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摘要：村民自治制度是社會主義政治文明的基礎和重要組成部分，是實現人民當家作主的重要途徑和方式。總結我國開展村民自治工作十余年來的經驗教訓，研究解決村民自治工作中存在的突出問題，進一步加強和完善村民自治工作，是推進我國社會主義政治文明和兩個文明建設的迫切需要，也是實現黨的十六大提出的全面建設小康社會戰略目標的必然選擇。

關鍵詞：政治文明；基層群眾自治；村民自治

同志在“5·31講話”中指出：“發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，是社會主義現代化建設的重要目標。”這是在我們黨和國家的歷史上第一次明確提出建設社會主義政治文明的任務，具有重要的理論和現實意義。社會主義現代化建設的奮斗目標，不只是物質文明和精神文明，還包括政治文明。所謂政治文明，是指“一種社會形態由生產關系所決定的政治發展的程度或水平。”①政治文明是物質文明建設和精神文明建設賴以順利進行的制度安排和體制保障，是連接物質文明與精神文明的橋梁。政治文明建設的重點，在于擴大民主、實施法治②。黨的十六大提出了全面建設小康社會的發展戰略，而發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，正是全面建設小康社會的重要目標。在我國，農民依然是人數最多的階級，是社會人口的主體。這就決定了農村基層民主建設在社會主義政治文明建設中的地位，而推進農村基層民主建設的根本途徑就是加強和完善農村村民自治制度。可以說，村民自治是我國社會主義民主政治建設和政治文明建設的基礎，起著無可替代的重要作用。我國經過十幾年村民自治的實踐探索，積累了相當豐富的經驗，但仍然存在一些亟待解決的問題。本文結合福建省村民自治的實踐經驗，就如何搞好村民自治，推進社會主義政治文明建設進行一些初步探討。

一、村民自治是社會主義政治文明建設的基礎和重要內容

（一）村民自治制度是社會主義政治文明的重要組成部分

社會主義政治文明建設包含著豐富的內容，其核心與精髓是社會主義民主與法制建設。村民自治實現了民主建設與法制建設的有機結合，更體現為億萬農民的偉大實踐。推進基層民主政治建設，是我國政治體制改革的重要方面，而其中最重要的環節就是實行村民自治。我們黨和政府從農村實際出發，審時度勢，在農村推行了直選村民委員會的制度，由村民直接投票選舉村民委員會主任、副主任和委員，這是加強農村民主與法制建設的重大戰略舉措。村委會直選促進了農村基層民主的發展，推動了基層政治體制的改革，至少在兩個方面取得了革命性成果：一是結束了村干部長期以來由上級任命的歷史，把村干部的選舉任用權交給了農民群眾；二是打破了體制和生產大隊體制，改變了村干部只接受來自上面的指令、只對上級負責的狀況，使村干部更多地傾聽來自農民群眾的聲音，時刻接受村民的監督。以此為基礎，村民自己的事情自己決定，自己辦理，改變了過去政府包辦一切的管理模式，徹底改變了計劃經濟體制下的農村基層管理體制，推進了政治體制改革的深入。可以說，村民自治制度是具有中國特色社會主義政治文明的重要內容和表現形式，它的進一步發展與完善對于社會主義政治文明建設意義十分重大。

