財政平衡
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財政平衡是指財政收入與財政支出在總量上相等。如大體相等,可稱為基本平衡。財政赤字是指財政支出大于財政收入的差額,會計上將其用紅字表示,所以稱為財政赤字。財政平衡和財政赤字通常按財政年度計算,我國的財政年度與日歷年度相同。
財政收入與財政支出之間的數量對比關系一般有三種情況,一是收支相等,也就是財政平衡;二是收大于支,即存在財政結余;三是支大于收,發生赤字。從我國和其他各國的實踐經驗來看,在編制預算時,三種情況都可能出現,但預算執行結果收支完全相等、分毫不差的情況幾乎沒有,不是收大于支,就是支大于收。因此,只要收支相差不多,就可以看作財政大體平衡。
(二)赤字與赤字預算
財政赤字是一種統稱,出現財政赤字又可以分為兩種不同的情況,一種是編制預算時就是支出大于收入,留有一塊缺口,這是事先有計劃地安排的赤字,這種預算稱為赤字預算;另一種是預算安排中并沒有赤字或者赤字數額很小,而在預算執行過程中由于這樣或那樣的原因,使收入減少或支出擴大,結果出現赤字或增加了赤字的數額,這種執行中出現的赤字也稱決算赤字。
預算是平衡的,決算出了赤字,一般來說只是個別年份因天災或工作失誤等而造成的。而赤字預算則一般是和赤字政策相聯系的,因為有某種需要,政府事先有計劃地安排了赤字的使用方向,以達到刺激經濟發展、擴大就業等目標。
(三)長期平衡與當年平衡
一般講財政平衡,多指當年的財政收支平衡。近幾十年來,一些經濟學家提出了長期平衡的觀點,他們認為財政的運行不是孤立的,而是要與經濟周期相適應,因此,追求財政平衡也不能只著眼于當年,而應著眼于長期的平衡,在一段時期內,有些年份出現赤字,而另一些年份有結余,從整個時期來看,只要總量大體平衡,就可以認為是財政平衡。
(四)財政赤字的不同口徑
如何計算財政赤字的數額,不同國家使用的口徑有所不同,最常見的有以下兩種口徑:
第一種:赤字(結余):(經常收入+債務收入)-(經常支出+投資支出+債務支出)
這一公式又可表示為:赤字(結余)=(經常收入-經常支出-投資支出)+(債務收入-債務支出)
這里首先明確一下公式中的概念:經常收入是指政府通過稅收等法定渠道所取得的財政收入;經常支出是發揮政府基本職能所安排的支出;投資支出是與固定資產形成直接有關的支出;債務收入包括國家在國內外發行的債券收入、向國外或銀行的借款收入;債務支出是指還本付息的支出。顯然這一公式所表示的赤字就是我國通常所說的“硬赤字”,即國家通過舉債手段仍未能彌補上的入不敷出硬缺口。
第二種:赤字(結余)=經常收入-經常支出-投資支出
按照這一口徑計算,如果出現了財政赤字,說明財政在其正常收入的數量規模之外,多支出了一部分資金,這部分資金通常是通過政府舉債來彌補的,也就是我們所說的“軟赤字”。
這兩種口徑的差別就在于是否把年度債務收支計入正常財政收支的范圍。各國對債務收支的處理方法是不相同的,日本把國債收入列入國家歲入之中,而美國等西方國家大多不把公債收入作為正常的財政收入。1993年之前,我國是采用第一種口徑計算財政赤字的。1993年以后,已經改為采用第二種口徑了(但在付息支出的處理上仍與西方通行口徑有差別)。
(五)中央、地方、全國財政赤字及赤字占GDP的比重
