束縛，更快發(fā)展地區(qū)的社會經(jīng)濟與文化事業(yè)。

（2）擴大自治權(quán)。我國現(xiàn)有的民族區(qū)域自治制度是在舊有的政治體制和計劃體制下的產(chǎn)物，其中很多條款已老化。現(xiàn)有的自治權(quán)力內(nèi)容已不能涵蓋城市化所帶來的變化的全部，很多新的事物及關(guān)系沒有相對應(yīng)的法律條例，缺乏法律保障。在產(chǎn)生沖突時，也就難以依靠法律手段解決。所以，自治權(quán)的擴大勢在必行。

（3）完善自治權(quán)。

①變通權(quán)的完善。憲法和自治法規(guī)定，上級國家機關(guān)的決議、決定、命令和指示，如有不適合民族區(qū)域自治地方實際情況的，自治機關(guān)可以報經(jīng)上級國家機關(guān)批準，變通執(zhí)行或停止執(zhí)行。但在實際操作中，往往是上報后，上級機關(guān)既不否定，也不批復(fù)。因此，要增加一些變通權(quán)規(guī)定，使之具體化，也更具操作性。

②完善經(jīng)濟管理自決權(quán)。經(jīng)濟管理自決權(quán)是自治權(quán)的重心，也是保證自治地方富有內(nèi)在活力和發(fā)展特色的關(guān)鍵所在。在《民族區(qū)域自治法》中，經(jīng)濟管理自決權(quán)受到種種束縛。因此，要放寬投資、金融、外經(jīng)貿(mào)等方面法律限制，擴大權(quán)力。

③完善財政自決權(quán)。財政自決權(quán)是城市化浪潮中新增的權(quán)力。具體完善內(nèi)容應(yīng)包括：舉借外債的權(quán)力、減免共享稅自決權(quán)、擴大地方稅種限制等。

④完善《民族區(qū)域自治法》中關(guān)于資源的開發(fā)與共享的規(guī)定。在我國的民族自治地區(qū)，地區(qū)資源優(yōu)勢是城市化浪潮的主要推動力。而在自治法中，關(guān)于資源開發(fā)、共享都是準用性、責(zé)任性法律規(guī)范。權(quán)力是特定國家機關(guān)賜與的，沒有自主性。而且關(guān)于本地區(qū)可開發(fā)的哪些資源沒有明確規(guī)定，可供開發(fā)資源很少。即使有些資源開發(fā)已初見成效，又會被上級國家機關(guān)統(tǒng)一去。自治地方很難發(fā)揮自治地區(qū)資源優(yōu)勢來發(fā)展經(jīng)濟。

⑤完善方法技術(shù)；完善自法規(guī)制定、報批、公布程序。完善地方性法規(guī)和自治法規(guī)的立法解釋、應(yīng)用解釋程序。

（三）在西部大開發(fā)過程中，在城市化浪潮影響下，民族區(qū)域自治制度在教育方面的發(fā)展前途與合理走向

1．改變教育格局。長期以來，我國民族分布廣泛，逐漸形成了大雜居、小聚居，交錯雜局的特點。少數(shù)民族散居于全國各地。人口分散、民族眾多是民族區(qū)域自治地方的特點之一。雖然西部地區(qū)民族集中，但是這我國少數(shù)民族主要分布在西南、西北、中南、東北的高寒邊遠地區(qū)和牧區(qū)，交通不暢，信息傳遞慢，加上經(jīng)濟落后，觀念封閉，教育水平很低。西部大開發(fā)實施，使得民族區(qū)域自治地方經(jīng)濟有了很大提高，城市化現(xiàn)象普遍，人口也相對集中，教育的格局也伴隨“城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村”這一區(qū)域格局發(fā)展起來。教育向這些局部中心地靠攏，集中了周圍地區(qū)的教育設(shè)施，也就形成了一種優(yōu)勢，很適合民族自治地方的特點。這就決定了民族自治地區(qū)的教育格局，即“城市——鄉(xiāng)鎮(zhèn)——農(nóng)村”的三位一體網(wǎng)絡(luò)格局。

