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摘要:針對我國在建立現(xiàn)代社會保障制度過程中的資金障礙問題,系統(tǒng)分析了失業(yè)保險、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險制度三個核心體系中政府、企業(yè)、個人的資金分擔現(xiàn)狀與矛盾,以及由此產(chǎn)生的我國現(xiàn)行社會保障基金來源不足的尷尬局面,探討了政府、企業(yè)、個人在社會保障基金中的角色定位,提出在社會保障基金籌措方式上通過發(fā)行特種國債、征收社會保障稅、征收國家土地地租的方法,以解決其來源不足的問題。

中國社會保障制度以20世紀80年代為分水嶺,可分為傳統(tǒng)社會保障制度和現(xiàn)代社會保障制度兩個部分。傳統(tǒng)社會保障制度主要表征為以養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和隱性失業(yè)保險為主要構(gòu)架的制度體系。現(xiàn)代社會保障制度與傳統(tǒng)社會保障制度相比,有兩個意義深遠的轉(zhuǎn)變:一是用現(xiàn)代社會保障制度取代傳統(tǒng)的企業(yè)保險制度;二是用正規(guī)的公共社會保障計劃替代非正規(guī)的群體行為。換句話來說,社會保障制度正納入我國基本的經(jīng)濟制度。

一、社會保障基金的兩種籌措方式對于第一個轉(zhuǎn)變,毫無疑問,要肯定這種轉(zhuǎn)變思路的正確性。資金來源的多樣化也是使我國社會保障制度真正實現(xiàn)持久性、社會化的前提條件。在傳統(tǒng)社會保障制度執(zhí)行期間,國有企業(yè)承擔了繳納社會保險基金的重任,而且通過吸納新增勞動力,以企業(yè)制度的形式替代了失業(yè)保險制度的功能和作用。從表現(xiàn)上看,高就業(yè)政策將勞動力的公開性社會失業(yè)轉(zhuǎn)變成企業(yè)內(nèi)隱蔽性在職失業(yè)。這樣,國有企業(yè)對冗員的工資支付實際上類同于本應(yīng)由政府承擔的社會福利項目,此外還有名目繁多的各類補貼,包括住房等大量暗補。企業(yè)不僅要提供巨額的社會保險、社會福利資金,而且還要提供大量的直接服務(wù)。

總之,我國始建于20世紀50年代初期的企業(yè)保險制度違反效率和公平原則,由此導致企業(yè)的長期運行成本超過其制度收益,并進而危及宏觀經(jīng)濟運行的總體效益和質(zhì)量。到20世紀70年代末期,中國國民經(jīng)濟運行已瀕臨崩潰,與之相適應(yīng)的傳統(tǒng)社會保險制度也在劫難逃。統(tǒng)計資料表明,國有單位保險福利費總額1978年為68億元,1995年達1980億元;國有單位保險福利費總額相當于職工工資總額的比重不僅明顯高于全國其他各類企業(yè)單位的水平,而且,從20世紀70年代末以來一直呈現(xiàn)高速增長趨勢,國有企業(yè)實在難以承受如此巨大的負荷了。可見,合乎情理的推論是:必須改變以企業(yè)為唯一籌資來源的模式。另外,從市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗來看,保險資金的籌措渠道基本上沿襲同一種模式,即來源于三個渠道:政府、企業(yè)和個人。但各國具體的執(zhí)行方法有區(qū)別,主要體現(xiàn)在政府、企業(yè)、個人三方負擔比例上的差異。

二、中國目前社會保障制度中最大的障礙是資金問題社會保障制度改革后,我國目前社會保障資金籌措方式由企業(yè)保險方式逐漸轉(zhuǎn)化為政府、企業(yè)、個人三方參保的社會保險模式,即“三個拿一點”的社保資金籌措方式。由于這種三方參保的模式制度設(shè)計中的缺陷,造成了我國現(xiàn)行社會保障制度的實行不盡人意。下面僅就社會保障制度中最大的障礙———資金問題作具體分析。由于我國目前社會保障制度的三個核心體系———失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療方面的統(tǒng)籌是分立而設(shè)的,因此,我們分別探討這三個子系統(tǒng)的具體情況。