多數國家的預算是分級編制的,中央政府預算中的赤字,稱為中央赤字;各地方匯總的地方預算中的赤字叫做地方赤字;全國財政赤字就是將中央預算和地方預算匯總后,將兩部分赤字(結余)相加后的全國總赤字。
一般而言,各國中央財政出現赤字的情況很多,而地方財政出現赤字的情況很少。這是因為地方政府沒有發行貨幣的權力,其借債能力也受到一定的限制,一旦出現赤字要通過以后年度壓縮支出或增加稅收來彌補。像美國,近十余年來聯邦政府幾乎年年是赤字,而州和地方政府則基本是略有結余的。按照我國《預算法》的規定,地方政府在編制預算時是不能出現赤字的,在實踐中地方出現赤字的情況也比較少。
衡量一個國家財政赤字的多少、財政狀況的好壞,進行財政赤字的年度間或國際間比較時,通常采用赤字額占GDP比重這一指標。
赤字額占GDP的比重,即是將赤字數額與GDP進行對比,它反映財政收支入不敷出的程度和財政穩固狀態的區間。一般認為這一指標的警戒線是3%一5%。
(六)安排財政收支的原則
在編制財政預算,安排財政收支時,可以有兩種不同的原則。一種是“量入為出”,就是根據收入能力來安排支出,“有多少錢辦多少事”;另一種是“量出制入”,就是根據支出需要來組織收入,“要辦多少事,去籌多少錢”。長期以來,我國一直把“量入為出”作為安排財政收支的原則。但在實踐中,有時必要的支出無法壓縮到收入能力之內,仍然會出現財政赤字,我國改革開放以后絕大多數年份出現赤字,就是這種無奈的結果。
因此,對“量入為出”和“量出制入”的理解不能絕對化。“量出為入”并不是要滿足所有的支出需要,關鍵是要合理地確定政府的職能范圍,安排支出時從當時當地的經濟水平和人民負擔能力等方面綜合考慮。“入”應該是按照政府履行職能需要積極組織的收入。從邏輯上說,政府理財在收支規模方面第一個層次的原則應是在明確政府合理職能范圍和必要支出任務的前提下設計籌措財力的通盤框架,即“量出制入”;而后,應在財政常規運轉、安排落實具體項目的層次上量力而行,以收定支,即“量入為出”。這樣,量出制入和量入為出是在先后兩個層次上對立統一、相輔相成的原則,積極組織收入和合理安排支出實際是相互聯系的,不可偏廢。
財政赤字的彌補
(一)彌補財政赤字的主要方式
從世界范圍來看,由于各國所處的經濟發展階段不同,所實行的經濟制度各異,形成財政赤字的原因和赤字計算口徑不一樣,因而各國彌補財政赤字的方法也有差別。歸納起來,主要有以下3種:第一,用往年財政結余彌補;第二,向銀行透支或借款彌補;第三,發行公債,以債務收支彌補赤字。
1.往年財政結余彌補赤字
“所謂財政結余,并不是結余鈔票,而是結余相應的物資”。①運用上年結余彌補當年赤字,只要是真實的結余,便是一種最可靠的彌補來源。利用財政結余彌補赤字不會影響銀行信貸規模和貨幣發行量,也不會引起債務負擔。但從改革開放以來我國財政收支狀況看,從1979年至今實際上只有1985年略有結余。因此利用財政結余彌補赤字在實踐中無法實現。
①《陳云文稿選編(1952-1962,人民出版社1980年版,第46頁。
2.財政向銀行透支或借款彌補赤字
財政向銀行透支是指財政從銀行取得資金用以彌補財政赤字的一種方法;財政向銀行借款則可看做是有償透支,即付息借款。在我國,兩種方法的效應實質上差別并不太大。這種彌補方法具有三種運作過程和后果:
