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一、我國財政風險的深層次成因分析

(一)財政體制改革仍未觸及實質性問題，收支劃分方法的技術性手段難以解決權力本質性問題。我國的財政改革一直沿著“分灶吃飯”的思路進行，這無疑是正確的。但問題不是如何分灶，而是誰來分灶，這就是分灶主體的資格與地位問題。為什么財政改革一統(tǒng)就死，一分就亂？原因很簡單，技術手段解決不了實質性問題。實質問題是什么呢？就是條塊矛盾。“條”是業(yè)務范疇，它是一級政府權力的垂直延伸，下級對上級是一種從屬關系，這種關系首先表現(xiàn)為下級對上級的行政權力依賴，其次才是經(jīng)濟權力的依賴。“塊”是地緣范疇。它是政府權力的橫向分割，政府間關系是一種地緣關系，這種關系首先表現(xiàn)為經(jīng)濟上的相互依賴性，其次才是行政權力范圍的地緣性。條塊關系交織使部門之間、地區(qū)之間在處理財政問題時，相互爭執(zhí)利益，推諉責任。下級政府部門在財政權力上缺乏自主性，因而也就沒有責任心，形成了濫用財權，浪費財力的局面。中央政府和地方政府權利定位不夠準確，無法明確事權范圍。由于依據(jù)模糊，劃分收支的標準就很難把握，忽而偏重中央，忽而偏重地方，偏重地方也有地區(qū)差異。特別是中央與地方之間有交叉的支出，跨地區(qū)的支出，具有外溢性的支出，更是容易造成相互干擾，混淆不清。可見，體制缺陷是造成財政風險的最本質的原因。

(二)復合稅制中主體稅種設計有缺陷,稅權劃分重量輕質，容易造成矛盾和沖突

我國稅收設計的基本目標首先是保障國家的財政收入，而流轉稅則是實現(xiàn)這一目標的最佳選擇，這也正是我國長期以來以流轉稅為主體稅種的主要原因，雖然理論界不乏將所得稅作為主體稅種的聲音。如現(xiàn)階段實行的增值稅，就是在國家財政收入中占很大比重的流轉稅。地方稅中的營業(yè)稅也屬于流轉稅類。流轉稅的共同特點是以商品或勞務的流轉額為課征對象、可征環(huán)節(jié)多、稅源廣泛，但缺陷也很明顯，它既不能體現(xiàn)公平合理的稅收基本原則，也難以體現(xiàn)量能負擔的原則。近五、六年來，我國稅收收入連續(xù)以1000億元的絕對數(shù)增長，本身就隱含著很大的風險性。因為在目前稅制下，稅收收入量的目標很容易實現(xiàn)，但稅收對國民經(jīng)濟發(fā)展的質量的反映越來越不夠明顯和準確，從而形成了稅收收入不斷增加，企業(yè)經(jīng)營越來越困難的背反現(xiàn)象。

(三)國有企業(yè)改革仍未實現(xiàn)質的突破，國家和企業(yè)的關系的復雜性加重了財政風險發(fā)生的可能性

我國國有企業(yè)的現(xiàn)實問題很多，諸如經(jīng)濟結構不合理、高負債率、低利潤率，建立現(xiàn)代企業(yè)制度的困難，國有企業(yè)多余職工的分流和再就業(yè)，等等。所有這些問題，無一不與財政有關。大凡國企改革首先是產權改革，即對產權進行界定，明確投資主體，明確產權的歸屬，明確資產經(jīng)營的盈虧責任。政企關系不清集中體現(xiàn)在企業(yè)與財政關系不清上，企業(yè)改革的各種風險必將形成財政風險。

(四)稅權劃分缺乏穩(wěn)定性和科學性，使中央政府和地方政府的財力矛盾突顯出來，加大了財政風險因素

稅權即稅收的管轄權。國家擁有取得稅收的權力，但這種權力，必須在中央政府和地方政府間進行合理科學的配置。我國目前在稅權劃分上缺乏一個穩(wěn)定的規(guī)則，立法權過分集中于中央，地方越權、濫權現(xiàn)象較為嚴重。另外稅收征管主體的重復和交叉，也對行使稅權產生了一定的障礙，從而導致中央稅收保障性下降，地方濫用收費權，且收費規(guī)模日益膨脹。這種與市場經(jīng)濟條件下政府財政收入的規(guī)范分配方式嚴重悖離的結果，必然導致更深的財政風險。

(五)政府職能轉變的艱巨性和矛盾性，也成為產生財政風險的深刻因素

在當前經(jīng)濟轉型過程中，首要問題是實現(xiàn)政府職能的轉變。但政府職能的轉變過程卻存在著明顯的艱巨性和矛盾性。因為在發(fā)展中國家經(jīng)濟轉軌過程中，市場失效問題更為突出，政府糾正這些失效的能力也更弱，政府行動的局限性也更大，建立和完善市場的任務也更加艱巨。如果政府職能的轉變不能適應市場經(jīng)濟的需要，政府很可能成為導致市場混亂的主要因素。

