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“新德國問題”主要是指德國1990年10月3日重新統一以后在變化了的國際體系中奉行什么樣的外交政策，是繼續堅持1949年以后西方一體化的根本方向，還是重蹈歷史上“德意志特殊道路”覆轍。關于它在“后冷戰時期”的現實發展和理論探討，已有專文論述過。這里主要著眼于“新德國問題”在21世紀的前景，擬從“遲到的民族國家”和“超前的民族國家”兩個方面加以說明。(注：這是為慶祝中德建交30周年而撰寫的“‘新德國問題’探索三部曲”之三；三部曲之一是“‘正常化’的改變與‘連續性’的堅持——‘新德國問題’現實探索”，載于《歐洲》2002年第3期，第65—74頁；三部曲之二是“‘權力國家’乎?‘貿易國家’乎?‘文明國家’乎?——‘新德國問題’理論探索”，載于《國際政治研究》，2002年第3期，第62—70頁。)

一、“遲到的民族國家”

所謂“遲到的民族國家”，是指德國遲至世界更迭以后的2001年，才真正發展成為一個正常的民族國家，即擁有內政和外交完全自主權的、統一的、既在客觀上也在主觀上獲得國際平等的民族國家。

從歷史上和當今看，德國都是一個“遲到的民族國家”。與其它世界大國比起來，它在國家發展和世界地位等很多方面都落在后面：它統一成為民族國家比別國晚，成為大國、工業國、殖民帝國或世界大國以及成為共和國或代議制民主國家也都遲于其它國家，因此，一種不想再異于他國的平等要求格外迫切與強烈。這種平等要求，對于二戰以后在美蘇為首的東西方“冷戰”背景下成立的西德來說，是其外交政策所要追求的實質目標，具體表現在爭取國家主權獨立和實現國家統一上；主權獨立和國家統一對其它西方大國來說已是不成問題的現實，但對1949年建國的西德來說，卻意味著要經歷一場長達半個多世紀的“長征”。直到世紀更迭以后，德國才既在客觀上、也在主觀上實現了國際平等這一外交政策實質目標。另外，德國的平等要求不僅限于主權獨立和國家統一，而是還有一個更深的價值規范內核，即新建國家也要成為一個同其它西方國家一樣的民主制國家。這實際上就是西德在1949年開啟的兩個長期歷史過程：內政民主化(政治價值上皈依西方)和外交一體化(外交戰略上皈依西方)。

德國從政治價值上皈依西方，已經成功實現了。首先，德國“基本法”為新建國家政體規定了不可更改的四項基本原則：民主制、聯邦制、法治國家和社會國家原則，它們體現了西方國家政治制度的共同特征，即主權在民和天賦人權、法治和權力制衡。第二，1949年以后德國開始實行的政治制度，不論在同本國歷史的縱向比較(如與魏瑪共和國相比)，還是同其它西方國家的橫向比較(如與美、英、法政治制度相比)上，都表現出自己鮮明的特點，如政黨制度的憲制化、行政制度的“總理原則”、聯邦制度的功能性聯邦主義，等等。它們既適應了德國歷史和政治文化特點的要求，在實踐中切實可行，同時又進一步豐富了西方國家政治制度的一般理念與實踐。第三，德國政治制度在實際運作過程中也出現了一些問題，譬如在行政權與立法權之間出現所謂“憲法沖突”；在司法權與立法權之間出現所謂“憲法監督沖突”等。這些問題是德國在非納粹化的民主建構過程中遇到的前進中的問題，且都已有應對方案和措施，問題也都得到一定程度的控制或解決。總之，二戰以后德國西方化(或曰美國化)的非納粹化改造獲得了成功，德國統一這么劇烈的社會政治震蕩也沒能動搖德國政治制度的根基。德國已經成為一個與其它西方國家一樣的正常的民主制國家了。

