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摘要：

政治體制改革最核心的就是人民代表大會制度的改革。這是由人民代表大會的地位在理論和現實上的巨大反差所決定的。我國的人民代表大會制度理論上不符合現代代議制政治的要求，現實中運轉也無法實現預期的目標。這就要求我們對人民代表大會制度進行體制創新，重新構造中國的代議制政治。為此需要采納現代的代議制政治原則，把人民代表大會制度改造為現代議會制度。這樣，中國的政治民主化才能走上正軌；也只有這種結構性重造才能真正解決當前人民代表大會制度面臨的困境，才能走上現代代議制政治的康莊大道。

【關鍵詞】人民代表大會制度；政治改革；代議制政治

世紀之交，“依法治國”和政治體制改革成為我國學術界和社會各界關注的焦點。目前越來越清晰的是：沒有政治體制改革的配合，“依法治國”只能是一句空話。因為我國現行的政治體制與法治規范的要求還有相當大的差距。政治體制改革涉及到很多方面，但最核心的就是人民代表大會制度的改革。這是由人民代表大會的地位在理論和現實上的巨大反差所決定的。

神圣的憲法明文規定了人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人民代表大會是我國的最高權力機關。在原來的政治設計中，人民代表大會是實現人民“當家作主”的最重要的工具。然而在現實中，人民代表大會長期以來卻被視為“橡皮圖章”，根本未能體現憲法中所規定的“國家最高權力機關”的地位。人民代表大會作用的“缺位”使得我國的人民民主無法得到有效的保障，政府不能受到有效的監督。這就助長了貪污腐敗的滋長蔓延，阻礙了政治民主化。

人民代表大會的地位為什么長期以來有名無實，這個問題已經引起社會各界尤其是學術界的廣泛關注。為推進經濟改革，為實現“依法治國”，為發展人民民主，需要對人民代表大會制度進行切實的改革，這已經成為廣泛的共識。但對于改革的方向和方法還存在不少的爭議。最根本的問題是：是繼續死守并不現實的“議行合一”理論還是追隨現代代議制理論，是讓代議制機關繼續做黨政機關的附庸還是將其建設成為真正具有獨立權威的人民代議機關，是應該對這一制度修修補補，還是進行結構性的重造。這些正是本文所要探討的問題。

一、我國人大制度的存在的問題及原因

人民代表大會制度面臨的困境形成原因是復雜的，它不僅與外部因素有關，也與本身的結構有關。本文歸結為三個主要的方面：

（一）人大尚未成為具有獨立性的有實際權威的代議制機關

這主要是因為憲法中所規定的人大“最高國家權力機關”的地位不到位，而“黨的領導”卻無處不在。中國共產黨是中國的領導黨，這就包含了對人大的領導。就是說在憲法規定的最高權力機關之外還有一個非正式的“最高權力機關”。黨與人大的這種關系，使人大成了黨的一個咨詢機構，人大的權威大打折扣。既然人大始終處于黨的領導的陰影中，而且自身在結構和功能上都存在嚴重的缺陷，人大就很難獨立地行使職能。現實中的人大成了黨組織的附屬機構，政府的咨詢機構。人大本來是監督政府的，但政府本身在黨的領導之下，而且往往是“以黨代政”。權力集中于各級黨委，黨組織代人大作決定、發指示，即使提交人大，也只不過是走過場，人大代表只能“舉手、拍手”而已。在這種情況下，人大對政府的監督就毫無意義，人大只能是“橡皮圖章”。［1］

這種變形的過分的“黨的領導”并不是當代中國政治的必然要求，它其實是革命戰爭年代形成的黨政不分、以黨代政的政治體制的延續，這些東西確實經過了一些改革，但是基本的東西還保留著。于是，黨委代替人民當家做主，人民體會不到當家做主的主人翁地位。因此，“如果不把黨委、人大、政府之間的關系理順，法律至上的權威就樹立不起來，依法行政、司法獨立就無從談起，主權在民的原則也無法體現出來，建設社會主義法治國家也就難乎其難。”［2］