(1)如果銀行是用壓縮原有貸款辦法或用銀行存差向財政墊支,這種墊支都是有物質作基礎的,貨幣發行可以保持在經濟性發行范圍內,對整個宏觀經濟的總供求平衡不會產生沖擊。
(2)如果財政向銀行透支或借款部分超過了銀行承受能力,這時超出的部分將引致銀行的非經濟性貨幣發行,而這部分“財政發行”是沒有物質保證的,這將引起需求總量膨脹的不良后果。
(3)如果財政向銀行透支或借款,銀行完全沒有承受能力,這時,完全靠毫無物質基礎的非經濟性貨幣發行來彌補。這將造成流通中的貨幣量非經濟增長,使社會購買力向銀行透支或借款彌補赤字。
90年代初,考慮到銀行業務發展情況和體制改革深化等因素,我國已明確規定不得再采用向銀行透支或借款彌補赤字。
3.發行公債彌補赤字
通過發行公債彌補財政赤字,是現代各國的普遍作法。盡管各國財政赤字形成原因和發債自的是不盡相同的,但各國發行國債的絕大部分實際上都是用于彌補政府財政赤字。尤其是美國、英國、德國、日本等發達國家,完全依靠發行內債彌補赤字。一些發展中國家,由于經濟基礎薄弱,人口多,資源貧乏,生產力低下,僅靠國內籌集彌補赤字的能力有限,還向國外發債彌補赤字。用公債彌補財政赤字,實質上是將不屬于國家支配的社會資金在一定時期內轉為國家使用,是社會資金使用權在一定時期內的轉移和使用結構的調整。以發行公債的方式彌補財政赤字,只要合理掌握,一般不會影響經濟正常發展。這主要是因為:
(1)發行公債只是將部分社會資金的使用權暫時轉移,使分散的購買力在一定期限內集中到政府手中,不會改變流通中的貨幣與可供物資的對應關系,因此,適度的國債不會導致通貨膨脹。
(2)公債的認購通常實行自愿的原則,通過發行公債獲取的資金基本上是社會資金運動中游離出來的部分,即社會暫歇的資金,將這部分資金暫時集中使用,不會對經濟發展產生不利的影響。
但是,不能把公債視為可以無限制使用的彌補財政赤字手段。當財政赤字長期、連續、大量發生,債務規模超出合理區間,形成債臺高筑局面時,就可能引出危機性的后果。而且,社會閑置資金是有限的,國家集中過多往往會侵蝕經濟主體的必要資金,從而降低社會經濟生活的活力與效率。
(二)我國財政赤字彌補的概況
1993年以前,由于我國的赤字是財政的經常性收入與債務收入加在一起之后,仍然入不敷出的硬缺口(硬赤字),當這種赤字發生時,因國債收入已經打入預算收入,彌補硬赤字只有兩條途徑。一是運用過去年度的財政結余,從我國實際情況考察,這種方式余地極小,因為1979年以后連續出現赤字,已經沒有結余可利用。另一條途徑是向銀行透支或借款,這種彌補方式容易引起“赤字貨幣化”的通貨膨脹。例如1979~1980年發生較高額的赤字,按硬赤字口徑計算,1979年為170.67億元,1980年為127.05億元。1980年財政向銀行透支額的年末余額為170.2億元,引起了當年和下一年度的貨幣發行量較大幅度的增加和零售物價指數的上漲,1979~1980年零售物價指數共上漲8%。1994年,國家規定財政不再向銀行借款用以彌補赤字,財政赤字完全依靠國債彌補,至此,我國財政“硬赤字”計算口徑不再存在,結束了財政向銀行透支或借款彌補赤字的方式。1994年以后的財政赤字全部以發行國債彌補。
財政平衡與社會總供求平衡
社會總供給與總需求的平衡是國民經濟得以順利運行的必要條件。它是一種復雜的動態過程,包括國民經濟中的物資可供量(有效供給)與社會購買力(有效需求)數量相當、結構適應、流通順暢。社會總供求的平衡是宏觀經濟理論的核心問題。