德國西方一體化的第二個歷史進程是從外交戰略上皈依西方，它的實現如同前者一樣也是大勢所趨，西德必須在外交政策上“一邊倒”，加入以美國為首的西方陣營；然而，西德并不是一個只能/會對國際體系作出機械反應的被動客體。如何決策，西德是有一定選擇余地的，特別是要處理好其外交政策的三大矛盾或平衡問題，即對法關系和對美關系之間的平衡；國家利益(加入西方一體化)和民族利益(德國統一)之間的矛盾；對蘇關系與對西方盟國關系之間的矛盾。

西歐/方一體化政策是西德開國總理阿登納從1949年至1963年14年執政時期的一項主要外交政策，政策的重點是法國。這既是地理與歷史因素之需要，也是法國二戰以后在四大戰勝國中持最強硬的德國政策決定的。阿登納將“政治是可行性藝術”奉為其外交政策行為準則，從西德所處地位的現實可能性出發，循序漸進、適度靈活、著眼于發展地選擇最佳可行性道路，從參加魯爾國際署到歐洲煤鋼共同體，從加入北大西洋公約組織到參與創建歐洲經濟共同體等；阿登納不僅一步一步地實現了本國的主權平等和全面復興，而且還為德法和解以及促進西歐一體化事業發展作出了不可替代的貢獻。

西歐/方一體化政策要求西德必須同時處理好其國家利益同民族利益的矛盾以及發展對蘇關系同發展對西方盟國關系之間的矛盾，因為，德國統一目標隨著西方一體化政策的成功不是更加接近而是更加遙遠了；同蘇聯改善關系也引起西方盟國，特別是美國和法國的種種疑慮與不安。這些矛盾在東西方兩大集團對峙的冷戰條件下不可能根本解決，勃蘭特政府的“新東方政策”只能是對阿登納的西歐/方一體化政策進行補充、而不是替代；與東德建立和發展關系必須在牢牢立足于西方聯盟的前提之下；處理對蘇關系，西德也必須首先堅定不移地維護西方聯盟的總體利益和團結，然后再謹慎而又不失積極地發展對蘇關系。德國的西方政策是其安身立命的根基，即使1990年德國統一，也不是走中立化道路，而是繼續立足于歐盟和北約，充分說明了這一點。

法國和美國關系出現矛盾與裂痕，譬如法國退出北約軍事一體化等，使德國的西方聯盟政策陷入一種進退維谷的尷尬境地。阿登納總理在執政后期失去了對法、對美關系的平衡，他過分靠向法國戴高樂，不僅得罪了美國，還激化了二戰以后德國(同英國一樣!)一直存在的所謂較為親法的“歐洲派”(戴高樂派)和較為親美的“大西洋派”之間的矛盾。這兩派之間的爭斗，從來沒有停止過，德國1990年重新統一以后依舊如此。但是，德國統一卻使原來德國的國家利益與民族利益之間的矛盾得以徹底解決，德國獲得了其內政、外交的完全自主權。值得注意的是統一德國對東歐政策，德國著名國際政治學教授海爾加·哈甫騰多恩(HelgaHaftendorn)認為：德國的東歐政策已經隨著冷戰結束而出現質的新變化，即已處在與德國的西歐政策同等重要的地位。(注：HelgaHaftendorn,KontinuitaetundWandeldesaussenpolitischen

EntscheidungsprozessesinderBundesrepublikDeutschland,in:

PolitischeVierteljahresschrift,Sonderheft30/1999,S.254—255.)

應該重申的是：地理和歷史是決定一國外交政策恒定不變的因素，德國地處歐洲中心的地緣政治形勢對其外交思想影響是有延續性的，俾斯麥開創的德國東方政策與西方政策平衡貫通的傳統同樣具有延續性。然而，另一方面也應看到：二戰以后西德外交政策在新的歷史條件下已經逐步形成新的傳統，即立足西方；經貿立國；諒解、合作與多邊主義；優先采用非軍事手段解決國際沖突等。問題在于，在冷戰結束、德國統一的全新的歷史條件下，德國外交政策的老傳統是否會蓋過新傳統，1949年開始的同時含有兩個歷史進程的西方一體化成功實現以后能在21世紀繼續堅持和獲得鞏固嗎?