2．改變教育模式。我國的少數(shù)民族大都有自己的宗教信仰，宗教觀念很濃。很長時間以來，民族地區(qū)的教育多是通過宗教文化實現(xiàn)的，宗教觀念直接影響到教育的發(fā)展方向。這樣的事實，決定了民族區(qū)域自治地區(qū)的教育不可能完全脫離宗教影響而獨立存在，至少在較長時段內(nèi)，改變不會太大。但城市化浪潮帶來了不同民族文化撞擊，現(xiàn)代的教育觀念直接沖擊著宗教式的教育模式。實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，更為現(xiàn)代教育發(fā)展提供了充足條件。所以，從歷史考慮與現(xiàn)實發(fā)展來看，我們應(yīng)順應(yīng)潮流發(fā)展，改變教育模式，走一條現(xiàn)代教育與宗教民族教育相結(jié)合的道路。當(dāng)然，不可否認，在西部較發(fā)達地區(qū)，宗教影響淡薄地區(qū)，完全能夠發(fā)展現(xiàn)代教育。但在考慮民族區(qū)域自治地方教育模式時，不可盲目而又激進的孤注一擲，要考慮到民族與地區(qū)現(xiàn)實。

摘要：伴隨改革的深入與經(jīng)濟發(fā)展，城市化浪潮消然出現(xiàn)。尤其在實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略后，民族區(qū)域自治地區(qū)的城市化進程進一步加快。老城市不斷得到更新改建，新城市不斷涌現(xiàn)，一方面反映了我國民族區(qū)域自治制度所取得輝煌成就，另一方面，又為民族區(qū)域自治制度發(fā)展帶來了未曾面對的新事物、新問題。民族區(qū)域自治制度的內(nèi)容已不能涵蓋全部，有些條款亦顯得不合時宜，急需改進。

關(guān)鍵詞：西部大開發(fā)城市化民族區(qū)域自治制度民族自治市

中國是一個由56個民族共同構(gòu)成的大家庭，民族關(guān)系好壞直接關(guān)系到國家繁榮與社會穩(wěn)定。民族區(qū)域自治制度作為我國解決民族問題的基本政策，研究其在新形勢下的合理走向，發(fā)展前途，無疑對于民族地方乃至國家社會主義事業(yè)有重要作用。