社會經濟運行動態過程中,影響平衡的因素來自各個方面且千變萬化,從哲學的角度來說,平衡只是相對的、暫時的,不平衡才是絕對的。我們的任務就是在這錯綜復雜的過程中,不斷發現問題,解決矛盾,使之不斷達到相對的平衡。
一般來說,企業和居民只能在自己的收入范圍內安排支出,即使發生借款也只是收入支配權的暫時轉移。能夠創造購買力、影響需求量的只有兩個手段,就是財政和金融。財政和信貸的收支都是貨幣收支,是整個社會貨幣流通和資金收支與分配的兩道“閘門”。
在我國,一方面銀行財政金庫,財政的存款是銀行信貸資金的主要來源之一;另一方面銀行向財政繳納利潤或稅收,并且購入財政發行的債券。社會再生產過程中的資金,相當一部分是由財政和銀行共同提供的。不論是財政出現赤字,還是信貸出現了不平衡,都會影響到社會總供給的變化。所以要保持總供求的平衡,宏觀層次上的關鍵就在于管好這兩道“閘門”。當我國取消了財政向銀行透支的渠道以后,實際上財政赤字已經不能直接引發總需求的擴張了。但這時財政赤字仍然可以通過各種間接的渠道,引起銀行過多發行貨幣和需求膨脹。
應該看到,50年代的“收支平衡、略有結余”方針,是與我國當時實行的計劃經濟體制相適應的。1949年建國后,在當時特定的國際環境下,為了迅速醫治戰爭創傷,恢復國民經濟,加快工業建設的進程,國家只能把有限的人力、物力、財力集中起來統一調度使用,為此實行了高度集中統一的經濟管理體制,整個社會的經濟運行,從生產、流通到分配、消費,都是通過政府的計劃直接進行控制和調節的。國民收入除了勞動者的必要消費部分外,絕大部分由財政集中起來統一分配,用于經濟和社會發展各方面的需要。這種體制決定了財政對國民經濟總量平衡有著決定性的影響。當時,只要財政收支能保持平衡,整個社會的總需求與總供給也就有了基礎條件;而如果財政不平衡,就會很快引起社會總需求與總供給的不平衡。所以,在當時的計劃經濟體制下,財政堅持“收支平衡、略有結余”的方針,不僅是合理的,也是十分必要的。
通過二十年來經濟改革開放的實踐,我國經濟與舊的計劃經濟相比,在很多方面已經發生了重大的變化:
(1)政府計劃與調控經濟的方式發生變化,指令性計劃的范圍已經很小,市場機制正在越來越廣泛的范圍中發揮著作用。
(2)企業作為獨立的經濟實體,在經濟運行中自主經營,展開競爭。目前我國非國有經濟成份在產值中的比重已經超過了國有經濟所占的比重,國有企業正在實行以建立現代企業制度和調整結構為目標的戰略性改組。
(3)通過對國民經濟收入分配制度的改革,個人收入大幅度增長,城鄉居民的個人消費和儲蓄占國民收入的比重大大提高,已經對國民經濟的總量平衡構成了不可忽視的影響。
(4)隨著銀行體制改革的不斷深入,巳形成了中央銀行調控下較完整的商業銀行和非銀行金融機構體系,信貸資金對國民經濟的影響舉足輕重,貨幣政策成為調控總需求與總供給平衡狀況的有力杠桿。
(5)國際收支對國民經濟的調節作用顯著上升,隨著對外開放,我國進出口貿易總額占GNP的比例巳由1978年的不足10%,上升到接近40%,1979~1997年間實際利用外資累計近3500億美元,在這種情況下,國際收支和國際市場的競爭形勢對國民經濟及總供求產生越來越大的影響。
(6)隨著市場化程度提高,市場經濟運行中不可避免的周期波動“自然節律”因素,在我國表現得越來越明顯。