關于德國西方一體化的鞏固問題，可以從德國外交決策和國內社會基礎等方面來看。在外交決策的理論層面上，德國在“后冷戰時期”對“新世界政治”結構模式的根本看法是“復合性相互依存”；德國不僅屬于這種世界相互依存體系，而且對它的依賴程度很高；德國的地理位置、經濟與安全利益結構等決定了任何國際危機都會直接而深刻地危及它的利益，因此，德國對于國際社會的安全與穩定極為關注，其大國作用的設計和發揮也是以此作為主導。

在德國外交決策的操作層次上，已經出現了愈來愈國際化、特別是歐洲化的趨勢。隨著德國社會生活愈來愈與歐洲一體化緊密融合，德國的歐洲政策已經成為一項包羅萬象的首要任務，對原有外交決策結構進行調整與更新就勢之使然了。德國聯邦議院設立歐洲聯盟事務委員會，就是這方面的重要舉措，對于加強外交決策的民主合法性也意義重大。

不僅德國的外交決策發展歐洲化，德國二戰以后實行的社會市場經濟也出現了歐洲化趨勢，“馬克體系”歐洲化就是一個典型事例。德國市民社會在歷史上的蛻化，曾為希特勒納粹主義產生準備了社會溫床。這是德國歷史學泰斗弗里德里希·麥乃克(FriedrichMeinecke)1946年提出的尖銳命題。依此思維邏輯，二戰以后德國市民社會的形成與發展，也為非納粹化的西方式民主制度建成與鞏固提供了社會基礎。德國市民社會及其民主政治文化的建構大約經歷了二、三十年時間，到20世紀70年代以后才逐步獲得鞏固。德國外交政策連續性的國內基礎，還包括德國政治精英和廣大民眾對西方一體化外交政策的態度，在這方面，學者和政治咨詢者以及執政黨和反對黨具有舉足輕重的影響。他們在外交決策與實施過程中的各自角色與地位不同，所關注的問題和所提供答案的角度也迥然有異；但是，他們對統一德國外交政策取向的看法有一個公分母，那就是贊同德國實行多邊主義外交政策，主張德國繼續在現有一體化機構(特別是歐盟與北約)中發揮作用。

總之，德國對新世界政治結構的根本看法，它在外交決策上的歐洲化趨勢，德國市民社會、利益多元主義和民主政治文化的發展，國內對實行西方一體化和國際多邊主義外交政策的廣泛共識等，都保證了統一德國外交政策的連續性。誠然，統一德國在“后冷戰時期”已經突破曾堅持幾十年之久的“軍事克制政策”，不再將使用武力和參與北約轄區以外世界范圍軍事維和行動視為禁區，招來世人極大關注甚或不安。

突破軍事克制禁區，是德國外交政策在“后冷戰時期”發生的重大變化；這一變化屬于德國外交政策“正常化”范疇；這種“正常化”的改變與1949年以后德國外交政策連續性的堅持具有高度實質上的一致性，即爭取德國平等目標的實現；平等目標具有客觀的和主觀的意義，客觀意義上的平等目標已經伴隨德國主權獨立和國家統一而告實現；主觀意義上的平等目標，主要是德國通過對“克制文化”進行反思，在1998年上臺執政的紅綠聯合政府領導下突破原來禁區以后實現的。以2001年“9·11”事件以后德國聯邦國防軍參加國際反恐戰爭為標志，德國始自1949年的以平等為實質目標的“正常化長征”宣告結束。

二、“超前的民族國家”

