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（三）財(cái)政結(jié)構(gòu)縱向?qū)用娴呢?cái)政風(fēng)險(xiǎn)的控制方式：明確中央地方的稅收權(quán)限 中央和地方的稅收權(quán)限是一個(gè)焦點(diǎn)問題。政府間關(guān)系是一種地緣關(guān)系，這種關(guān)系首先表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)上的相互依賴性，其次才是行政權(quán)力范圍的地緣性。下級政府部門在財(cái)政權(quán)力上缺乏自主性，因而也就沒有責(zé)任心，形成了濫用財(cái)權(quán)，浪費(fèi)財(cái)力的局面。中央和地方的事權(quán)劃分不清晰，而公共管理中，權(quán)、責(zé)、利三者是緊密結(jié)合的，享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)應(yīng)該大體一致，符合比例原則。我國現(xiàn)行體制下的財(cái)政平衡需要兼顧“中央與地方”的縱向平衡和“地方與地方”的橫向平衡，這造成了近年來中央政府“結(jié)構(gòu)性剩余”無法彌補(bǔ)地方“結(jié)構(gòu)性赤字”的尷尬。財(cái)政體系出現(xiàn)了“兩頭弱化”的明顯特征：中央財(cái)政和縣鄉(xiāng)以下基礎(chǔ)財(cái)政積弱明顯。中央財(cái)政以稅收的超常增收和輝煌舉債才是彌補(bǔ)了其本身財(cái)力的不足，但這多少帶有“涸澤而漁”的味道；基層財(cái)政則是寅吃卯糧，兼有腐敗。

對此，可考慮先在中央和省兩級財(cái)政之間進(jìn)行財(cái)權(quán)和事權(quán)的界定，在部分省市進(jìn)行發(fā)行地方政府債券的試點(diǎn)，并附以地方財(cái)政破產(chǎn)制度。否則中央財(cái)政的債務(wù)包袱就會重不可抑，中央財(cái)政的權(quán)威就會逐漸弱化。

（四）國債發(fā)行的不合理造成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的控制方式：建立國債專項(xiàng)預(yù)算

國債導(dǎo)致的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：一是量大造成的過度風(fēng)險(xiǎn)；二是結(jié)構(gòu)不合理造成的風(fēng)險(xiǎn)；三是使用不當(dāng)造成的風(fēng)險(xiǎn)。[2]我國國債增長速度遠(yuǎn)高于國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，屬超常發(fā)展。加之我國國債管理手段落后，國債的使用效率不高，長此下去，勢必產(chǎn)生不利后果，形成赤字政府的惡性循環(huán)。

對此，應(yīng)該實(shí)行國債專項(xiàng)預(yù)算管理，像管理基金一樣管理國債，真正發(fā)揮國債的應(yīng)有作用。同時(shí)，應(yīng)該給予地方一定發(fā)行國債的權(quán)利，但是這種債券的位階和享有的權(quán)利低于中央發(fā)行的債券。地方發(fā)行國債一方面可以彌補(bǔ)在中央和地方稅收不平衡條件下，地方財(cái)政的不足，同時(shí)地方國債能夠有效地用于當(dāng)?shù)氐慕ㄔO(shè)，在發(fā)行和推廣上容易鋪開，帶來較多的基建資金；但是發(fā)行債券畢竟是作為一種負(fù)債行為，從而對地方政府使用這筆資金形成一種有效有力的監(jiān)督，在間接上也減少了中央對地方政府的失誤造成大筆負(fù)債而清償?shù)呢?zé)任。

總之，通過法律手段來預(yù)防和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是比較可行和有效的，也是法治社會和財(cái)政法治的必然要求，在這方面我們應(yīng)該大力推進(jìn)，使我們的財(cái)政日益穩(wěn)健。

【注釋】

1歐林宏：“我國現(xiàn)有財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)論點(diǎn)及其主要缺陷分析”，/tsnr/bjck/200305/t20040627_9174.htm，2005年1月3日查看。

2趙曉、鐘偉：“舒緩財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的六個(gè)建議”，/hottopic/doc/ztad/200111021103.htm。