為此，高放先生指出：政治體制改革“根本問題是‘黨政分開’，以權制權的政治民主化。首先要發展黨內民主和發展人民民主，改善人民代表大會制度。在這幾個大的問題方面，目前還沒有提出具體方案。如果一味地只搞些枝節的改革，時間長了，會影響大局。大的問題不動，小的方面的改革也難以從根本上解決?！保?］

（二）人大組織存在結構性缺陷，這種組織結構上的缺陷可以說是存在于人大制度的每個環節。首先，人大代表數字龐大（近三千人），使得會議組織和會議討論十分困難。不對人民代表大會實行結構性的改革，就無法有效地推進政治民主化。因為很顯然，現行的人大結構下，代表人數太多，減少代表的數目是必然的。作為最高國家權力機關的全國人大，是實質性的工作機關，不是“象征”性的虛設機關，它所做出的決策具有權威性、強制性，關系到國家的前途和命運。因此全國人大代表名額的確定，必須便于開會，討論問題和決定問題。［4］

認為代表多了，代表性就強了，這實在是一種誤解。如果代表來開會只是為了代表，那這種代表性又有什么意義呢？因為他們的根本職責是“代議”而不是“代表”?，F在的情況是“代表”妨礙了“代議”。出現了“代”而不“議”的情況。為增強人大常委會的在用，擴大委員人數也是必然的。一個減少，一個擴大，最合理的結果就是兩者趨同，結合為一個所容許的合理的人員數字。這個數字大約是六百至八百人。

其次，在全體大會上只能聽取一些政府官員的報告和有限的幾個代表發言，大會的主要活動就是以地區為單位分組討論。事實上分組會議往往討論的是各地區的問題。這樣不僅與與全國性會議的宗旨相矛盾，而且助長了地方主義。這倒不如由各省組織本級人大在當地進行討論，把意見上報，何必要每年讓幾千人都集中到北京呢？而且在以省為單位的各個小組，避免不了各省的主要領導唱主角，而一般代表遭冷遇的狀況，造成了人大代表之間的不平等。官僚行政機構中的等級制度被不應該地帶到了人大會堂。人大的會期太短。每年只能召開一次會議，會期只有十幾天，這樣會議根本就無法對國家的大政方針展開充分的討論。每次開會，人大代表們根本沒有充分的時間熟悉和研究議題，他們所能做的只是聽聽報告，舉舉手而已。這就使得人大會議成了十足的“清談館”。

第三，人大代表兼職不利于人大履行憲法賦予的監督職能。在人大代表當中有相當數量是現職的黨政官員。這與憲法所規定的人大的職責存在著嚴重的沖突。憲法規定人大對政府進行監督，但政府官員本身又是人大代表，這樣的人大如何監督政府？政府官員有必要出席人大會議，但不應是坐在代表席上，應該坐在被質詢的席位上。所以，北京市著名人大代表吳青認為政府官員不能當人大代表。否則，變成了自己監督自己。為此，她還專門向北京市人大常委會提出“關于政府官員是執行者，不應再是監督者”的意見。

人大代表的兼職的另一個危害是人大代表根本沒有足夠的時間和精力去履行人大代表的職能。事實上，一個人大代表只能把本質工作放在第一位，而人大的工作反而成了一份“第二職業”。有的研究者指出，兼職代表制的困難首先是信息不足，缺乏足夠的時間和能力去履行代表的職責。而且這種制度性結構本身妨礙了代表素質的提高。因為代表的選拔重先進性、代表性，缺乏擇優機制。［5］

第四，人大的領導成員主要不是從人大自身的組織中產生，而是由退職的黨政官員擔任。這就形成了舊政府監督新政府的奇怪格局。由退職的政府官員充任人大領導職務，使得人大成為政治權力中最薄弱的一環。因為這些新的領導從別的崗位轉到全國人大常委會工作，對人大的立法、監督等工作，都比較生疏，還得從頭學起。等到他們熟悉過來，而他們的任期恐怕已經過半了。這樣的人大，怎么可能有效地運轉呢？

上面所列舉的人大的結構性缺陷，十幾年來，已經有許多學者大量的文章討論過，本文只不過進一步歸納總結而已。這些缺陷充分表明人大制度需要結構性的改革。有學者深刻指出：“人大及其常委會自身的狀況難以適應代表人民意志、行使國家權力的要求，在其組織機構、工作制度、選舉制度、代表素質、與人民群眾的聯系等方面都存在著一系列問題。這些問題不加以改進和完善，各級人大及其常委會就很難真正承擔起其國家權力機關的重任。”［6］

