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從阿富汗到伊拉克，英美政府在反恐合作中始終保持著高度協調，雙方利益在“反恐合作”上找到了新的聚合點，英美關系得到提升，進入了冷戰結束以來最為密切的階段。英美傳統特殊關系經歷著新的調整和變化。

一、“全方位的反恐合作”：提升英美特殊關系的契機

美國對參與“國際反恐聯盟”的“盟友”并非一視同仁，而是根據它們所做“貢獻”的大小，而親疏有別，其親疏順序為：(1)能在戰場上與美并肩作戰的盟友；(2)在外交與政治行動中與美國保持協調的盟友；(3)與美國合作打擊恐怖分子財政來源的盟友；(4)聲援反恐，與美國“分享共同價值觀”的盟友。(注：RobertA.Bradtke(DeputyAssistantSecretaryforEuropeanandEurasianAffairs,USA),NATOEnlargement,testimonybeforetheHouseInternationalRelationsCommittee,June19,2002.)按照這些標準，英國無疑是與美國在反恐行動中展開全方位合作的最忠實、最親密的盟友。

“9·11”事件和全球反恐為英美特殊關系的提升提供了契機。在事件前，隨著巴爾干問題的初步解決及俄羅斯對北約態度的軟化，歐洲在小布什政府對外戰略中的重要性有所下降；同時，美國的單邊行徑及傲慢作風導致歐美在國際機制、反導和貿易問題上摩擦加劇，加之小布什對布萊爾與克林頓之間的親密關系心存疑慮，美對英態度趨于冷淡，經過海灣戰爭和科索沃戰爭的考驗得以重新密切起來的英美特殊關系出現一定程度的倒退。但英國對“9·11”事件做出了迅速、全面反應，并在盟國中率先緊跟美國積極參與反恐戰爭，使得公私兩方面的“特殊”關系得到修復。英國對美反恐戰爭所給予的全方位合作主要體現在三個方面：

(一)精神支持和理論“引導”。“9·11”后，布萊爾迅即飛赴華盛頓，向布什表示同情、聲援和支持。英國在西方盟國中第一個做出明確表態，此舉既配合了美國，更凸顯了英美“特殊關系”。美國在獲得精神支持的同時，將英國視為“最為可靠的盟友”，暫時贏得了對美外交決策施加影響的機會。在英國的對美政策目標中，“幫助美國掌舵”的一項重要任務就是要憑借其作為“日不落帝國”的歷史經驗和英聯邦的聯系，來充當美國人的“精神和歷史導師”，其主要表現是：1.宣揚美國“例外”論，論證美國領導世界的“合法性”，維護美國“權威”。英國外交大臣斯特勞在訪美演講中認為，鑒于美國當前的實力和地位，不能用民族國家的標準去衡量其行為方式及后果，美國完全可以并且應該擔當起“領導”世界的角色。(注：BrookingsLeadershipForum:TheRightHonorableJackStraw,BritishForeignSecretary.May8,2002.)言下之意是美國不同于其他國家，可以不受國際法和國際關系基本準則的約束，可以根據自己的意愿采取行動。2.為美國的行動提供理論依據和思路。英國先后提出“失敗國家”論和“全球法治”論，為美國進行阿富汗戰爭進而實施全球反恐戰略提供理論支持；“9·11”后的第3天，布萊爾就在英議會提出“中東和平進程及大規模殺傷性武器擴散將成為反恐中心議題”，率先為美國在解決阿富汗問題后確立第二階段反恐目標提供具體思路。為配合美國需要，英國提議將聯合國憲章51條及聯大第678和687號決議作為對伊動武的法理依據。當西歐盟國對美倒薩計劃提出質疑時，英國先是在美歐間進行觀念上的協調，及時提出“如果沒有薩達姆，世界會更好”的“理論”，試圖淡化盟國的疑慮，轉移分歧焦點，繼而公布伊已掌握大規模殺傷性武器的“卷宗”，以化解歐盟對美倒薩行動的牽制。(注：TonyBlair:“SaddamHusseinisathreatthathastobedealtwith”,PrimeMinister''''sspeechtoTUCconferenceinBlackpool,September102002;Iraq''''sWeaponsofMassDestruction-TheassessmentoftheBritishGovernment.September252002.)3.對美國的輕率言論進行修飾和軟化，緩解其被動處境。美國提出的“邪惡軸心”論引起國際社會震動，英國積極為其進行過濾，提出要對“邪惡國家”中的伊朗、敘利亞和朝鮮區別對待，實施接觸政策。