德國遲到2001年，才發展成為一個與其它國家一樣的正常的民族國家。然而，當它已將承擔未來責任置于首要地位時，它是以一個“超前的民族國家”姿態出現在世人面前的。所謂“超前的民族國家”，是指作為民族國家的德國這時已經不是傳統意義上、而是“超現代”意義上的民族國家(注：國際上流行的概念是“后現代民族國家”或“后(現代)民族(國家)性”(postmodernerNationalstaat,postnationaleldentitaet)，如德國歷史學教授格特弗里德·尼德哈特(GottfriedNiedhart)1997年撰寫的一篇論文題目就是：“德國外交政策：從有限主權的部分國家到后現代民族國家”(載于AusPolitikundZeitgeschichte,B1-2/1997,S.16ff)。他認為：在歐洲大國圈子中，德國所體現的“后現代民族國家”形式最為發達。前荷蘭駐波恩大使也持這種觀點，并曾呼吁：德國應堅持其“后民族國家”取向；其它國家不要干擾這一進程，而應效仿德國人做法，也致力于發展自己國家的“后(現代)民族(國家)性”。我在這里采用“超現代”說法，意思同“后現代”說法一樣，只是想強調德國走在別國前面的“超前”現實，與“遲到”的問題形成對比。)對外奉行的不是現實主義的“權力國家”外交政策，而是具有“文明國家”內核的“貿易國家”外交政策。具體來說，在2001年“9·11”恐怖襲擊事件以后世界歷史發展新時期，統一德國外交政策的新任務是“國際秩序政策”；德國已經成為西方繼美國之后或不同于美國的“國際秩序政策”最重要的行為體。

1、德國21世紀外交政策新任務

德國21世紀的外交政策新任務是“國際秩序政策”(internationaleOrdnungspolitik)。它是德國在2001年“9·11”以后世界歷史發展新條件下提出的，同德國著名國際政治學教授漢斯·W·毛爾(HannsW.Maull)10年前提出的“國際政治文明化”具有直接聯系。

毛爾在1992年提出“國際政治文明化”的直接歷史背景是：國際形勢巨變、蘇聯解體、冷戰結束。在他看來，它們不僅宣告二戰以后時期的結束，而且還意味著17世紀以來形成的民族國家世界體系的終結。因此，對國際政治一系列現實主義的傳統觀點、看法、概念如民族國家主導、主權獨立至上、權力與利益追逐、軍事安全優先、外交政策脫離社會等已經不合時宜，由此而來的國家安全戰略方案如均勢、遏制、威懾等也急需修正。總之，必須對國際政治和外交政策進行新思維，首先打破國際政治孤立性看法，從政治的整體性(即國內政治和國際政治面臨同樣的挑戰!)出發，致力于實現國內和國際政治兩個文明化。(注：毛爾在他1992年發表的論德國新的“文明國家”外交政策中，提出14條論綱。這是第1和第2條論綱內容。詳見HannsW.Maull,ZivilmachtBundesrepublikDeutschand-VierzehnThesenfuereineneuedeutscheAussenpolitik,in:Europa-Archiv,Folge10/1992,S.269—270.)

同“國內政治文明化”已在世界上獲得很大發展相比，“國際政治文明化”進程艱難而緩慢，地區發展也很不平衡。盡管如此，毛爾對國際政治文明化的發展前景是抱樂觀態度的，認為冷戰結束為之提供了前所未有的歷史機遇；必須將國內社會、政治文明化進程轉向國際政治領域，致力于國際政治的和平化、法制化、民主化和公正合理化。(注：詳見毛爾論綱4，第271—273頁。)然而，2001年發生的“9·11”恐怖襲擊事件打破了10年前這種理想主義的樂觀設想!(注：不少人在驚恐之中預言或評論道：“9·11”事件可與1945年二戰結束和1989年“柏林墻”倒塌的意義相提并論；恐怖襲擊的煙云猶如56年前世界第一顆原子彈爆炸的蘑菇云一樣，宣告了世界歷史新紀元的到來。參見“GrundlinienderneuendeutschenAussenpolitik”,RedevonDr.LudgerVolmer,StaatsministerinAuswaertigenAmtvordem“PolitischenForumRuhr”am12.11.2001.)安全問題重又成為人們關注的首要問題。在新的歷史條件下，毛爾再度撰文論述德國的“文明國家”外交政策問題，指出：全球化進程及其后果迫使世界政治必須采取新的應對措施，以對付“不僅美國、而且還有德國和整個文明世界面臨的威脅”；只有推行一項全面的“國際秩序政策”才能有效對付新威脅，這也是德國外交政策在新時期面臨的新任務。(注：HannsW.Maull,InternationalerTerrorismus.DiedeutscheAussenpolitikaufdemPruefstand,in:InternationalePolitik12/2001,S.3)