（二）村民自治是實現人民當家作主的重要途徑和形式

政治文明建設的當務之急是“著重加強社會主義民主政治制度建設，實現社會主義民主政治的制度化、規范化、程序化。”社會主義政治文明必須通過制度化、法律化的形式加以保障。通過這種制度化和法律化的保障，人民群眾的民主權利得以落實和維護，人民群眾的主人翁地位得以鞏固，而一切違背社會主義民主、侵犯社會主義民主的行為也能夠得以及時制裁或制止，表現的正是社會主義政治文明體現大多數人意愿、維護大多數人利益的本質。同志曾經指出：“人民代表大會制度是我國的根本政治制度。人民代表代表人民參與管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。人民群眾在基層還要直接參與管理經濟文化和社會事務。這種代表制民主和直接民主相結合，是我國社會主義民主政治的重要特征，也是一個重要創造。”村民自治主要體現為“三自”，即自我管理、自我教育和自我服務。其中，自我管理是基礎，是核心。在社會主義市場經濟條件下，隨著具有自主地位和能力的社會主體的日益成熟，自我管理的發展將主要體現為自我管理中的自治性的提高，即自我管理將更多地圍繞著協調、整合和實現社區自身利益來展開。從政治發展的角度看，這種自治性因素的提高，必須通過雙重的政治發展過程來實現：一是逐漸減弱國家權力對社會的直接控制和干預；二是提高社會的自主性和獨立性，逐步加強社會自我管理、自我協調和自我發展的能力。村民自治制度在加強與擴大農村基層民主，培養與提高農民的自我管理、自我教育和自我服務的意識與能力，促進農村兩個文明建設等方面發揮了重要的作用。“村委會直接選舉是我們黨擴大農村基層民主，帶領億萬農民建設有中國特色社會主義民主政治的偉大創造，是建設我國農村政治文明的重要舉措。”③因此，村民自治制度是基層民主與法制建設的重大體制創新、制度創新，是具有中國特色的人民當家作主的重要途徑和形式。

二、村民自治的實踐經驗與存在的問題，以福建省為例

（一）村民自治的經驗與成就

從實踐來看，作為農村基層群眾自治組織的村民委員會，能否達到村民自治的目標，主要體現在三個方面：一是實現“三個自我”，即自我管理、自我教育和自我服務；二是實現“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督；三是實現“兩個公開”，即財務公開、村務公開。民主選舉是村民自治的前提和基礎。福建省作為民政部的村委會換屆選舉情況問卷調查省份和全國計算機統計村委會換屆選舉數據的試點省份之一，為認真貫徹執行1998年新修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》，于2000年7月由福建省人大常委會會議通過了《福建省實施<中華人民共和國村民委員會組織法>辦法》和《福建省村民委員會選舉辦法》，進一步完善和細化了村民委員會的選舉規則，規范了村民委員會直選工作，加強了對村民委員會直選的指導和監督，從而有力地促進了福建省的村民自治工作。2001年，福建省古田縣被民政部樹為全國10個村民自治模范縣之一，其實行村民自治工作的先進經驗被收錄在《中國農村基層民主政治建設年鑒》中。經過2000年的村委會換屆選舉，福建省14830個村委會中，有14754個村完成了換屆選舉，完成率達到99.48%。

福建省開展村民自治工作的主要經驗是：

1．“選好班子，選準一把手”，為村民自治提供組織保證。由于村委會的領導是經過全村村民直接選舉產生的，得到了大部分村民的支持和擁護，在村級的權力結構中具有很強的民選的合法性基礎。而相對于這種經選舉而得到的合法性而言，那種由少數黨員中產生并由上級任命的黨支部的合法性就在一些地方受到村民們和村委會的質疑，一些地方的黨支部權威逐漸弱化。近幾年來，許多地方兩委矛盾沖突已經公開化，一些地方甚至達到了比較激烈的程度，發生了許多當選的村委會拿不到印章、無法領導村里經濟的事例。有些地方的村主任和黨支書各領一班人馬對著干，而有些鄉鎮政府也在中間插手支持一撥，打擊另一撥，這樣就使得選舉以后村里的矛盾更加復雜。因此，對農村黨支部班子的選擇就成為影響村民自治成敗的關鍵，而對黨支部書記的選擇更成為重中之重。福建省的做法就是在選擇村支部成員人選時，按思想覺悟高、作風正派、辦事公正、懂經營會管理、先致富并能帶領村民致富的綜合標準依次選擇干部，如能符合上述標準，為最佳；如無人符合，退而求其次，以人選須符合第一項標準為最低底線。