正因為社會經濟情況發生了這些重大的變化,財政雖然在國民收入的分配中仍然處于重要地位,但已經不像過去那樣可以決定國民經濟的總體平衡了。在社會主義市場經濟條件下,財政政策與貨幣政策都是進行宏觀調控的重要手段,兩者應該、也必須互相配合,來調節社會的總供給和總需求的平衡,平抑經濟周期性波動以盡量避免或減少其對經濟和社會所帶來的損害。因而,在這一總目標下,我們就不能孤立地追求財政的平衡,而是要特別注重財政與金融的協調平衡以及社會總資金運行與社會供求總量與結構的綜合平衡。為了這個目標,有時還需要財政或銀行在不同年度采取緊縮或擴張的政策,這與財政平衡方針的精神實質是一致的,而不是相互對立的。
經濟的市場化以及經濟情況的復雜化,決定了今天綜合平衡的調控手段要由過去的直接調控為主轉變為間接調控為主,調控對象也要由過去對實物形態的指令性安排為主轉變為以價值形態的杠桿調節為主。但是,這些并不能否定綜合平衡思想的內核。
回顧建國以來經濟發展的歷程,可以看到這樣一種現象,當國民經濟的供求平衡關系遭到破壞,出現較大波動的時候,人們就肯定和重視綜合平衡的理論,并據以進行經濟調整;當經濟調整恢復了平衡,國民經濟順利運行并取得重大成就的時候,就往往出現否定和拋棄綜合平衡理論的傾向;當因此而使平衡關系遭到破壞,便又開始一輪新的循環。這種歷史現象,一方面說明社會總供求平衡與宏觀經濟綜合平衡的理論,反映了社會化大生產的客觀規律,顯示出它的生命力;另一方面說明,人們主觀認識上的片面性和局限性,容易導致國民經濟出現反復,甚至付出高昴的“學費”。
在我國已經走向市場經濟的情況下,“經濟周期”已經成為不可忽視的問題。如何熨平經濟周期波動,減少它帶來的損失,即實行“反周期”的宏觀調控,是我們必須著力探討的重大課題,并且要跳出計劃經濟下固守年度財政收支平衡的框子,把眼界進一步擴展到跨年度、跨經濟周期的相機調控及動態中與貨幣政策、國際收支政策、產業政策等的全方位協調配合。西方各國在財政政策和貨幣政策互相配合實施反周期調節方面的經驗,值得我們借鑒。90年代中期我國實行適度從緊的財政、貨幣政策成功實現國民經濟“軟著陸”,和1998年實施積極財政政策、與貨幣政策配合增加投資擴大內需的實踐,是在新時期通過宏觀調控尋求總供求平衡的典型事例。
財政赤字對經濟的影響
(一)關于財政赤字對經濟影響的基本觀點
關于財政赤字對經濟的影響,人們的認識一直存在較大的分歧。
1.西方經濟學對財政赤字經濟影響的不同論點
凱恩斯以前的經濟學家認為赤字對經濟會產生“壞”的影響,因此對赤字持否定態度,認為赤字是戰爭、自然災害使經濟遭到破壞所產生的結果,財政赤字只是加大了政府的非生產性支出,沉重的赤字拖累迫使國家濫發鑄幣和紙幣,造成的后果,一是赤字會降低資本積累,減緩經濟發展過程;二是赤字會引起貨幣貶值,使人民蒙受災難。凱恩斯及其追隨者卻認為,在經濟蕭條時期,有效需求不足,大量失業者存在,因而執行赤字政策,擴大支出刺激有效需求,實現充分就業,可以達到促進經濟發展之目的。他們認為赤字財政是一種財政政策工具,當經濟周期處于谷底狀態時,政府可以通過反周期的赤字財政政策,使經濟爬出谷底恢復繁榮。從資本主義實踐看,凱恩期主義理論確實拯救了30年代陷于“大蕭條”中的資本主義經濟。