毛爾在“9·11”事件以后提出的“國際秩序政策”同其90年代初期倡導的“國際政治文明化”相比，乍看起來相距甚遠，可仔細審視一下，它們之間的不同之處主要在于措辭謹慎了(當務之急是國際反恐斗爭，恢復世界秩序)，可實質內容卻具有根本一致性。首先是兩者都從政治的整體性出發，主張打破國內、國外政策界限；在國際關系中樹立新的國際行為準則，依據不同情況，對發生危機或沖突的國家/地區采取諸如相互監督、核查、法律調解、直至向危機沖突地區派遣國際維和部隊等措施。

其次是安全內涵的廣義性和不可分性。“國際政治文明化”的論點是：實現這一目標的前提條件是西方發達國家要重視東方與南方國家的發展；倘若這些地區文明化發展脫鉤、世界貧富懸殊擴大所導致的后果如社會動蕩、逃亡、核武器擴散等，最終也會威脅到發達的文明國家自己；西方發達國家對外關系要以普世的利益規范為主導，而不是以自身的特殊利益為指針。(注：這是毛爾1992年文章中的第3和第4條論綱內容，第271—273頁。)同理，“國際秩序政策”在指出國際沖突新形式(如恐怖主義的自殺性攻擊等)以后，也進一步強調說：要對付這些威脅，需要有實現政治民主和與經濟繁榮的俄國、需要有巴爾干和近東地區的持久和平、需要有阿拉伯—伊斯蘭世界和非洲地區的持續發展等等，總之要改善在全球化過程中已經處于不利地位人們的境況。(注：毛爾文章(2001年)，第3頁。)

具體來說，德國外交政策新任務“國際秩序政策”包括以下五個方面內容：第一，同美國實行緊密的但不是無條件的合作，以塑造國際新秩序；第二，繼續深化和擴大歐洲一體化；第三，在世界范圍致力于擴大和平、繁榮與民主區域，繼續發展區域性和全球性國際機構和機制，遏制暴力，處理世界范圍沖突的手段文明化和法制化；第四，倡導和支持在危機和動亂地區構建國家的進程；第五，奉行以民主和寬容、開放的社會和經濟秩序以及社會公正為基本價值取向的外交政策，以有力回擊原教旨主義挑戰。(注：詳見毛爾文章(2001年)，第6頁。)

2、“國際秩序政策”最重要的行為體

作為一個“超前的民族國家”，德國已經發展成為西方繼美國之后或不同于美國的“國際秩序政策”最重要的行為體，因為德國的“文明國家”資格條件較為完備，國際作用也較為突出。

如上所述，“國際秩序政策”與“國際政治文明化”在歷史必要性方面具有根本一致性。此外，在現實可能性方面，兩個進程也有很大共通性：都需要有“文明國家”發揮重要作用。“文明國家”具有特定的外交政策行為方式，可以促進國際政治秩序化和文明化向前發展。早在90年代初，毛爾就全面、系統地論述了“文明國家”外交政策問題。首先，“文明國家”的資格條件是：穩定的民主制度；堅實的物質基礎；對實行超國家外交政策廣泛的社會支持；致力于國際分工和納入國際相互依存體系。(注：毛爾1992年文章論綱之9，第275頁。)

關于“文明國家”的國際作用，一方面包括塑造能力和塑造愿望，另一方面還要確定國際政治文明化的具體目標，以及為實現這些目標而采取的手段。(注：毛爾1992年文章論綱之7，第274頁。)“文明國家”外交政策主要依靠非軍事手段，其中經濟制裁和政治導向的經濟優惠雙管齊下措施最為重要，但強調必須要有軍事實力做后盾，且不排除使用武裝力量；采用軍事手段需要特別要求，即要有集體決策的合法依據和廣泛支持；采用軍事手段需要慎之又慎，其目的依次是保障和平、威懾、反侵略、用戰爭重建和平。(注：毛爾1992年文章論綱之5，第273—274頁。)