(一)養(yǎng)老保險制度我國目前養(yǎng)老保險制度的模式是“統(tǒng)賬結(jié)合”,設(shè)計的目標是把現(xiàn)收現(xiàn)付制的社會統(tǒng)籌與儲備積累制的個人賬戶結(jié)合起來,既體現(xiàn)社會共濟,又體現(xiàn)自我保障。這樣設(shè)計的出發(fā)點:一是為應(yīng)付預計在2025年前后到來的人口老齡化高峰;二是為了適應(yīng)市場經(jīng)濟的需要,在國家、企業(yè)和個人之間形成合理的責任分擔格局。但是這個制度執(zhí)行起來卻不盡人意,養(yǎng)老基金收不抵支己經(jīng)是非常普遍的現(xiàn)象。到1999年底,養(yǎng)老保險基金收支平衡后其滾存余額為734億元,僅夠支付當年基本養(yǎng)老基金的38%,根本談不上什么積累。最近幾年來,養(yǎng)老金開支總額大大超過了預算,以北京市為例,平均退休年齡降到了51.7歲。1996年人均月退休金為400余元,1999年增長到700余元,增長幅度遠遠超過了經(jīng)濟增長和企業(yè)平均工資增長率。退休人員和退休金水平增長過快這兩大因素導致北京市的退休金支出總水平1999年比1996年翻了一番還多,1999年當年即出現(xiàn)收不抵支。而北京市的收支情況在全國還算好的。[1]

(二)失業(yè)保險制度相對而言,中國失業(yè)保險制度的現(xiàn)行模式是與國際接軌的,即向所有企業(yè)職工收取失業(yè)保險費,一旦遭遇失業(yè)風險,他們就可以領(lǐng)取24個月的失業(yè)保險津貼。但是,由于目前我國嚴格區(qū)分了“失業(yè)”和“下崗”兩種類型,而下崗職工生活費仍然從失業(yè)保險基金中扣除,所以失業(yè)保險基金的籌措仍然是個難題。按目前所見到的中等計算口徑計算,1999年底國企下崗職工652萬人,每人每年需要基本生活費和各項保險繳費5400元,每年共需352億元,因而失業(yè)保險繳費率應(yīng)該達到6.6%。但目前除了3%的失業(yè)保險基金外,尚缺一個其繳費率在3.6%左右的“下崗保險基金”。

按照目前的職工工資總額的規(guī)模(9875億元),這個“下崗保險基金”的規(guī)模應(yīng)當保持在每年355億元以上,但從1999年全年的下崗職工基本生活保障金“三三制”籌資情況來看,失業(yè)保險基金調(diào)入企業(yè)服務(wù)中心的金額為40.9億元,遠沒有達到1/3(即117.3億元)。有下崗職工的企業(yè)70%左右是虧損企業(yè),根本無法完成其1/3的籌資任務(wù)。[2](三)醫(yī)療保險制度目前醫(yī)療保險方面的問題,主要是實行醫(yī)藥分開和醫(yī)政分開改革,以提高醫(yī)療行業(yè)的效率和杜絕醫(yī)療腐敗和浪費問題。但是,在基本實現(xiàn)醫(yī)藥分開和醫(yī)政分開以后,要建立城鎮(zhèn)統(tǒng)一的基本醫(yī)療保險制度和農(nóng)村的合作醫(yī)療保險制度,資金缺口也非常大。從醫(yī)療保險支出方面看,首先是基本醫(yī)療保險,按1999年已正式實施基本醫(yī)療保險制度的城鎮(zhèn)職工為469.9萬人和年支出保險金16.5億元的水平,全國11773萬城鎮(zhèn)職工需要開支基本醫(yī)療保險約為413億元。這個金額占城鎮(zhèn)職工工資總額的4.19%。