2．組織好換屆選舉，加強對村民自治的規范與指導。在制度上，福建省人大制定了《福建省村民委員會選舉辦法》，進一步明確選舉規則。如確立“直接、差額、無記名、秘密劃票、公開計票”的原則；嚴格實行“一人、一證、一票制”；實行村民委員會候選人可以自薦或其它個人或兩人直接提名制度；改革另行選舉的計票方式；規定了戶口已遷出本村或未遷入本村，但住在本村且盡村民義務的可以選擇在本居住地進行選民登記等等，確保了選民充分行使民主權利。在組織機構上，健全選舉工作指導機構，各縣（市、區）、鄉（鎮）、街道均成立村委會換屆選舉指導組，由黨政領導擔任組長，抽調各有關部門人員作為指導組成員，明確指導責任，分別掛鉤鄉（鎮）。全省共抽調縣（市、區）、鄉（鎮）、街道領導及選舉聯絡員36500名，形成了自上而下、完整的選舉工作指導網絡，為村委會選舉工作的順利實施提供了有力的組織保證。在宣傳上，全省共印發宣傳材料1133500份，編寫簡報2863期，出墻報專欄41676期，播放廣播稿30856篇，出動宣傳車412輛，利用有線電視宣傳4214次，召開各類會議62162場次，宣傳面達96%以上，增強了選民的參選意識。全省選民15739532人，參加投票的有13651444人，參選率達87%。

3．建立農村服務聯動網，為村民自治提供服務信息保障。目前，在不少地方普遍存在著農產品產銷信息和農資采購信息閉塞的問題，嚴重影響了農村市場經濟的發展。為解決此問題，福建省屏南縣率先建立了農村服務聯動網。其初衷是為了解決農民的產品銷售困難，為其提供需求信息，沒想到建立起來后其作用不同凡響，深受廣大農民群眾的歡迎。于是，屏南縣政府在網上加載了農村生活所需的各種信息和技術以及黨和國家的政策法律法規信息，村民一個電話就可獲得及時、無償、滿意的服務，既密切了基層組織的干群關系，又在很大程度上緩解了農村市場信息不靈的問題。在2000年的村民委員會選舉中，該縣的農村服務聯動網為村民了解選舉政策和匯總選舉數據發揮了重要作用，成為推動村民自治的有力手段。屏南縣的這一做法很快被總結并在全省范圍推廣，取得了較好的效果。

4．實行村財任期審計和村務公開制度，建立健全村民自治的監督制約機制。從福建全省來看，全省各村委會在換屆前普遍進行村財任期審計并建立任中村務公開和財務公開制度。其具體作法是先由村民民主理財小組和財務人員自查自審，再由鄉鎮經管站統一組織人員深入各村審計，審計的結論或結果須通過召開村民會議或村民代表會議在會上通報，并在村務公開欄上公布。村務公開和財務公開的內容主要涉及村民最為關心的計劃生育問題、農民負擔問題、集體企業承包經營等問題。村委會甚至連木材砍伐、宅基地的安排、救災物資錢款的發放以及公購糧的完成情況等，都要一一上墻公布。經濟條件好一點的村委，建有專門的長廊，作為村務公開和財務公開的場地。經濟條件差一點的村委，則利用村委的辦公場地，或利用村委會駐地顯眼當要的房屋墻壁，因地制宜布置好公開的各項村務，使村務管理的透明度大大增加。由于村務、村財得到公開，村民監督的力度大大增強，干群關系好轉，群眾對村委干部的信任度大為提高。在建章立制方面，各村的村委嚴格按照《村民委員會組織法》去實施，建立了村民代表會議制度、村民大會會議制度、會議記錄制度、村民理財小組監督制度、重大事項決定制度等等，使村委的工作有章可循，村民對村委的監督有制可依。