（三）人大代表的選舉缺乏實際的民主和公正。

人大代表的選舉是否民主和公正，直接關系到代表的素質，影響到人大的質量。而且我國人大代表的選舉遠不夠民主和公正。

首先，人大代表的選舉沒有獨立的選舉機構保障和組織，往往操縱在各級黨政機關手中。各級黨政機關根據政治需要而不是人大本身的需要來實施人大代表的選舉。人大代表往往被當成榮譽職務安排，這些代表嚴重缺乏參政議政的意識和能力。由于需要照顧的方方面面過多，只是選舉成為變相指定，使選民沒有選擇余地。結果，選出的代表只會喊“感謝黨、感謝上級領導”，素質很差，議政能力很低。［7］

其次，我國人大代表直接選舉的層次很低。目前直接選舉的層次只達到縣級，間接選舉層次過多，不利于了代表和選民之間的聯系和溝通，模糊了代表的責任感。

第三，目前的選舉辦法不利于民主?，F在的選區不是按地域劃分，而是按工作單位劃分。這就使各個單位的負責人可以操縱其單位的選舉，各單位提出的候選人也大部分是各單位的負責人。更嚴重的問題是，選區的劃分完全按照上級的意圖安排，劃定的選區往往有一個單位在人數上占有絕對優勢，也就是說上級的意圖是讓該單位的負責人當選人大代表。這種意圖可能是出于對人大代表性的安排，但卻給選舉的公正性與民主性造成了極大的傷害。因為廣大的選民是看得很清楚的，既然選舉結果在選舉前就決定了，那么他們的投票有什么價值呢？因為投票也是在各個單位進行，因此秘密寫票制等必要的選舉規則都無法實行。盡管在各個單位的督促下投票率看似很高，但選舉的質量卻很低。

代表是人民選舉出來管理國家事務的一種嚴肅而崇高的職務，本應該選舉那些最具有社會活動能力、熱心為民辦事的人來擔任。但目前，由于過分強調代表的代表性和廣泛性，硬性規定代表的結構比例，使得選舉的民主性大打折扣。

選舉中存在的以上問題，使為促進選舉的民主性而推行的差額選舉制和選舉聯名推選代表候選人的制度就不幸成了一紙空文。在這樣的選舉中產生的人大代表，就必然缺乏權威性和責任感，在群眾中的威信也就很低。這就不難理解我們在一些傳媒中所見到的人大代表受到不公正待遇或被輕視的事例。群眾對人大的這種虛弱狀況是十分不滿的。

我國對代表選舉制度的改革步伐，比起蘇聯來也是相形見絀。蘇聯制定1936年憲法后，選舉法也有了實質性改變，至少在形式上很大地擴展了民主。從那時起，蘇聯就實現了從村鎮蘇維埃到最高蘇維埃代表的直接選舉。而且由以前的按生產單位選舉，變為按地區選舉。這同樣的十分重要的。因為按生產單位進行選舉很容易受到單位領導人的操縱，使選舉失去公正性。而且取消了以前工農在代表名額上不平等的做法，實現了選舉的平等性。而我國目前這三方面都沒有實現。而列寧指出：“只有普遍的、直接的、平等的選舉才可以說是民主的選舉?！保?］

總之，以上幾個方面的問題就造成了人大的虛弱。社會上對黨、政、人大關系有一種“三線說”，即人大與黨組織、政府相比處于最次要的位置。這與憲法中關于人大是我國最高權力機構的規定形成鮮明對比。這種狀況嚴重影響了人大在民眾中的威信，嚴重削弱了人大的作用。事實表明，現行的人大制度極不完善，嚴重阻礙了我國的社會主義民主的實現。