(二)政治和外交協調。在美國忙于本土安全防范和全球軍事準備之際，分擔外交使命、展開全球外交、維系反恐聯盟成為英國外交的主要任務。為在戰略上與美國保持一致，英國調整了外交政策的目標次序，將助美反恐和建立美國領導下的全球安全秩序作為首要目標。在具體行動中，英國展開穿梭外交，就反恐及其他國際事務在美歐間扮演協調者，在美俄間充當調停者，同時對阿拉伯及其他國家進行分化或安撫。從美歐間在國際刑事法院、巴以沖突、倒薩、發展援助等一系列問題上的互動來看，英國在美歐間的政治協調行動已經形成一定機制。當雙方在某些議題上出現分歧時，首先由英國在美歐間傳遞信息、解釋立場、進行協商，促成雙方在雙邊(北約或歐盟框架內的雙邊政治磋商機制)或多邊(聯合國、G8)框架內的臨時磋商和談判；進而美英在原則問題上說服或壓服歐盟，而在細節問題如行動時機、授權問題上對歐盟做出有限讓步，最終達成政治交易。在英國的積極行動下，歐盟國家在倒薩問題上的態度已由最初原則上的反對(除非美提供伊與基地組織及“9·11”有關聯的證據)轉向細節問題上(解決授權問題、人道問題及戰后安置問題等)的質疑。為解美國反恐的后顧之憂，抓住時機將俄羅斯納入北約及G8機制更是英國調停外交的得意之作。北約與俄談判的藍本正是布萊爾指示英外交部提交的與俄建立“新型關系”的可行性報告。在雙方各有所需的基礎上，在英國政府的努力下，西方國家得以在形式上將俄羅斯納入所謂的“主流”機制。在對阿拉伯及其他國家進行的“分化——安撫外交”中，英國的近期目的是幫助美國鎖定明確的打擊目標，避免因目標模糊而導致反恐聯盟瓦解，其長期考慮則是避免因美國樹敵過多而引發伊斯蘭世界與西方世界的全面對抗。為此英國主動改善與利比亞關系，主張將兩伊區別對待，對伊朗采取“建設性、批評性的接觸政策”，注意緩和與朝鮮關系及朝鮮半島局勢。

(三)情報與軍事合作。盡管英美在情報與軍事方面早已是“合作水平最高、最為密切的盟友”，英美在全球范圍內的情報與軍事合作仍通過反恐合作得到了進一步強化。在對“9·11”進行的政策檢討中，雙方都認為未能預防事件發生的原因之一是在各自情報工作及合作中出現了“重大失誤”，因此要加大在情報廣泛收集、精細分析方面的投入和分享，將情報合作提升到新高度。在軍事合作方面，盡管存在著軍事差距，但從阿富汗到伊拉克，英國始終是在戰場上與美并肩作戰的最堅定的伙伴，英軍已經為在伊拉克戰爭中與美軍協同作戰做好了充分準備。同時，為縮小兩軍差距，英美在反恐中進行軍事合作的目標將是在戰略戰術、武器裝備和行動能力上達到相互“匹配”的程度。為此英國國防部于最近為其1998年“戰略防務評估”增補1章，提出“在面對非對稱威脅情況下，必須實施兼顧國內國際突發事件的新戰略，英軍必須具備對恐怖威脅進行‘及時打擊’(find-and-strike)的能力”，與小布什今年6月1日在西點軍校講話中提出的“先發制人打擊戰略”遙相呼應。(注：THESTRATEGICDEFENCEREVIEW:ANEWCHAPTER.PresentedtoParliamentbyTheSecretaryofStateforDefenceByCommandofHerMajesty,July2002.)在軍事裝備研發及更新方面，英國防部“2002—2003年預算評估”提出，防務開支要在未來三年內保持年1.2%的增長率，即到05/06財年增加35億英鎊，其中10億英鎊的資金和價值5000萬英鎊的物資將用于反恐。在軍事結構和行動能力方面，英美先后做出相應調整，美國成立了國土安全部，英國則提出改革“本土防衛自衛隊”(TA)及“信息安全戰略”等措施，強化本土安全和信息安全。(注：UnitedKingdomMinistryOfDefence:TheGovernment''''sExpenditurePlan2002—2003to2003—2004,July2002.UK,MinistryOfDefence:ATerritorialArmyfortheFuture,November5[th]2001;DefenceInformationStrategy,Febuary19[th]2002.www.uk.fco.gov.)