其次,按參加職工大病醫(yī)療保險和離退休醫(yī)療統(tǒng)籌的總?cè)藬?shù)15503萬人和每人每年須支出366.42元計算,每年的金額為568億元,占職工工資總額的5.75%。這兩方面需要的醫(yī)療保險全年支出規(guī)模為981億元,占城鎮(zhèn)職工工資總額的9.94%。[2]但目前企業(yè)或單位負擔的醫(yī)療保險繳費為工資總額的6%,個人醫(yī)療保險繳費為2%,二者之和8%,尚有約相當于工資總額1.94%的所需醫(yī)療支出沒有來源保證。從將來建成覆蓋全國城鎮(zhèn)范圍的醫(yī)療保險體系看,每年需要彌補空缺資金量為192億元,這一資金規(guī)模大約與目前全國醫(yī)院每年靠售藥獲得的盈利200億元相當,這意味著,建立醫(yī)療方面社會保險制度所需的大量資金目前尚無確定資金來源。面對建立社會保障制度所需大量資金,中國目前采取由政府、企業(yè)、個人三方共同分擔的模式。然而由于制度設(shè)計中所存在的弊端以及中國計劃經(jīng)濟體制時期遺留下來的種種問題,使得這種模式的實施效果不盡人意,政府、企業(yè)和個人都未能從中獲益。

相反,制度設(shè)計的不完善激化了三者的矛盾,使我們現(xiàn)行的社會保障制度的實施陷入尷尬的境地。對業(yè)來說,負擔過重是不爭的事實,在社會統(tǒng)籌的各類保險基金中,國有企業(yè)目前承擔的繳費率按照要求在30%左右。眾所周知,目前國有企業(yè)面臨困境,轉(zhuǎn)困尚且不易,繳費談何容易。龐大的社保資金繳費任務(wù)對沒有利潤來源的企業(yè)來說,無疑是一紙空文。于是,本應(yīng)由企業(yè)承擔的部分轉(zhuǎn)嫁到政府頭上。從政府的角度來看,存在的問題也不小。我國在養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險領(lǐng)域,實行的都是“三支柱”模式。所謂養(yǎng)老保險三支柱模式,是指養(yǎng)老保險制度由政府負責的基本養(yǎng)老保險、企業(yè)或工會負責的職工退休金計劃和個人負責的養(yǎng)老儲蓄合成,三支柱疊加保障職工退休后能維持原有生活水平。按國際慣例在三支柱中,政府承諾的基本養(yǎng)老保險一般是低標準的,現(xiàn)收現(xiàn)付的;二、三支柱的水平視經(jīng)濟的增長和個人收入水平而定。但是我國政府承諾的基本養(yǎng)老基金保險目標過高、包攬過多、責任過大,甚至引發(fā)了承兌危機。目前企業(yè)養(yǎng)老金的平均工資替代率高達80%,追根溯源,是因為中國的退休制度只夠吃飯穿衣,退休時,為維持本來就很低的生活水平,退休金的平均工資規(guī)模率高于國際實施社會養(yǎng)老保險的國家是可以理解的。但改革20多年了,中國城鎮(zhèn)職工的工資早已超出了原先“生活費”的概念,我國的社會養(yǎng)老保險制度卻依然維持了計劃經(jīng)濟體制下的高工資替代率。而這部分人本來并沒有實行個人積累制,所需退休金完全由企業(yè)轉(zhuǎn)嫁到了政府頭上。1999年,政府在社會保障方面的支出占財政收入的比重已接近11%,金額1100億元左右,政府實際負擔的繳費率為11%。個人也沒有從現(xiàn)行制度中獲得應(yīng)有的利益。據(jù)調(diào)查,有60%以上的被調(diào)查者對“社會保障”不滿。在調(diào)查中,公眾最擔心的家庭和個人問題依次是:生病住院、下崗和失業(yè)、家庭經(jīng)濟困難。