用綜合和比較的眼光來看，德國的“文明國家”資格條件與國際作用最為完備與突出。除了具備“文明國家”的一般性能力以外，它還擁有其它西方大國如美、英、法、日等國所不完全擁有的特殊條件：它在地理上位于歐洲中心，屬于世界上擁有鄰國最多的國家；它在經濟上對國際體系高度依賴，國內生產總值大約30%依靠對外貿易創造；它在安全上放棄了制造、擁有和控制ABC武器，并對常規軍備進行限制。因此，它對國際危機高度敏感，也最熱衷和致力于伙伴合作與國際多邊行動。關鍵還有，德國納粹暴行的歷史教訓使它從1949年建國開始就將西方一體化作為其安國立世的國策，至今不變；德國“基本法”還對向國際機構讓渡主權作出專門規范(“基本法”第24條)，等等。

國際政治文明化是德國安全及其特殊利益實現的根本前提。為此，德國已經作出了很大努力，對歐洲/世界經濟繁榮與歐洲/世界安全與穩定發揮了支柱作用。1998年德國社民黨和綠黨上臺聯合執政以后，在保持德國外交政策連續性的基礎上，進行了一些改革，確定了新重點、補充了新因素，以更加突出德國“文明國家”外交政策的內核。

施羅德政府執政以后，有批評說他懈怠了歐洲一體化事業。(注：如2001年8月我在德國法蘭克福學術訪問活動中與Czempiel教授交談時，他就尖銳地批評了紅綠政府的歐洲政策不求進取。又如前歐盟委員會委員KarelVanMiert在接受德國《明鏡》周刊采訪時指責德國重新民族主義化的歐洲政策傾向：歐洲聯盟大國從來不愿受到約束，法國人總是這么干的；如今德國人也開始這么干了，重新奉行國家至上政策，把歐洲政策只放在輔助政策的地位上。詳見Spiegel,Nr.1/2002，S.143—144.)其實，與其說是懈怠，毋寧說是調整了德國自阿登納總理以來歐洲政策的實施風格。德國根本無法承受歐洲一體化事業擱淺甚至敗北的代價，這是德國外交政策的底限，無論哪個政黨、哪個聯邦總理執掌權柄都無法改變它。然而，迫于國內社會與經濟壓力，施羅德政府上臺以后顯然更加注重國內對歐洲一體化事業的承受力和支持度問題。(注：德國政界、學界人士普遍認為：假如德國納稅人繼續以超比例的較為極端的形式為歐盟財政作貢獻，長久下去歐盟建設將會失去德國大多數公民的支持。)從此意義上來說，德國努力促進1999年3月在柏林召開的歐盟特別首腦會議通過《2000年議程》以及確定2000年至2006年歐洲聯盟的財政框架，具有重要意義，因為它改善了德國為歐盟財政的凈出資狀況，也為歐盟機構改革和東擴談判創造了重要前提。2000年5月12日，德國外長菲舍爾在柏林洪堡大學發表講話，提出了歐洲一體化終極發展目標的設想；是年12月在歐盟尼斯首腦會議上，德國又明確倡導一體化事業要更加貼近公民、加強政策透明度和民主合法性等，這些主張已經寫進“尼斯宣言”，成為歐洲聯盟改革的中心任務。