二、各取所需：英美在當前特殊關系中的利益

盡管特殊關系的締造者和追隨者們一再宣稱，英美關系是“西方的精神聯盟，一種以實力、金錢和果敢行動來支撐的相互理解。”(注：英國外交大臣貝文于1947年12月對英美關系所做概述，參見Owindar,EnglishCountriesUnion,p68.)但無論怎樣避諱，雙方基于現實的共同利益是“精神聯盟”的支柱，在當前形勢下，反恐合作為雙方實現各自的利益提供了機會。

(一)安全利益

“9·11”事件的發生打破了“美國本土絕對安全”的神話，恐怖主義等不對稱戰爭成為美國安全的主要威脅。盡管美國在反恐中一再以單邊主義面目示強，但面對無孔不入又難以防范的恐怖威脅，美國從未像現在這樣急需在全球范圍內謀求廣泛的安全合作。在形形色色、考慮各自國家戰略利益的“盟友”們所提供的不同形式的支持中，來自英國有著深厚傳統的、并且聲稱“不夾雜任何利益要求”的“全方位安全支持”顯得尤為重要。在技術層面上，盡管美英之間存在差距，但與其他盟國相比，英國與美國之間的技術差距最小，在必要時雙方“并肩作戰”的可能性最大，成本和風險也最小。

在英國方面，長期困擾其內政外交的北愛恐怖主義問題，促使存在民族及宗教沖突的英國重新審視其安全政策及目標，與美國“共進退”的姿態也迫使英國將本土及區域安全作為其首要的安全考慮。英國將其安全政策明確為，“幫助美建設一個能為英國安全目標提供支持、更為穩定、和平的世界，以確保英國安全。”(注：BritishHouseofCommons:Secondreport:British-USrelations.December182001.)因此，追隨美國的首要目的是先幫助它確立起全球領導地位，營造有利于己的安全環境，然后再借助美國的力量來實現自身安全目標。在幫助美國渡過恐怖危機后，英國必然要在北愛問題、北約轉型、歐洲安全與防務建設、與俄羅斯關系、巴爾干問題、中東問題、安理會改革問題、導彈防御問題等與英國安全利益相關的安全目標上尋求美國的支持與合作。這是英國傾力支持美反恐斗爭的內在動因。

(二)經濟利益

經濟利益也是英美通過反恐合作提升特殊關系的重要考慮。美國安全神話的被打破，勢必影響到美國經濟及其作為“世界最安全投資場所”的信譽，進而打擊其經濟發展和在世界經濟中的霸主地位。英國是西方盟國中對美投資最多的國家，確保英國資本的繼續投入，是維系美經濟持續發展及英美特殊關系的重要方面。

英國對美經濟政策的思路與安全政策一致：“幫助美國建立強有力的國際經濟秩序來增進英國經濟繁榮；保持美國對新一輪自由化貿易回合的支持；防止貿易糾紛破壞歐美關系；減少美國立法對英國金融部門利益的消極影響。在競爭同時加強合作：確保達成新的雙重征稅協定；通過加強與美國技術合作與伙伴關系，從美國吸引高水平、高質量的直接投資；提高英國公司及企業在貿易、投資、能源、環境及其他技術領域對美國的競爭力。”(注：ForeignandCommonwealthOfficeAnnualReport2001,NinthReportoftheForeignAffairsCommittee,Session2000—2001.)即在與美國結為利益共同體的前提下，維護和增進英國的實際經濟利益。英美兩國互為最大投資國，保衛美國本土安全和全球利益，就是保護英國的資本和收益。此外，在最近5年間，英國對以色列的武器出口增長了10倍，這是對美國中東政策的支持使英國獲取到的實際利益。(注：PrimeMinister''''sIraqstatementtoParliament,24September2002.www.pm.gov.uk.)