一、我國民族區(qū)域自治制度的內(nèi)涵及發(fā)展現(xiàn)狀

所謂民族區(qū)域自治制度，[1]即在中華人民共和國領(lǐng)土內(nèi)，在中央人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在少數(shù)民族聚居地區(qū)或少數(shù)民族分布較為集中地區(qū)，由少數(shù)民族實行區(qū)域性的民族自治的制度。享有管理和決定本民族和本地區(qū)內(nèi)部事務(wù)的法定自主權(quán)，享有根據(jù)本民族和本地區(qū)的實際情況貫徹國家政令的自主權(quán)。在這個總原則和前提下，凡是在少數(shù)民族地區(qū)能夠建立一級自治地方的，都可以實行民族區(qū)域自治，建立民族自治地方的自治機關(guān)，實行少數(shù)民族人民當(dāng)家作主。《中華人民共和國憲法》規(guī)定：“各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治，各民族自治地方都是中華人民共和國不可分割的一部分。”黨和國家實行民族區(qū)域自治制度，就是要在統(tǒng)一的祖國大家庭內(nèi)，使有著自己或大或小聚居區(qū)的少數(shù)民族有當(dāng)家作主管理本民族內(nèi)部地方性事務(wù)權(quán)利；保障少數(shù)民族的平等權(quán)利和地位；充分發(fā)揮少數(shù)民族人民參加國家政治生活和社會主義建設(shè)積極性；共同加強各民族之間相互信仰和友好協(xié)作，共同建設(shè)社會主義祖國。所以說，民族區(qū)域自治制度是民族間平等、團結(jié)互助的主要標志，同時，也是少數(shù)民族地區(qū)人民民主專政的主要活動形式。根據(jù)《中華人民共和憲法》的規(guī)定，實行民族區(qū)域自治的自治機關(guān)，除了行使《憲法》的規(guī)定的地方國家機關(guān)的一般職權(quán)外，依法行使自治權(quán)。上級國家機關(guān)充分保障民族自治地方的自治機關(guān)行使自治權(quán)，充分考慮各民族特點和需要，大力培養(yǎng)少數(shù)民族干部，積極支持和幫助各少數(shù)民族進行社會主義革命，發(fā)展社會主義的經(jīng)濟、文化建設(shè)事業(yè)。到目前為止，我國政府先后建立了五個自治區(qū)，三十個自治州，120個自治縣（旗）。此外，還建有1700多個自治鄉(xiāng)，作為民族區(qū)域自治的補充。1984年，我國通過并頒布了《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》，2001年，又推出了它的修訂本。這就從法律上為民族區(qū)域自治制度提供了保障。另外，在民族自治地方，經(jīng)濟建設(shè)也取得了非凡成就，但較其它發(fā)達地區(qū)比較，仍有很多差距。可以說，民族區(qū)域自治制度的實施，對于消除民族間歷史遺留下來的隔閡，加強民族團結(jié)，鞏固國防，維護祖國統(tǒng)一，發(fā)展民族自治地方的社會主義建設(shè)事業(yè)，都作出了巨大成績，也受到了國內(nèi)外，尤其是各民族的一致稱贊與擁護。可以說，我國民族區(qū)域自治制度已初具規(guī)模，并正在不斷完善與提高過程中，其將來發(fā)展，也將前途廣闊。

二、城市化浪潮與民族區(qū)域自治地方城市化現(xiàn)狀、特點分析

所謂城市化，[2]通常指人口向城市地區(qū)集中和農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)人口的過程。它包括人口城市化和鄉(xiāng)村城市化兩方面。人口城市化指鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口過程；而鄉(xiāng)村城市化指尚屬鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)人口進入現(xiàn)有城市或新建城鎮(zhèn)的一種發(fā)展趨勢或展望。城市化浪潮即伴隨經(jīng)濟浪潮過程中，人口集中向城市及原有鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械倪M程與趨勢。其表現(xiàn)形式多種多樣：城市人口增加，城市人口比重提高，城市規(guī)模擴大，城鄉(xiāng)之間在生產(chǎn)方式和生活方式方面差距逐漸減小，等等。

（一）我國西部民族自治地區(qū)城市化現(xiàn)狀

在我國民族區(qū)域自治地方，自建國以來，尤其在實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略后，城市化進程得到了迅速發(fā)展，出現(xiàn)了一大批農(nóng)墾、工礦業(yè)基地、鐵路及公路交通樞為中心的新興專業(yè)城市。在新興城鎮(zhèn)迅速形成和發(fā)展同時，一些歷史悠久老城市也得到了擴建和改造；新老城市共同發(fā)展。據(jù)資料統(tǒng)計，西部地區(qū)市級城市已達110個。其中設(shè)市最多的為內(nèi)蒙古自治區(qū)為20個，其中，地級市4個，縣級市16個。其次為新疆、廣西和云南，分別為19個，18個，17個。廣西的地級市最多，有南寧、柳州、桂林、梧州、北海、防城港、欽州、貴港等8個地級市。其中，很多為西部大開發(fā)實施后新增的城市。

（二）我國西部民族自治地區(qū)城市化特點[3]

1．城市發(fā)展以小城市為主。與全國城市發(fā)展的總體態(tài)勢一致，小城市在民族區(qū)域自治地方的比重很大。高于全國平均水平14.85個百分點。而中等城市、大城市、特大城市的比重低于全國。在民族自治地方新增加的城市中，90%以上為中小城市。