二、人大制度改革的路徑

盡管我國不搞西方式的三權分立，但權力制衡的原則卻是不能丟掉的。要實現權力制衡，必須有一個強有力的代議制機關。正如作者所表明的，我國的人民代表大會制度理論上不符合現代代議制政治的要求，現實中的運轉也無法實現預期的目標。這就要求我們不再在人民代表大會的“堅持和完善”上兜圈子，不再一味維護人民代表大會制度，有必要對人民代表大會制度進行體制創新，重新構造中國的代議制政治。為此需要采納現代的代議制政治原則，把人民代表大會制度改造為現代議會制度。改造后的代議機關，可以稱為人民議會。只有進行這樣的體制創新，我國的代議制政治才能柳暗花明。盡管這樣人民代表大會要走下歷史的舞臺，但卻會為開拓中國代議制政治的新局面開辟道路，中國的政治民主化也才能走上正軌；也只有這種結構性重造才能真正解決當前人民代表大會制度面臨的困境，才能走上現代代議制政治的康莊大道。

其實如果要切實地彌補本文指出的人民代表大會制度的缺陷，人民代表大會制度就必然要過渡到現代的議會政治。我國代議制機關的重造并不是說廢除人民代表大會制度“重起爐灶”，而是可以在人民代表大會基礎上進行大刀闊斧的結構性改造。

首先，現行的人大結構下，代表人數太多，減少代議制機關的成員數目是必然的。作為最高國家權力機關的代議機構，應該是實質性的工作機關，不是“象征”性的虛設機關，它所做出的決策具有權威性、強制性，關系到國家的前途和命運。因此其名額的確定，必須便于開會，討論問題和決定問題。那種認為代表多了，代表性就強了的觀念，這實在是一種誤解。因為他們的根本職責是“代議”而不是“代表”?，F在的情況是“代表”妨礙了“代議”，造成了“代”而不“議”的情況。

以前就有學者提出，為增強人大常委會的作用，需要擴大人大常委會委員人數。代表名額的減少和常委會人員的擴大，這兩條思路便可以走到一起，找到一個趨同點，這個點便是一個現代議會的合理的議員數字。這個數字大約是六百到八百人。這樣，人民代表大會和常委會便同時消失，而一個現代議會的結構便產生了。代議機關成員數字的合理化，使他們的專職化和他們的常年開會也成為可能。他們的稱號也由“代表”而上升為議員，人民代表大會也便演化為社會主義人民議會。只有這樣一個議會，才能掌握憲法賦予的立法、監督和制約政府的神圣職責，切實地實現人民民主的社會主義要求。這樣，當前人民代表大會制度結構性的缺陷才能完全克服，人民代表大會制度的困境才能一一化解。

其次，前文所提出的黨的領導與代議制機關的權威的矛盾問題也有待解決?，F在我國的政治體制就像有一段時間我國在經濟領域實行的“雙軌制”一樣，也存在一個“雙軌制”，這就是人大作為“最高國家權力機關”和實際上的最高決策機關——中共中央政治局。這種雙軌制導致了我國在政治體制上的混亂，也導致了長久以來困擾我國政治生活的以黨代政問題。從法理上說，這與憲法中的規定是存在著矛盾的。這在理論上就表現為黨的領導和人民主權之間的矛盾。在黨的領導和人民主權原則之間，人民主權原則應該是占首位的，而黨的領導又是不能放棄的。這個矛盾不解決，政治體制改革就寸步難行。

高放先生指出：政治體制改革的“根本問題是‘黨政分開’，以權制權的政治民主化。首先要發展黨內民主和發展人民民主，改善人民代表大會制度。在這幾個大的問題方面，目前還沒有提出具體方案。如果一味地只搞些枝節的改革，時間長了，會影響大局。大的問題不動，小的方面的改革也難以從根本上解決?！保?］