三、關(guān)于社會保障基金籌措方式的幾點探討在完善現(xiàn)代社會保障制度的過程中,應(yīng)對政府、企業(yè)、個人在社會保險基金中所充當?shù)慕巧幸粋€正確的定位。政府應(yīng)該保障社會保障制度的基礎(chǔ)部分。這些部分包括:政府設(shè)立的公立醫(yī)療的全部成本,包括藥品的成本;基礎(chǔ)養(yǎng)老金當年收不抵支的部分;以社會救助的方式,援助最低生活保障線以下的貧困人群;以就業(yè)培訓方式,資助失業(yè)下崗人員轉(zhuǎn)崗培訓,并以培訓期間生活補助金的方式,資助受訓人員的生活費(這筆費用和可能會大大超過企業(yè)繳納的失業(yè)保障費);以合約形式,支持部分甚至大部分承擔社區(qū)服務(wù)的非營利組織的服務(wù)成本。基礎(chǔ)養(yǎng)老金隨物價增長的部分也來自政府。企業(yè)應(yīng)該保障的部分包括:按法律規(guī)定的比例繳納基礎(chǔ)養(yǎng)老保險費;按照法律規(guī)定的比例繳納就業(yè)培訓費和失業(yè)救濟費。間接來源于企業(yè)的有———以納稅方式償付醫(yī)療健康服務(wù)的部分社會成本;以納稅方式償付政府支持社區(qū)服務(wù)的成本。個人應(yīng)該保障的部分包括:以稅管所代繳方式,強制扣繳私營企業(yè)、個體工商戶基礎(chǔ)養(yǎng)老保險費;以付費方式抵償各項社區(qū)服務(wù)的部分成本。間接來源于個人的有以納稅方式償付醫(yī)療健康服務(wù)的部分成本及政府支持社區(qū)服務(wù)的成本。同時,社會保障基金籌措方式可以考慮通過“發(fā)債、征稅、收租”來解決其來源問題。超級秘書網(wǎng)

(一)發(fā)行特種國債由于作為現(xiàn)行籌資來源的財政、企業(yè)和職工的經(jīng)濟狀況都不好,潛力有限,不如將社會保障基金的缺口即每年1000億~2000億元左右作為特種國債發(fā)行,吸納社會較富裕人員和家庭的資金,在目前社會保障較困難的階段可以實行10年左右,以渡過這個困難時期。我國的國債負擔率(國債余額/GDP)目前僅有10%~12%,離國際通行的60%警戒線還較遠,財政赤字負擔率(財政赤字/GDP)也在l~2%左右,沒有達到3%的國際警戒線。所以,中國尚有較大的社會保障債券發(fā)行空間。社會保障國債的發(fā)行,其優(yōu)勢在于政府憑借自身的信用,可提前實現(xiàn)收入以應(yīng)付即時支付需要,以后的還債負擔分攤還體現(xiàn)了社會保障中的下一代供養(yǎng)上一代的原則。而且還有助于改善人們的預期,在一定程度上促進投資、消費。

(二)提高繳費率或征稅率社會保險基金的不足就是因為繳費率不夠高和覆蓋面不夠廣,可以設(shè)想將目前社會的養(yǎng)老、失業(yè)和醫(yī)療合并為一種社會保障稅,具體稅率應(yīng)根據(jù)我國現(xiàn)階段居民生活費開支的平均水平和近期經(jīng)濟發(fā)展趨勢,測算養(yǎng)老保險和失業(yè)保險支出的需要,并參照目前各地區(qū)、部門這兩項統(tǒng)籌繳費的實際情況來綜合計算確定。在社會保障稅稅負水平的確定上,我國可以考慮將社會保障支出占GDP的比重定在15%左右,待國力進一步增強后,再做相應(yīng)的調(diào)整。

(三)征收國家土地地租中國實行的是土地國家所有制,國家對農(nóng)村土地擁有終極所有權(quán),對城市土地擁有直接所有權(quán)。但長期以來,城市土地所有權(quán)的經(jīng)濟利益并未得到實現(xiàn),單位對國家土地的占有和使用是無償?shù)摹Ｈ绻麑嵭械刈馐諝w國有,按現(xiàn)有城市建成區(qū)每平方米收取0.1元計算,地租收入可達1400億元~1700億元,這筆資金可以彌補相當一部分社會保障基金的缺口。通過以上“發(fā)債、征稅、收租”三種綜合改革措施,可以彌補現(xiàn)時的社會保障基金的缺口以應(yīng)付近期的支付需要。但要獲得長期穩(wěn)定的社會保障基金,就必須將這三方面的措施作為一種制度,用法律的形式固定下來。

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