2．城市化水平很低，且發(fā)展不平衡。實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略后，我國民族自治地區(qū)的城市化水平有了很大提高，但整體水平仍低于全國平均水平，有很大差距，其市鎮(zhèn)人口比重比全國平均水平低2.2個百分點。另據(jù)城市規(guī)劃司資料，每平方公里人口數(shù)僅為東部沿海地區(qū)的8.7%。民族區(qū)域自治地方城市分布主要集中在內(nèi)蒙古、新疆、廣西和云南四省區(qū)。1996年四省共有城市74個，占民族地區(qū)總數(shù)57.36%。寧夏、青海、西藏等省區(qū)城市較少。西藏僅有拉薩、日喀則兩個小城市。

3．城市綜合經(jīng)濟實力較弱。我國大多數(shù)經(jīng)濟實力強的城市分布在東南沿海地區(qū)，并且主要集中于環(huán)渤海灣、長江三角洲和珠江三角洲三大城市帶，民族地區(qū)經(jīng)濟實力較強的城市很少。據(jù)統(tǒng)計，1993年全國全部城市國內(nèi)生產(chǎn)總值超過28647億元。而全國199個地區(qū)級以上城市，國內(nèi)生產(chǎn)總值超過200億元的城市40個，占20%。而民族地區(qū)僅有7個城市人均值過萬元。但也不排除個別城市特殊情況，如克拉瑪依、昆明、北海等。另外，在民族地區(qū)的許多城市，尤其在中小城市，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，企業(yè)效益差，虧損面大，失業(yè)、下崗人員很多，第三產(chǎn)業(yè)也欠發(fā)達，實力較弱。

三、城市化浪潮與民族區(qū)域自治制度的關(guān)系及城市化浪潮對民族區(qū)域自治制度的影響

（一）城市化浪潮與民族區(qū)域自治制度關(guān)系

民族區(qū)域自治制度，是民族與地區(qū)，政治與經(jīng)濟相結(jié)合的偉大創(chuàng)舉、英明決策。它推動了民族區(qū)域自治地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展、改革的深入，而改革深入與經(jīng)濟發(fā)展是導(dǎo)致城市化浪潮出現(xiàn)直接原因。西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施，更加快了城市化浪潮進程。反過來，城市化浪潮又反作用于民族區(qū)域自治制度，要求對民族區(qū)域自治制度產(chǎn)生作用和影響。城市化浪潮為民族區(qū)域自治制度發(fā)展既帶來了前所未有的良好機制，也創(chuàng)造了良好環(huán)境，在當(dāng)前形勢下又產(chǎn)生了很多新的問題，要求民族區(qū)域自治制度本身面對新的形勢，要不斷改革、發(fā)展和完善，以期與城市化浪潮相適應(yīng)，與時展相適應(yīng)，創(chuàng)造更輝煌成績。它們之間是因果互動、相互推進、相互完善的關(guān)系，密不可分。在民族區(qū)域制度發(fā)展過程中，城市化是必不可少的一個重要過程。民族區(qū)域自治制度的發(fā)展，就是要適應(yīng)潮流發(fā)展，不斷完善自己。

（二）城市化浪潮對西部大開發(fā)過程中民族區(qū)域自治制度的影響

首先，城市化浪潮出現(xiàn)，最直觀表現(xiàn)為人口向城市集中與鄉(xiāng)村人口城市化。人口的集中，意味著人才、資源、技術(shù)等的集中。尤其在西部大開發(fā)中，國家的一系列優(yōu)惠政策，使得東部的物質(zhì)、資金、技術(shù)等向西部轉(zhuǎn)移，更加大了集中優(yōu)勢，為西部開發(fā)與民族自治經(jīng)濟發(fā)展提供了大量物質(zhì)、技術(shù)、人才、資金、項目等支持。

其次，西部地區(qū)城市化浪潮，加強了東西部及西部內(nèi)部的合作與交流。隨著交往深入，民族間了解也將逐漸深入，從而有利于鞏固民族自治制度所要求的平等、團結(jié)、友愛、互助的新型民族關(guān)系實現(xiàn)。