在處理國際危機方面，德國紅綠政府上臺伊始就面臨“科索沃危機”的挑戰。德國利用其歐盟輪值主席國地位，先是積極開展外交活動，特別是爭取俄羅斯加入到西方共同政治行動中來，迫使南聯盟就范，避免后果不堪設想的地面戰爭；繼而又倡導東南歐穩定公約，為這一地區局勢穩定作出貢獻。(注：參見毛爾文章(2001年)，第7頁。)如前所述，“文明國家”外交并不排除軍事手段在國際危機處理方面的作用，但更加重視非軍事的政治戰略與手段。在這方面，紅綠政府已經制定和通過一項“用民事手段預防危機、化解沖突和鞏固和平總體方案”。鑒于沖突預防需要協調外交、安全、發展援助、財政與經濟、環保、文化、法律等各方面政策，且還必須依靠國際合作機構網絡，如聯合國、歐安組織、歐洲聯盟、歐洲委員會、北約等，因此，德國政府在“民事和平行動計劃”中設立了志愿者行動訓練項目，用于國際和平使命，如作為觀察員監督科索沃和馬其頓選舉；參加東帝汶機構建設；履行高加索地區維和使命等。德國還在8國集團范圍(G—8)倡導重視“婦女在預防沖突中的作用”和“企業的社會責任”等。(注：參見德國外交部國務部長Dr.LudgerVolmer2001年11月12日講話，前引文，第5頁。)

在南北關系上，施羅德政府認為，前任政府對發展中國家的政策較為空泛，單一的經濟政策取向明顯，所以對原有政策內容進行了調整和補充，如政治、安全與人權對話，有效政府管理與文化合作等。在與中國關系上，法治對話、環保合作是新設項目，已在兩國關系中占居重要地位。對亞洲其它國家，施羅德政府也有新建樹，如倡導歐安組織(OECD)與亞洲地區論壇(ARF)就安全問題展開對話；在2001年9月舉行的柏林“亞太周”活動中，德國首次邀請北朝鮮參加活動，努力以對話代替對峙，以一體化合作取代導彈防御系統，避免“文明的沖突”出現。

聯合國是解決全球問題與地區危機的最重要機制，在這方面，1998年德國紅綠政府也出臺一些新政策。如由德國外交部負責，在柏林設立“全球問題論壇”，定期邀請從事國際政治活動的各種不同行為體，如非政府組織和媒體代表、經濟和社會界人士等，“官私一體”(Public-PrivatePartnership)地坦率交換意見；2001年11月16日舉行的“全球問題論壇”題目是“全球化與傳媒”。論壇交流中產生的許多有益觀點和想法都將直接納入德國的官方政策之中。

總之，德國正在努力發揮“文明國家”的國際作用。只是“應然”與“實然”經常是有差距的，目標、愿望也往往與能力和手段不相吻合。特別是，超前了，肯定就有其它國家的跟上與否問題。德國國際政治學教授米歇爾·施塔克(MichaelStaack)就將伙伴國家的一體化或合作與否，作為統一德國中、長期外交政策連續性的一個重要決定因素。(注：MichaelStaack,HandelsstaatDeutschland.DeutscheAussenopolitikineinemneuen

internationalenSystem,Paderborn2000,S.20。)從這方面來看，德國實施“國際秩序政策”還面臨不少困難與障礙。

3、“國際秩序政策”的困難與障礙

德國實施“國際秩序政策”面臨的困難與障礙，首先是來自美國的單邊主義政策傾向。“9·11”恐怖襲擊直指與全球化緊密相連的美國霸權，因此，在打擊國際恐怖主義和全面推行“國際秩序政策”時，美國承擔領導責任，是責無旁貸的世界秩序大國。然而，當美國比以往任何時候都更需依靠盟國與伙伴支持時，它卻不愿受到這個它所創造的體系的約束，它的自我意識和政治文化使它只想凌駕于這個體系之上或游離于這個體系之外!另外，美國擁有全球總收入的30%；兵力足以擊敗世界性聯盟；軍費數額不但位居世界第一，而且還超過世界其它9個軍費大國國防預算的總和!(注：新加坡《聯合早報》4月26日文章：“十大矛盾影響布什政策”，轉引自“參考消息”2002年4月29日。)這種經濟與軍事實力對比的超強優勢也助長了美國單邊主義趨勢。