5．大力發展農村集體經濟，為村民自治提供物質保證。經濟是村民自治的基礎，據統計，福建省為村委會選舉共籌措選舉經費達6479萬元，其中設區的市、縣財政417萬元，鄉級財政1387萬元，村級財政用于選舉的經費4675萬元。村級財政用于選舉的經費占全部選舉經費的72%，從中也可以看出村級財政是村民委員會選舉經費的主流。在福建省不少經濟發達縣、市的村民自己“掏腰包”參加競選，甚至有的村主任上任后為履行競選承諾先墊付村級基礎設施建設的款項。在實行聯產承包責任制的農村，如不大力發展村級集體經濟，村民自治就失去了物質基礎，不僅選舉工作受影響，而且村委會的各項開支也會成為村民的一項沉重負擔，更不要提為村民辦好事、辦大事了。在福建省不少鄉鎮為解決經濟欠發達村的村委會主任無人當或因各種原則無法選出村主任時而下派能力強、技術型的鄉鎮干部到村當臨時村主任的作法，實踐表明這種作法對發展村級集體經濟、凝集村委會成員的戰斗力有很好的效果。有的臨時村主任被村民認同還當上正式的村主任。

（二）村民自治中存在的一些問題

1．基層政權指導與村民自治之間、村黨支部與村委會之間的矛盾，使村民的自治權力得不到尊重和保障。從傳統上講，鄉鎮是一級政府機構，當然對村有領導關系。實行村民自治以來，按照現行法律的規定，鄉鎮政府對村的領導變成了“指導”。依照這樣的指導關系，村級事務由村民自己管理，而涉及到國家的稅收、計劃生育、社會治安等事項則由鄉鎮政府代表國家出面進行管理。在這樣的一種管理體制下，村民的內部事務由其自行解決，鄉鎮一般不進行干預，而村民對于國家的所有義務也必須履行。這是一種新型的政府與農民的關系，是適應村民自治的發展需要的。但在現實中，這樣一種新型的關系很難為習慣于傳統思維和行為模式的鄉鎮政府所接受，這也是目前鄉（鎮）村關系緊張的最主要原因。可以想象，在中央集權政治體制不變的情況下，村民的自治是非常困難的，而鄉鎮政府的“指導”也很難實行。④傳統的中央集權控制農村的方式就是通過黨的領導來加以實現。每個村里實際上由上級任命的黨支部書記就代表了上級黨的領導，黨支部書記由黨員選舉，而黨員資格又由黨支部確定，這實際上在村里形成了以支部書記為核心的一個封閉的權力體系。多年不發展黨員或者只發展書記親屬的黨支部在農村比較普遍（地方上大量的新黨員出自復轉軍人，所以，復轉軍人是目前擁護村民自治的重要力量）。在村民自治的條件下，許多地方經選舉產生的村委會主任和黨支部書記之間產生了很大的矛盾，任命的書記不愿意向“民選”的主任交權，仍然要控制村里的財政大權，這就勢必要和村主任產生矛盾。

2．物質基礎建設與民主政治建設之間的矛盾，導致村民對待村民自治的態度開始出現兩極分化。一般而言，在村級財政情況較好的富裕村，村民參與村民自治的熱情高漲。而對于無村級財政來源的“空殼村”，村民的自治積極性普遍不高。如福建省長樂市金鋒鎮地處省級開發區擁有相當強的村級財力的某村，在2000年村委會選舉中，村民提名的村主任候選人達30多人，有村民竟自籌經費30多萬元參加競選，村民參選的積極性非常高，甚至出現每張選票500元的賄選行為。而在地處閩北的建甌市某村，因分產到戶，把村集體財產都分光了，無人報名參選村主任，最后鎮政府只好要求村支部書記自己參選。3．宗族、幫派勢力的控制與村民自治的民主產生的矛盾。由于福建省多山，交通不便，進入福建的古代中原移民雖經過近千年的演進，仍是以同姓聚居為主，宗族勢力相當強大，而且在一個行政村會出現幾個不同大姓的自然村情況。因而，在村委會選舉中，會出現不同姓氏自然村之間相互競選僵持不下或在同村中姓大姓的村民往往當選，而有能力、素質高的姓少數姓的村民落選的情況。甚至在少數地方，出現了宗族、幫派及流氓惡勢力通過撕毀選票、威脅使用暴力等手段，干擾、操縱及破壞選舉的惡劣事件，嚴重破壞了村民自治工作的正常進行。