而70年代以后,由于資本主義經濟中滯脹的出現,新的一些經濟學派又開始否定凱恩斯的理論,認為財政赤字是一種公害,它引起通貨膨脹,抬高利率,導致貿易經常項目的逆差,對私人投資具有排擠效應等。直至目前,對財政赤字的經濟影響仍是眾說紛紜,褒貶不一。
2.我國理論界對財政赤字對經濟影響的看法也存在分歧
持否定態度的認為,財政赤字有百害而無一利,它導致通貨膨脹,形成虛假購買力,加劇消費與積累比例的失調等等。另一種意見認為,上述認識過于絕對化,無法解釋我國近二十年間連年赤字但經濟改革和經濟發展仍取得重大成就的現實。對財政赤字的利弊不能一概而論,對財政赤字是否導致通貨膨脹,是否能成為調節總供給的手段之一,等等,都要進行具體分析。在一定條件下,財政赤字也有積極作用的一面。
(二)財政赤字對經濟影響的一般分析
1.財政赤字與貨幣供給
很多人用“財政有赤字,銀行發票子”這句話來形容財政赤字與貨幣供給的關系,而事實上,赤字與貨幣發行并不一定存在這樣的因果關系,財政赤字對貨幣供給的影響雖可能與赤字規模的大小有關,但更主要的還取決于赤字的彌補形式。
(1)財政赤字由銀行透支或借款彌補對貨幣供給的影響。
財政向銀行透支是當財政出現赤字時靠銀行資金來彌補,財政對銀行既不還本也不付息。“借款”是指財政與銀行之間形成資金借貸的權責關系,即有借有還,并支付利息,但實際上80年代以來我國財政向銀行借款后主要是支付一定的利息,尚未還本,因此,在我國財政透支與借款實質上差別并不大。
第一,財政發生赤字向銀行透支或借款會增加中央銀行準備金從而增加基礎貨幣。我國財政向銀行透支或借款是發生在由中央銀行國庫職能的情況下,也就是說根據制度安排,財政的一切收支都是通過中央銀行帳戶入庫和撥付的,出現財政赤字意味著財政收進的貨幣滿足不了必需的開支,這部分貨幣差額需向銀行“借”。比如財政向銀行透支或借款100億元,在財政借款帳戶的借方記100億元,在國庫存款帳戶的貸方記100億元。這樣就可以安排100億元支出,并通過各種用途分別形成企業存款,居民儲蓄或手持現金。可見,財政向銀行透支或借款會增加中央銀行的準備金從而增加基礎貨幣,這是毫無疑問的。
第二,財政向銀行透支或借款是否會引起貨幣的非經濟發行從而導致通貨膨脹。我們知道,隨著經濟的增長,貨幣的需求量也必須要增加,貨幣供給量就必須與之相適應,在新增的貨幣供給中,有一個由貨幣系統決定的基礎貨幣增量,在這個限度內貨幣的發行都屬于正常的經濟發行,是有物質保證的。財政透支或借款如不超過這一限額時,就不會發生貨幣的非經濟發行,也不會引起通貨膨脹。但如果財政透支超過了這一限額,超過的部分必然會引起貨幣的非經濟發行,即成為沒有物質保證的空頭票子,財政用這部分借款安排支出,無疑會造成社會需求總量的膨脹導致通貨膨脹,物價上漲。在現實經濟生活中,赤字并非是通貨膨脹的唯一因素,信用膨脹同樣會造成通貨膨脹,因此,我們不能簡單地將財政赤字與通貨膨脹劃等號。
(2)發行公債彌補財政赤字的貨幣效應。
發行公債彌補財政赤字的貨幣效應,應視不同的債權人而定。
第一,當購買公債的是居民個人或企業,包括商業銀行時,一般來說只是購買力的轉移或替代,這種公債的收入是實實在在的收入,是債權人把屬于其支配的商品物資轉移給政府支配的貨幣收入,是有物質保證的,因此不會產生增加貨幣供給的效應,不會造成通貨膨脹。如果國家把公債投向國民經濟急需的“瓶頸”部門和基礎設施建設,一般來說將有利于改善總供給,促進國民經濟的發展。