由此可見，只有代議制機關的權力得到落實，黨的領導才能真正地納入到法治的軌道。郭道暉先生曾經指出共產黨在政治思想上的領導權不同于國家權力，并非一種政治強制力，對全社會也不具有普遍的約束力。黨的領導權不同于，不能高于人民主權。在社會主義國家中，共產黨的執政權并非天賦，共產黨也不是凌駕于人大之上的領導機關。［10］有的學者認為“把黨與人大的關系概括為領導與被領導的關系并不符合現行憲法的基本精神”，黨的領導體現在人大方面是工作上的領導。也就是說，黨應該在人大內對人大進行工作上的領導而不是在人大外對人大進行遙控。已經有學者提出把黨的領導與人大結合起來的具體思路。這種思路認為應該把黨的領導納入到人大中來，這是使黨的領導法治化的最根本辦法?，F在僅把黨的領導歸結為政治領導和路線方針的領導，不講黨對人大的領導，實際上也就放棄了黨的領導合法性，而為貫徹黨的領導，不能采取非法制的方式，政治領導發生異化。必須把黨的領導納入人大內，以人大的領導形式表現出來，黨的領導表現為中共主持人大工作，在人大處于支配地位。這對黨政分離也意義深遠，黨政分離改革最不成功，主要原因就是迄今沒有正確解決黨的領導的實現模式。黨組織仍然包辦一切。黨政分離，并不是黨放權，不過是要求改變包辦一切的現狀，恢復一個執政黨應有的功能作用。［11］這一思路已經被很多人所接受。

但問題是，如果人大仍然是一個無足輕重的機構，把黨的領導納入人大的軌道豈不是削弱黨的領導嗎？事實上，一個擁有實際權威的社會主義人民議會作為既能成為實現人民主權原則的有效工具，同時也是黨在法治軌道上實行領導的天然載體。只有確立了代議制機關的權威，黨才能夠放心地把自己的活動納入到法治的活動軌道。其具體做法應該是，黨在議會內成立議會黨團，也允許其他派成立議會黨團。為確保中國共產黨的領導，可以以法律的形式規定中共擁有議會一半或一半以上的席位。同時，黨把自己的主要活動都放到議會中進行，也就是議會黨團中進行。這樣中共中央政治局頂替代議制機關作為實際上的最高決策機關的現象才會得到糾正，才能實現黨的領導的法治化，才能邁出建設社會主義法治國家的關鍵性一步。只有這樣，才能使代議制機關成為國家政治生活的中心，才能建立起現代的民主政治。

與此同時，選舉制度的改革和提高選舉的民主程度也是必須的。直接選舉人大代表的層次即使尚不能達到全國一級，至少也應該推進到省級，直接選舉行政首腦的層次即使達不到省級、國家全國級，提高到縣級、市級總歸是可行的。在選舉的程序上，應該允許各人民團體、派直接推舉候選人參加選舉、組織競選，而不是由單一地由人大主席團來推薦。這樣選舉出來的代議制機關成員才能具有參政議政能力和意識。

綜上所述，對我國人大制度進行結構性改革以致重構代議制機關，同時提高直接選舉的層次和提高選舉的自由度則應該盡快提上政治體制改革的議程。無疑，這將成為我國政治民主化的決定性一步?，F在從中央領導人到普通的學者都在談論制度創新（或稱體制創新），但如果最關鍵的政治體制上沒有創新，其它各種體制的創新必然受到極大的制約?，F在我們對提高國際市場的競爭力充滿緊迫感，對政治體制改革也應該充滿緊迫感。對人大制度進行實質性改革已經成為我國社會政治進步的當務之急，是政治體制改革的真正突破口。須知鴕鳥漠視，坐失時機，其結果終將會令人沮喪的。

注釋：

1，吳偉范明英著《中國社會主義民主政治論綱》。中共中央黨校出版社1991年1月版，第149頁。

2，張文麒《政治法治化：人民當家做主的保證》，載《人大研究》1999年第10期

3，見高放《關于加快政治體制改革的若干問題》一文，載《人大研究》1999年第5期

4，見梓木等著《民主的構想——論我國人民代表大會制度的發展與改革》，光明日報出版社1989年版，第187頁

5，參見張正德《依法治國及其路徑》（下）一文，載《探索》1998年第五期。

6，吳偉范明英著《中國社會主義民主政治論綱》。中共中央黨校出版社1991年1月版，第149頁。

7，見《民主的構想》162頁

8，《列寧全集》第18卷，第273頁

9，見高放《關于加快政治體制改革的若干問題》一文，載《人大研究》1999年第5期

10，《權威、權力還是權利——對黨和人大關系的法理思考》，見1994年第4期《法學研究》

11，參見《復旦學刊》99年第1期，第8頁