第三，西部大開發(fā)中城市化浪潮，人口相對集中，對于社會穩(wěn)定、政治動態(tài)也比較容易掌握、控制，也為民族自治地方區(qū)域自治制度的發(fā)展提供了安定的社會環(huán)境。

第四，西部大開發(fā)帶動的城市化浪潮，也有利于西部民族區(qū)域自治地方教育發(fā)展。教育水平、質(zhì)量、觀念等都將有重大改觀，一方面可以吸引大量人才，另一方面，也可以提高整個民族素質(zhì)，更多的培養(yǎng)少數(shù)民族自己的干部。

第五，西部大開發(fā)中城市化浪潮，在改變西部民族自治地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，管理水平等多方面也有重要作用。

四、西部大開發(fā)過程中，在城市化浪潮趨勢下，民族區(qū)域自治制度的合理走向

（一）在城市化浪潮中，城市工作的合理走向

1．城市規(guī)劃、建設(shè)與管理方面。在民族區(qū)域自治地區(qū)，已經(jīng)出現(xiàn)了一種“中心城市——小城鎮(zhèn)——鄉(xiāng)村”構(gòu)成的三位一體的新型網(wǎng)絡(luò)模式。這種網(wǎng)絡(luò)模式適應(yīng)民族自治地區(qū)的特點，也有利于民族區(qū)域自治地方的發(fā)展。這種層級網(wǎng)絡(luò)，容易形成區(qū)域范圍內(nèi)的中心，通過中心的輻射作用，帶動周圍地區(qū)建設(shè)。所以，在民族自治地方，可以廣泛推廣這種模式。另外，還要注意以下幾方面問題：

（1）對新老城市、大城市與小城市、城市與鄉(xiāng)村的發(fā)展，要區(qū)別開來。制定不同發(fā)展戰(zhàn)略，不能依靠行政命令一刀切。

（2）城市建設(shè)與鄉(xiāng)村建設(shè)要結(jié)合起來，注重建立城市中為農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)服務(wù)的市場部門，盡可能利用農(nóng)村豐富資源與城市的開闊市場潛力，兩者有機結(jié)合，共同推動地區(qū)建設(shè)。

（3）改革老城市管理體制，新城市的管理從開始就要規(guī)范、科學(xué)，適應(yīng)市場要求。具體講，逐漸取消戶籍限制，規(guī)范城市其它行政，環(huán)保、科研、服務(wù)、監(jiān)督等部門。同時，還要借鑒發(fā)達國家與東部發(fā)達地區(qū)先進經(jīng)驗，避免走彎路。

（4）遵循我國城市發(fā)展總的指導(dǎo)思想原則，即“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”。

2．城市民族工作

城市化浪潮，使得城市人口增加，民族成分也變得極其復(fù)雜。在民族自治地方，民族工作原本就存在很多問題，再加上城市化的影響，就更需加強了。

（1）制定適合民族自治地方特點的城市工作細則，以解決城市民族工作無法可依的問題，完善法制工作。

（2）加強民族區(qū)域自治地區(qū)城市民族宣傳工作，保障自治區(qū)內(nèi)在自治民族之外的其它少數(shù)民族的平等權(quán)利。利用城市廣泛動能，集中管理，多面管理。

（二）在西部大開發(fā)戰(zhàn)略中，在城市化浪潮影響下，民族區(qū)域自治制度在法律制度方面的走向：

1．理順《民族區(qū)域自治法》與《中華人民共和國憲法》及其它基本法關(guān)系，明確權(quán)限，避免法律沖突。應(yīng)從兩方面著手：（1）賦予自治區(qū)、自治州和自治縣人民代表大會常務(wù)委員會單行條例的制定權(quán)、修改權(quán)，使單行條例的制定、修改工作得以較快進行。（2）將民族自治地方的變通規(guī)定和補充規(guī)定的制定機關(guān)一律改為民族自治地方的人大及常委會，改變變通規(guī)定與補充規(guī)定的制定機關(guān)與批準程序各授權(quán)法規(guī)不一致的狀況。