三、加強與完善村民自治制度，推進社會主義政治文明建設

（一）堅持以“三個代表”重要思想為指導，把握村民自治的正確政治方向

“三個代表”重要思想是對馬克思列寧主義、思想和鄧小平理論的繼承與發展，反映了當代世界和中國的發展變化對黨和國家工作的新要求，是加強和改進黨的建設、推進我國社會主義自我完善和發展的強大理論武器，是全黨集體智能的結晶，是黨必須長期堅持的指導思想。

加強與完善村民自治制度建設，必須堅持“三個代表”重要思想。只有這樣，才能夠始終保持村民自治建設的正確方向，不斷改革和創新有中國特色的村民自治制度。保證村民自治的政治基礎就是要改善村級黨的領導，改革黨支部權力的生成機制，加強村級黨組織的建設。

這幾年許多地方開始實行一些創新改革作法值得肯定，讓黨支部的產生也經過村民的投票認可。有的地方叫“兩票制”，有的地方叫“兩推一選”，還有的叫“公推直選”，內容基本一樣，就是黨支部要先經村民全體投票或是村民代表投票，村民所投的信任票的最高得票者，才有資格去出任村的支部書記。再由村里黨員投票，成為支部書記。另外的辦法叫“一肩挑”。“一肩挑”實際上有兩種方式，一種就是鼓勵村支書去競選村主任，當選上村主任以后就具備了村民認可的合法性基礎；另外一種“一肩挑”是經過村民投票當選為村委會主任以后，這個村委會主任如果是黨員就在隨后召開的黨支部會上被當然地推選為村支書，這樣這個支書就有了村民支持的基礎⑤。這一改革將消除所謂“兩委”矛盾。在條件成熟以后，可以創造一種形式使“兩委”選舉統一起來。⑥

在村民自治中，要堅持貫徹“三個代表”重要思想，還必須依據新修訂的黨章，“最廣泛最充分地調動一切積極因素，不斷為中華民族的偉大復興增添新力量”，“中國共產黨始終是工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊”。對于那些能帶領廣大村民致富的先進分子，只要承認黨的綱領和章程，愿意參加黨組織和執行黨的決議的，可以吸收進黨內，擴大黨的階級和群眾基礎，進一步提高黨在農村的凝聚力和影響力。

當然，最重要還是要加強“兩委”的建設，尤其是要加強村黨支部的建設。要積極探索適應于村民自治的新的領導方式，把握正確的政治方向，全面貫徹黨的路線、方針和政策，為村民提供貼心而又周到的各項服務，帶領他們走共同富裕之路。

（二）貫徹“依法治國”方略，實現村民自治的法治化、制度化

黨的十六大報告指出，必須在堅持四項基本原則的前提下，繼續積極穩妥地推進政治體制改革，擴大社會主義民主，健全社會主義法制。民主政治的推進與法制的完善緊密相連。在當今中國，民主政治建設是法制建設的價值導向。離開了民主政治建設的價值導向去進行法制建設，只能使法制建設離開了社會主義政治文明建設的最終目標，違背人類政治進步的方向，阻礙社會的進步和發展。同時，民主政治建設離開了法制的建立與完善，就不會得到有效的保障，甚至會使民主成為“民亂”，導致無政府現象猖獗，這對正處在現代化進程中的中國是十分有害的。正如同志所指出的：“發展社會主義民主政治，最根本的是要堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機結合和辯證統一。”