但是,這里還有一個細節需要進一步分析,當居民或企業用儲蓄或定期存款M2購買國債,通過財政支出轉變為M1時,雖然M2口徑的貨幣供給規模不變,但其中M1的規模卻增加了,這種結構性變化,對市場均衡產生一定的影響。
第二,中央銀行購買公債實際上是貨幣發行,效應相當于“向銀行透支”。它的傳導過程是,中央銀行認購政府公債,財政將公債收入用于支出,則中央銀行的財政金庫存款減少,商業銀行的存款準備金相應增加。商業銀行有超額儲備,就可能用以擴大貸款規模,增加貨幣供給。如果商業銀行在存款增加的同時并不擴大貸款規模,或中央銀行認購公債的同時,相應地壓縮對商業銀行的貸款規模,也不會擴大貸款規模,于是就不會導致貨幣供給的增加。
2.財政赤字擴大需求的效應
凱恩斯主義所奉行的財政政策是運用政府支出和稅收來調節經濟。在經濟蕭條期,總需求小于總供給,經濟中存在失業,政府通過擴張性的財政政策刺激總需求,以實現充分就業。增加政府支出,減少政府稅收的擴張性財政政策必然出現財政赤字,因此,赤字就成為財政政策中擴大需求的一項手段。
財政有赤字,必然擴大總需求,但其擴大總需求的效應有兩種,如前分析,一是財政赤字可以作為新的需求疊加在原總需求水平之上,使總需求擴張;二是通過不同的彌補方式,財政赤字只是替代其他部門需求而購成總需求的一部分。它僅僅改變總需求結構,并不直接增加總需求規模。
完全以國債收入彌補的“軟赤字”,只要不超出適度債務規模,其擴張效應一般可被控制為良性的,即可以有意用作反經濟周期的安排,在經濟蕭條階段刺激需求,“熨平”周期波動,一般不致引起嚴重的通貨膨脹,這對我國的經濟是有現實意義的。
3.財政赤字的排擠效應
財政赤字的排擠效應一般是指財政赤字對私人消費和投資所產生的排擠影響。當政府因支出龐大產生預算赤字時,一般需發行公債向公眾借款。發行公債是國家信用的一種形式,在貨幣市場上,如果私人儲蓄量不變,則政府債券與企業債券等有價證券將共同競爭市場上有限的資金。當公眾出于對國家債券的高度信任而爭購公債,政府在總儲蓄的占有上便處于優勢。政府發債占總儲蓄的比重越大,就會有越多的非政府借款者因籌不到資金被擠出貨幣市場,加上赤字支出促使利率上升,必然會排擠出一部分非政府投資,從而抵銷政府赤字支出的部分擴張性作用。但這種結果并不是絕對的,一方面政府赤字的排擠效應會被政府擴大投資支出所產生的“乘數作用”所抵銷;另一方面,“排擠效應”如果與政府有意進行的經濟結構合理化調整結合起來,則可以改善資源配置,對國民經濟產生有益的影響。
我國改革開放以來,由于種種原因造成財政困難特別是中央財政困難,在基本建設投資資金來源中預算內投資的比重已顯著下降,1996年和1997年僅為6.3%和6.4%,而企業自籌資金的比重1996年為45.7%,1997年為46.5%,國民經濟的積累率與80年代初相比也不相上下,這說明在改革中通過多種措施擴大了非政府投資比重,盡管改革20年來連續出現赤字,但財政赤字的“排擠效應”并不明顯。
(三)對我國改革開放以來財政赤字的經濟影響的再認識