(三)政治及外交利益

憑借其擁有的超強實力，美國在反恐的軍事行動中可以選擇自行其事，但要冒在政治和外交上被孤立的風險。由于恐怖主義威脅的策源地廣泛、攻擊目標和攻擊手段多樣，難以進行有效預防和反擊，為確保反恐戰爭的勝利和美國社會的持久安全，美國需要建立并主導一個全球范圍內的政治和外交聯盟。同時，僅靠情報合作、軍事打擊等技術手段無法觸動恐怖主義的根源，必須訴諸政治和外交手段，尋求建立長期的解決機制。美國對已經顯露端倪的政治及外交孤立局面不無擔憂，朝野上下已開始就建立“合作安全”機制尋求共識。由于語言、文化和價值觀等方面的“天然聯系”，加之英國要在美歐間發揮“橋梁”作用的外交定位，提升特殊關系有利于美國通過英國來爭取西歐盟友甚至俄羅斯的政治和外交支持。

英國在與美反恐合作中的政治及外交動機則更為明顯。首先，英國當前的外交政策具有強烈的政黨及個人色彩，對美國的積極追隨政策符合工黨政府和布萊爾本人的政治利益。通過對國際事務的積極參與，工黨在英國政治格局中的強勢很大程度上得益于英國民眾對其外交政策尤其是對美政策的支持。號稱“理論家”的布萊爾本人對英國外交的影響在近幾屆英政府首相中更是罕見其匹。他先后提出的英國在美歐關系中的“橋梁”定位、“人道主義干預”的“布萊爾主義”以及全球“樞軸外交”理論，主導了冷戰后英國外交思維的更新和變化，并對國際政治產生了一定的影響。布萊爾還是一個積極的行動者，科索沃戰爭和反恐戰爭在歐洲都被稱作“布萊爾的戰爭”，他主導的英國反恐外交更隱隱有縱橫捭闔之勢。盡管英國內及國際社會對布萊爾的對美政策存在爭議，甚至貶之為“美國的傀儡”，但其理論和行動已經為布萊爾本人贏得了豐厚的政治資本，被認為是自丘吉爾之后英國少有的“杰出政治家”。(注：TheTwoTonys,Economist,September28[th]—October4[th]2002,p13.)其次，從國家利益出發，英國對美政策的基本思路是，承認美國霸權的現實性及由此產生的“合理性”，進而試圖通過追隨政策來換取對美國政策的影響力，同時借美自重，提升其國際地位。因此，在英國看來，對其對美政策準確、完整的描述應該是追隨→制衡政策，即通過追隨來施加影響，是當前對美國單邊主義進行牽制和修正的最為現實可行的途徑；當然，英國最為看重的還是能夠挑起這一“重擔”的，放眼當今世界，非英國莫屬。

三、維持英美特殊關系的條件及局限

自二戰結束后初期英美建立起特殊關系以來，隨著雙方利益在不同時期的折沖調和，特殊關系經歷了曲折發展。二戰結束到蘇伊士運河危機前的十年，馬歇爾計劃和貝文計劃的逐步實施，將英美帶入了特殊關系的第一個“蜜月期”。但美國隨后利用蘇伊士運河危機奪取了英國在中東的最后據點，最終確立起了在西方世界的領導地位，一度被英國視為外交基石的“特殊關系”出現破裂，幾乎到了崩潰邊緣。經過近三十年的政策與心態上的調整，直到80年代撒切爾政府上臺，才與氣味相投的里根政府一道將英美“特殊關系”帶入第二個“蜜月期”。但繼任的梅杰政府政策保守、作風曖昧，導致英國對美、對歐的影響力大大下降，“特殊關系”重又陷入低潮。布萊爾的工黨政府上臺以后，英對美外交回歸“撒切爾路線”，特殊關系開始回升，對美國反恐戰爭的堅定支持終于將特殊關系帶入了第三個“蜜月期”。