依法治國具體到農村基層就是依法治村，要求加強村民自治的法律、法規與規章制度建設，為村民自治提供可靠的法律與制度保障。首先，要通過立法、修法，使村民自治制度更加細化、更具有操作性。現行的《村民委員會組織法》較以前更貼近實際，但仍需要進一步修訂和完善，如選民資格的認定、村民代表選舉時間與方式、候選人條件的限制、候選人辭退、違法選舉的處理等問題需要進一步明確。各省的分別立法也有違《憲法》規定的公民平等權。如各省對村民選舉權利主體即選民資格、候選人資格、罷免條件等的規定就很不一致。對外來人口，有的省份規定一定條件下也可享有選舉權，而有的省份卻沒有對此做出規定。有規定的，其規定的條件也有很大不同。選舉權利是《憲法》規定的公民基本權利，不應該有差異。從全國范圍來看，這些差異性規定是不公平、不平等的。而且，這種立法上的不一致也在一定程度上導致了法律適用上的混亂。其次，加強村民自治工作的程序立法。只有實現程序的正義才能保障實體的正義。制定統一的選舉法，實現程序法和組織法的分別、平等地立法，正是上述民主理念的體現。現在我國已積累了一定的村委會選舉立法經驗，村委會選舉也日趨成熟。在全國新一輪大規模的村委會選舉即將展開之際，制定全國統一《村委會選舉法》的時機已經成熟。再次，加強村民委員會日常工作制度的建設。如果說依法治國重在治權、治官的話，依法治村就有著眼于對村委會成員的監督和制約。因此，要根據法律、法規和上級政策的精神，加強村民委員會工作制度的建立，如建立健全議事制度、財務制度、村務公開制度、罷免制度等村規民約，使村民委員會更好地為廣大村民服務。復次，要建立審查機制，由縣級、基層人民代表大會對村規民約的合法性進行審查，保證其符合憲法、法律、法規規定。最后，還要建立監督制度，由縣級、基層人民代表大會以及民政部門來監督鄉鎮黨委、政府與村民自治是指導關系而非領導關系，保證村民真正自治。

(三)堅持“以德治國”思想，深化村民自治制度的功能

同志明確提出了“把依法治國與以德治國緊密結合起來”的治國方略。他指出：“法律與道德作為上層建筑的組成部分，都是維護社會秩序、規范人們思想和行為的重要手段，它們互相聯系、互相補充。法治以其權威性和強制手段規范社會成員的行為。德治以其說服力和勸導力提高社會成員的思想認識和道德覺悟。道德規范和法律規范應該互相結合，統一發揮作用。”“以德治國”就是要以馬列主義、思想、鄧小平理論、“三個代表”思想為指導，積極建立適應社會主義市場經濟發展的社會主義思想道德體系，并使之成為全體人民普遍認同和自覺遵守的規范。在廣大的農村，由于是鄉里鄉親，受傳統世俗的影響，使長期世居的村民更在意周圍的人們對自己的評價，德治有時比法治更有效。因此就更應該在廣大村民中特別是村委會成員堅持不懈地開展以為人民服務為核心，集體主義為原則，誠實守信為重點的社會公德、職業道德和家庭美德教育，認真貫徹《公民道德建設實施綱要》，弘揚社會公序良俗。

注釋：①王惠巖：《建設社會主義政治文明》，《政治學研究》，2002年第3期。②那述宇：《政治文明的理論定位與實踐思考》，《前沿》，2001年第09期。③多吉才讓：《村委會直選是建設農村政治文明的重要舉措》，網址，2002//11//11。④李凡：《中國基層民主發展的現狀和問題》，網址，2002/11。⑤李凡：《中國基層民主發展的現狀和問題》，網址，2002/11。⑥黨國英：《村民自治的現實與未來》，網址，2002/11參考文獻[1]國務院研究室國務院部委領導論中國加入WTO：機遇、挑戰、對策［C］.北京：中國言實出版社.2002，559。［2］人事行政學會.海峽兩岸人事行政學術交流研討會論文集［C］.趙其文.現代人事行政的策略性作為--人力規劃.臺灣：人事行政學會.2001。［3］徐頌陶、徐理明、遲耀春.中國人才資源開發全書［M］.北京：中國人事出版社，1998，495。［4］（美）羅納德·克林格勒DongaldE.Klingner.公共部門人力資源管理：系統與戰略［M］.北京：中國人民大學出版社，2001，6。［5］《九三學社中央國是建言集萃》編寫組.九三學社中央國是建言集萃［C］.段余應.實施人才戰略是實現“十五”計劃的關鍵.北京：學苑出版社，2001，546。［6］汪懌.人力資源管理：未來十年的變化［J］.行政與人事，2001.9。作者單位：福建行政學院