在計劃經濟體制下,社會再生產的生產、流通、分配和消費都是由國家計劃統一安排,與此相適應,一向是執行年度財政收支平衡,略有結余的方針。在傳統財政觀念中,財政赤字被視為資本主義經濟的特有現象,在我國即使偶而出現,也不過是經濟工作一時失誤的后果。事實上,改革開放以前,財政赤字也只是在少數年份出現。改革開放后,1979年出現了巨額赤字170.67億元(硬赤字)和以后多年連續出現的赤字,以及不得不在年初編制預算時就打赤字,開始引起理論界和政府的關注。連年財政赤字形成的原因和財政赤字的經濟影響,一直成為經濟理論界和實際工作者探討的熱點。
關于我國財政赤字形成的原因,在傳統體制下主要導源于急于求成,基建規模過大;改革開放后,預算內投資比重大幅下降,上述因素雖可能在某種程度上繼續存在,但影響力已不大,而經濟轉換時期支持改革、發展、穩定的特殊需要及財政收支機制的缺陷,則成為產生赤字的主要原因。經濟體制改革本應提高經濟效益,為財政提供更為充裕的收入,但這需要一個過程,甚至需要一個較長的過程;由于我國改革是漸進式展開的,改革不到位,分配機制不完善,經濟秩序不正常,稅收流失嚴重,中央財政財權分散、弱化,因而改革效益超出改革成本的轉換還遲遲未能在財政收支上體現出來。改革開放初期,國民經濟百廢待興,為實現大局穩定和理順基本關系,落實政策,“歸還欠帳”,需要財政增加支出,以后的改革過程中,維持穩定的數額頗高的“安定團結”補貼又必須打入到財政收支中,例如,僅價格補貼和企業虧損補貼兩項合計,90年代的年度規模超出1000億元,高時可相當于財政總收入的1/3.經濟建設與各項社會事業發展對財政支出提出的要求,一般都具有十分重要的性質,而且具有“只能增加,不能削減”的支出剛性,所以,財政支出很難壓下來。在這種情況下,財政入不敷出,發生或安排赤字,實際上是為宏觀全局的穩定,為改革開放順利進行而付出的一種代價和成本,并且客觀上具有對各方面利益主體矛盾摩擦的調和與緩沖效應。因此,在一定意義上說,改革開放以來出現的財政赤字是我國特定的歷史背景和經濟條件下的必然產物,其客觀效應具有消極和積極的兩面性:一方面,我國這些年赤字主要的負面消極作用仍在于它為總需求膨脹推波助瀾,有妨礙經濟穩定協調發展的影響;另一方面,我國這些年的赤字并未導致政府投資相對份額的上升,而是主要偏向于承擔改革成本和維持社會安定支出,這有別于多數國家的一般情況,而且在改革以來的特定時期,連年赤字成為資金供需矛盾和利益分配摩擦的緩沖器,這些在客觀上對于社會與經濟上又有一定的正面積極的作用。
總之,財政赤字本身其實無所謂好壞,要視它所存在的經濟環境及它所起的作用而定。當社會總需求超過總供給的“經濟緊運行”狀態下,財政赤字連年不斷并數額較大是比較危險的。在國民經濟運行處于蕭條時期,為了復蘇經濟,擴大有效需求,政府有必要擴大財政支出,實行赤字財政政策。1998年我國經濟面臨國際金融危機的影響,以及經濟結構的調整及特大洪水的破壞,為重建家園,擴大內需,保持國民經濟持續穩定增長,政府執行的赤字財政政策的積極作用是顯而易見的,不能否認。從我國改革開放以來的實踐考察,財政赤字在一定條件下可以成為一種財政政策工具,利用得當可以對經濟產生積極的影響。
[內容摘要]本文對于財政平衡及赤字,從理論與實踐緊密結合的角度,自定義性的分析開始,作了分層次的通盤考察,涉及到赤字的口徑、比重、彌補方式、財政收支安排原則等等,并展開到財政平衡與社會總供求平衡關系的勾畫,以及財政赤字經濟影響的分析,最終得出結論:財政赤字本身其實無所謂好壞,其在一定條件下可以成為一種財政政策工具,利用得當可以對經濟產生積極的影響。