二、防范財政風險的思路與對策

財政風險屬于一種體制風險，防范財政風險首先應該從體制改革入手，具體說來，就是需要做好以下幾方面的工作。

(一)繼續(xù)深入地改革經(jīng)濟體制和財政體制，明確中央政府和地方政府的職責權限

經(jīng)濟體制改革和財政體制改革中的實質問題，就是關于權、責、利的劃分問題，就是各級政府的事權和財權的劃分問題。事權的劃分是一個非常棘手的問題。很多人認為，財權的劃分很關鍵，但這只是表面現(xiàn)象，沒有清晰的事權劃分，財權的劃分就失去了起碼的依據(jù)。因此，事權劃分才是經(jīng)濟和財政體制中的核心問題。談到事權的劃分，就必然涉及中央政府和地方政府的定位問題。中央政府是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的組織者和主導者，著重于經(jīng)濟社會發(fā)展的方向性和原則性事務；地方政府是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的實施者和從屬者，著重于經(jīng)濟社會發(fā)展的結構性和具體性事務。可見，“統(tǒng)一領導，分級管理”仍是我國未來相當時期內體制改革的基本目標模式，但今后的重點應集中在“分級管理”上，即下大力氣明確和規(guī)范地方政府的事權范圍。

(二)嚴格有序地區(qū)分財政問題和市場問題，逐步完善社會主義市場經(jīng)濟條件下的公共財政

在市場經(jīng)濟中，政府是社會權力中心和社會義務中心，財政服務于政府,因此，公共性和社會性是確定財政問題的基點。這里有三層含義：財政問題的主體是政府而不是市場，是政府對經(jīng)濟和社會發(fā)展所擁有的權力和承擔的義務；財政問題的客體具有普遍性和社會性，也即公共性，如失業(yè)和失業(yè)救濟、武器生產和國防。解決財政問題的目標是穩(wěn)定和公平，絕非是市場的發(fā)展與效率目標。只有不夸大財政的職能和作用，不強求不切實際的財政目標，才是降低財政風險的必然選擇。

(三)合理有序地改革稅收體制，建立切實可行的稅權劃分模式

稅收制度改革是財政收入改革的核心內容。我國稅制改革應該考慮以下原則：一是建立多樣化的稅種范圍；二是建立明確的主體稅種；三是建立規(guī)范的中央稅收管理制度和地方稅收管理制度。稅權是國家權力的經(jīng)濟體現(xiàn)。稅種的多樣化代表了國家經(jīng)濟權力的深度和廣度。主體稅種的設立影響著國家干預經(jīng)濟的基本思路和原則。中央稅和地方稅的劃分從經(jīng)濟方面體現(xiàn)著國家權力的層次性。應該強調，稅權劃分必須考慮國家權力的統(tǒng)一性和權威性，否則會出現(xiàn)地方稅擠中央稅，附加稅擠正稅，形成地方割據(jù)，財政負擔加重，滋生嚴重的財政風險。

(四)加強預算硬約束，統(tǒng)一財政資金管理，實行集中支付制度和政府采購制度

加強預算硬約束，就是要增強其作為國家財力計劃的法律約束力和技術穩(wěn)定性，嚴肅預算編制，嚴格執(zhí)行預算。目前，我國已經(jīng)開始部門預算編制試點，試行零基預算編制方法，這是增強預算約束力的有益嘗試。同時，維護財政資金的統(tǒng)一性也很重要，財政資金的所有權歸各級政府，管理權屬各級財政部門，由財政部門統(tǒng)一管理財政資金符合財政資金的屬性，也是降低財政風險的重要途徑。

(五)調整財政預算權限，使中央預算和地方預算保持相對獨立，地方預算實行垂直管理，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級預算

維護各級政府財政的獨立性是明確財權責任的必要前提，但這種按地域板塊的過細分割，又會破壞財政資金的統(tǒng)一性。因此，可以考慮在中央預算和省一級預算各自獨立的基礎上，對省以下預算，包括省、市、縣級預算實行垂直管理。鑒于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政基本上失去了公共性和社會性特征，已經(jīng)沒有存在的必要，可以考慮逐步取消。當然經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，可根據(jù)具體情況，特殊處理。取消財政權限的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，作為縣一級的部門預算，照樣能發(fā)揮財政的職能作用。

(六)合理適度地發(fā)行國債，建立國債專項預算，降低因過度舉債或使用公債不當所產生的財政風險

國債導致的財政風險主要表現(xiàn)為三個方面：一是量大造成的過度風險；二是結構不合理造成的風險；三是使用不當造成的風險。事實上我國國債的發(fā)行量已經(jīng)較大了，雖然橫向比，我們比發(fā)達國家特別是歐美等國的國債規(guī)模小得多，但縱向比，我國國債增長速度遠高于國民經(jīng)濟發(fā)展的速度，屬超常發(fā)展。加之我國國債管理手段落后，國債的使用效率不高，長此下去，勢必產生不利后果。因此應實行國債專項預算管理，像管理基金一樣管理國債，真正發(fā)揮國債的應有作用。

(七)積極推進社會保障社會化進程，既減輕財政負擔，又能保證市場穩(wěn)定和社會發(fā)展

轉軌時期，為了建立現(xiàn)代企業(yè)制度，實現(xiàn)平等競爭，維護職工合法權益，保持社會穩(wěn)定，必須建立起完善的社會保障體系，但社會保障資金不應、也不可能完全由財政解決。要建立起適應社會主義市場經(jīng)濟體制需要的資金來源多渠道、保障方式多層次、權力與義務相對應、管理與服務社會化的社會保障體系，逐步減少財政負擔的份額。同時加強社會保障資金市場化管理手段，實現(xiàn)保值增值目標。

除此之外，還可以采取稅收征管制度改革、靈活運用公開市場業(yè)務等諸多方法，降低財政風險。