2．盡快推動民族自治地區(qū)相關(guān)法律的制定

（1）加快自治州自治縣人大自治法規(guī)制定條例的制定，就自治法規(guī)權(quán)限、范圍、原則等作出明確規(guī)定。

（2）推動五大自治區(qū)自治條例出臺。我國的五大民族自治區(qū)都沒有自治條例出臺，造成中央、地方關(guān)系混亂。

（3）制定民族自治地方稅收基本法。稅收基本法是指對稅收共同性問題進行規(guī)定，以統(tǒng)領(lǐng)約束、協(xié)調(diào)各種單行稅收法律、法規(guī)。一是要明確稅收主體之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系。二是征稅主體、納稅主體之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

3．修改、補充《民族區(qū)域自治法》

（1）修訂自治法中關(guān)于自治縣改市的規(guī)定，增加民族自治市建制。我國《憲法》、《民族區(qū)域自治法》規(guī)定，我國民族區(qū)域自治單位分為：自治區(qū)、自治州、自治縣，沒有民族自治市的市建制。而在我國有些地方的自治縣（鎮(zhèn)）已達到建市的標準，由于自治法沒有自治市的規(guī)定，只能設(shè)定普通的市建制。這樣一來，民族自治地方將逐漸減少。即使改“市”后仍保持自治性質(zhì)的地方也會因缺乏法律保障而顯得蒼白無力。所以，有必要在《憲法》和《民族區(qū)域自治法》中增加民族自治市的建制。

（2）修訂、補充自治法中關(guān)于自治區(qū)、自治州、自治縣人大常委會無單行條例的制定權(quán)和修改權(quán)的規(guī)定。按現(xiàn)行憲法、法律規(guī)定，民族自治地方單行條例的制定權(quán)和修改權(quán)只能由人大行使，而人大每年只有一次會議，況議題較多，無詳細時間審議法規(guī)案。而人大常委會每年至少6次，況作為人大常設(shè)機關(guān)，應(yīng)有制定與修改權(quán)。

4．減少自治權(quán)限制，擴大、完善自治權(quán)。[4]

（1）減少自治權(quán)限制。在我國民族區(qū)域自治地區(qū)，由于種種原因，中央所賦予自治權(quán)受到很多限制，阻礙了民族區(qū)域自治地區(qū)的自主性與建設(shè)進程。而城市化浪潮帶動了人們法律意識的增強，要求減少限制，擺脫束縛，更快發(fā)展地區(qū)的社會經(jīng)濟與文化事業(yè)。

（2）擴大自治權(quán)。我國現(xiàn)有的民族區(qū)域自治制度是在舊有的政治體制和計劃體制下的產(chǎn)物，其中很多條款已老化。現(xiàn)有的自治權(quán)力內(nèi)容已不能涵蓋城市化所帶來的變化的全部，很多新的事物及關(guān)系沒有相對應(yīng)的法律條例，缺乏法律保障。在產(chǎn)生沖突時，也就難以依靠法律手段解決。所以，自治權(quán)的擴大勢在必行。

（3）完善自治權(quán)。

①變通權(quán)的完善。憲法和自治法規(guī)定，上級國家機關(guān)的決議、決定、命令和指示，如有不適合民族區(qū)域自治地方實際情況的，自治機關(guān)可以報經(jīng)上級國家機關(guān)批準，變通執(zhí)行或停止執(zhí)行。但在實際操作中，往往是上報后，上級機關(guān)既不否定，也不批復(fù)。因此，要增加一些變通權(quán)規(guī)定，使之具體化，也更具操作性。