另外，歐洲一體化建設困難重重。用“文明國家”外交政策的標準衡量，法國和英國經常呈現出一種傳統“權力大國”與現代“文明國家”角色相互矛盾的狀況，從而限制了它們在歐洲一體化建設之中更加積極發揮作用。2002年4月7日，英國首相布萊爾的外交政策顧問羅伯特·庫伯(RobertCooper)在英國《觀察家報》發表一篇“新帝國論”的文章，引起世界范圍廣泛關注和巨大反響。乍看起來，庫伯是在盛贊歐盟“后現代社會”典范，意欲強力向世界輸出這一模式；然而，仔細揣摩一下全文主旨，可以悟出他是反對歐洲一體化向更高程度發展的!他所真正支持和欣賞的歐盟，是“跨國家的而不是超國家的體系”，是“一個自愿的國家聯合體而不是諸國要臣服于一個權力中心”；因為“歐洲合眾國是歷史留下的一個夢想，即認為民族國家從根本上來說是危險的，唯一能制止國家無政府狀態的途徑就是強化對它們的霸權”；“可假如民族國家本身就成問題，那么超級國家就當然不是一種解決問題的辦法”。在實際政策的操作層面上，英國經常是阻礙歐盟一體化向縱深度發展的障礙；在一些國際熱點問題上，英國也總是先同美國一起行動，而把歐盟伙伴國拋在后面。

德國實施“國際秩序政策”還面臨來自本國的困難。德國統一以后，實力和影響都已增強，但卻并沒有相應地在國際事務中承擔更多責任，發揮更大作用。其中一個重要原因是德國把政策重點從外交和安全政策領域轉向了國內經濟和政治領域，大大減少了聯邦財政預算對國防部、發展合作部和外交部三大外交政策部門財政撥款。以1990年、1995年和2000年三個年份為例，上述三大外交政策部門在聯邦財政總預算中所占的比例從1990年的16.3%，已經下降到1995年的12.5%和2000年的11.7%。盡管“9·11”事件以后，聯邦國防軍的財政狀況由于每年新增撥款15億馬克而得到改善，但德國要履行它在安全政策方面對北約和歐盟軍事貢獻義務的承諾，以它目前的財力水平仍然遠遠不夠。

德國政策重點轉移的負面影響還反映在德國政治與社會精英的職業選擇上。在這方面，勃勃進取的領導人才愈來愈多地進軍企業界和非政府組織部門，把外交政策作為職業升遷工作領域的議會議員十分少見，從事外交和國際組織工作的精英人才后備力量因而嚴重不足!再有，德國公眾社會對外交政策問題或是興趣索然，或是要求苛刻：既要有效對付威脅、保障安全，又要盡可能避免任何花費、不冒風險。總之，德國統一以后面臨的“內部統一”挑戰以及因向東部建設注入巨額資金而背負的巨大壓力等，使上述局面難以有望在近期得到根本改善。

柏林不是魏瑪，但也不是波恩了。伙伴合作、一體化、多邊主義等這些“文明國家”外交政策的規范要求，已經成為德國1949年以后逐步建構起來的外交政策新傳統。它們既是迫于當時國際形勢和戰勝國壓力、又是德國在二戰廢墟上痛定思痛以后作出的選擇，經過半個多世紀發展，已經形成一種定勢、習慣和穩定的結構。它們對歐洲乃至世界的和平與穩定起到了積極促進作用，也符合德國自身的根本利益與需要。在21世紀新的歷史發展條件下，德國將繼續利用現有各種雙邊、多邊的國際關系機制與渠道，特別是德法關系與歐洲聯盟、德美關系與北約、德俄關系與歐安組織，來發揮作用。盡管在對外關系中掌握好分寸(既不居高臨下、張牙舞爪，也不仰人鼻息、手足無措)不容易，但德國是會努力去做的。

總而言之，如果把“新德國問題”理解成統一德國是否將重蹈歷史上霸權主義的“權力國家”外交政策的覆轍，那么問題答案是否定的了。至少在可預見的將來是這樣!