英美特殊關系的短暫歷史表明，特定歷史時期和雙方利益的相互協調是維系英美合作的基本條件。英國無疑是當前特殊關系中積極主動的一方，“9·11”后國際關系進入了特殊時期，美國面臨的復雜形勢為英國的積極主動提供了機會，反恐合作使得特殊關系在一定程度上擺脫了空洞而注入了實質性內容。“凡是會削弱美國的事情都會削弱歐洲，實際上就是削弱整個西方世界”是撒切爾夫人關于美歐關系的著名論斷，無疑也是布萊爾政府當前推行對美政策的利益協調原則。從更廣闊的視野來看，在對英國對美政策及其整體趨向做出評價時，必須考慮到其兩大外交傳統：一是帝國情結以及由此而來的維持大國地位的動機，二是作為其歷史遺產的全球“制衡外交”的思想和技巧。帝國情結和外交傳統是英國以美“導師”自居的思想根源，維持大國地位則是支撐其全球外交的根本動力。從英國當前的國力來看，支撐其全球外交的“硬”資源有限，必須借助其歷史經驗、外交技巧等“軟”實力，并在國際格局變化的某些特定時期為其提供了必要條件時才能達到目的。要憑借“二流實力”達到“一流外交”，英國只有在追隨美國的前提下在國際上發揮某種制衡作用時，才能得以實現：首先是要維護美國的超強地位來借以自重，同時又要通過加強與歐盟、俄羅斯、中國及其他國家關系來維持格局的某種平衡，即維護當前格局的“合理性”；其次是要確保對美政策所施加“適度”影響的效果，確保美國在處理反恐及其他國際事務時，在軍事手段與外交手段之間、單邊獨斷與多邊磋商之間保持某種平衡；第三是要在追隨美國的同時，讓國內民意及國際輿論逐漸接受其制衡外交的思路，但又不能讓美國過于明確地感受到來自這種制衡的壓力，在國內、國際、對美三種“說客”身份之間保持平衡。

反恐合作將英美特殊關系推向了高潮，也將其推上了當前外交折沖的前臺，這種特殊關系的局限性和脆弱性暴露出來。首先，英美在外交思維和戰略目標上依然存在分歧和矛盾。在當前形勢下，如果單邊主義和霸權思維繼續主導著美國的外交政策，軍事手段與單邊獨斷繼續凌駕于外交手段和多邊磋商之上，英國的“善意約束”就難以對其產生“適度”影響，美國也無法如英國所愿，成為有利于國際秩序建設的“良性霸權”。在最近的國際刑事法庭問題上，英美之間產生了“自冷戰結束以來的最大分歧”，作為兩項議程的積極發起者和支持者，英國極為惱火，將此視為歐美關系中的“嚴重事件”，并公開承認與美國的分歧。盡管事后英國極力消除不利影響，但類似事件的再度發生無疑將打擊英國的信心和它在美歐協調中的“信譽”。

其次，由于英美間實力的差距，與美國“分享領導權”極有可能成為英國一廂情愿的設想，特殊伙伴關系的實質是主從關系，甚至淪為主仆關系。在美國全球戰略的大棋局中，英國是一枚重要的棋子，但如果僅僅被視為可用的棋子，其重要性就不能與被美視為競爭者的俄、中相比，甚至不能和在國際事務中常常堅持自身立場的盟友德、法相比。一旦形勢發生變化，英國的“幫襯”作用在美國的戰略考慮中的地位就會下降，特殊關系的回落就難以避免。

最后，如果英國將自身利益與當前格局的“合理性”緊緊綁在一起，就極有可能成為一股阻礙變化的保守勢力，其“修正”單邊主義、建立“合理”國際秩序的“初衷”將遭到質疑，其在美國之外的世界中的地位也將日益孤立。