②完善經(jīng)濟管理自決權(quán)。經(jīng)濟管理自決權(quán)是自治權(quán)的重心，也是保證自治地方富有內(nèi)在活力和發(fā)展特色的關(guān)鍵所在。在《民族區(qū)域自治法》中，經(jīng)濟管理自決權(quán)受到種種束縛。因此，要放寬投資、金融、外經(jīng)貿(mào)等方面法律限制，擴大權(quán)力。

③完善財政自決權(quán)。財政自決權(quán)是城市化浪潮中新增的權(quán)力。具體完善內(nèi)容應(yīng)包括：舉借外債的權(quán)力、減免共享稅自決權(quán)、擴大地方稅種限制等。

④完善《民族區(qū)域自治法》中關(guān)于資源的開發(fā)與共享的規(guī)定。在我國的民族自治地區(qū)，地區(qū)資源優(yōu)勢是城市化浪潮的主要推動力。而在自治法中，關(guān)于資源開發(fā)、共享都是準用性、責(zé)任性法律規(guī)范。權(quán)力是特定國家機關(guān)賜與的，沒有自主性。而且關(guān)于本地區(qū)可開發(fā)的哪些資源沒有明確規(guī)定，可供開發(fā)資源很少。即使有些資源開發(fā)已初見成效，又會被上級國家機關(guān)統(tǒng)一去。自治地方很難發(fā)揮自治地區(qū)資源優(yōu)勢來發(fā)展經(jīng)濟。

⑤完善方法技術(shù)；完善自法規(guī)制定、報批、公布程序。完善地方性法規(guī)和自治法規(guī)的立法解釋、應(yīng)用解釋程序。

（三）在西部大開發(fā)過程中，在城市化浪潮影響下，民族區(qū)域自治制度在教育方面的發(fā)展前途與合理走向

1．改變教育格局。長期以來，我國民族分布廣泛，逐漸形成了大雜居、小聚居，交錯雜局的特點。少數(shù)民族散居于全國各地。人口分散、民族眾多是民族區(qū)域自治地方的特點之一。雖然西部地區(qū)民族集中，但是這我國少數(shù)民族主要分布在西南、西北、中南、東北的高寒邊遠地區(qū)和牧區(qū)，交通不暢，信息傳遞慢，加上經(jīng)濟落后，觀念封閉，教育水平很低。西部大開發(fā)實施，使得民族區(qū)域自治地方經(jīng)濟有了很大提高，城市化現(xiàn)象普遍，人口也相對集中，教育的格局也伴隨“城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村”這一區(qū)域格局發(fā)展起來。教育向這些局部中心地靠攏，集中了周圍地區(qū)的教育設(shè)施，也就形成了一種優(yōu)勢，很適合民族自治地方的特點。這就決定了民族自治地區(qū)的教育格局，即“城市——鄉(xiāng)鎮(zhèn)——農(nóng)村”的三位一體網(wǎng)絡(luò)格局。

2．改變教育模式。我國的少數(shù)民族大都有自己的宗教信仰，宗教觀念很濃。很長時間以來，民族地區(qū)的教育多是通過宗教文化實現(xiàn)的，宗教觀念直接影響到教育的發(fā)展方向。這樣的事實，決定了民族區(qū)域自治地區(qū)的教育不可能完全脫離宗教影響而獨立存在，至少在較長時段內(nèi)，改變不會太大。但城市化浪潮帶來了不同民族文化撞擊，現(xiàn)代的教育觀念直接沖擊著宗教式的教育模式。實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，更為現(xiàn)代教育發(fā)展提供了充足條件。所以，從歷史考慮與現(xiàn)實發(fā)展來看，我們應(yīng)順應(yīng)潮流發(fā)展，改變教育模式，走一條現(xiàn)代教育與宗教民族教育相結(jié)合的道路。當(dāng)然，不可否認，在西部較發(fā)達地區(qū)，宗教影響淡薄地區(qū)，完全能夠發(fā)展現(xiàn)代教育。但在考慮民族區(qū)域自治地方教育模式時，不可盲目而又激進的孤注一擲，要考慮到民族與地區(qū)現(xiàn)實。