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一、我國公共管理發(fā)展的歷程回顧

（一）1980年~1988年，我國公共管理發(fā)展的起步階段。20世紀(jì)80年代初到80年代末，是我國公共管理發(fā)展的起步階段。在這一時期，公共管理的理論研究、學(xué)科建設(shè)和體制發(fā)展得到了初步的恢復(fù)和重建。在實踐方面，這一時期公共管理的發(fā)展主要表現(xiàn)為兩次政府行政機(jī)構(gòu)的精簡和改革。1982年，中央行政體制改革開始啟動，在這次行政機(jī)構(gòu)改革中，國務(wù)院工作機(jī)構(gòu)總數(shù)由原來的100個減少到61個，通過改革，人員編制縮減約25%，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)減少了67%，取消了領(lǐng)導(dǎo)干部終身制。第一次行政管理體制改革的特點(diǎn)是精簡機(jī)構(gòu)和人員，推進(jìn)干部的年輕化，但并沒有提出轉(zhuǎn)變政府職能的任務(wù)，所以，國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)不久又膨脹起來。鑒于第一次行政體制改革的教訓(xùn)，1988年的行政體制改革提出了轉(zhuǎn)變政府職能的要求，目標(biāo)是理順關(guān)系、轉(zhuǎn)變職能、精簡機(jī)構(gòu)、提高效率，并著手建立公務(wù)員制度。

（二）1989年~1992年，我國公共管理發(fā)展的過渡階段。由于受國內(nèi)治理整頓的影響，這一時期，無論是公共管理的理論研究還是實踐發(fā)展，都處于一個過渡時期。這一時期公共管理的發(fā)展是在建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制背景下進(jìn)行的，并再次提出了以政企分開為核心內(nèi)容的政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)蝿?wù)。但是，由于我國的市場經(jīng)濟(jì)體制剛剛建立，經(jīng)濟(jì)體制還帶有明顯的計劃經(jīng)濟(jì)痕跡，因此，無法為政企分開和職能轉(zhuǎn)變提供充分的動力，所以，這一階段公共管理體制的改革也很不徹底，政府行政機(jī)構(gòu)改革后，國務(wù)院組成機(jī)構(gòu)由原來的42個減為41個，人員編制減少了20%。這一階段公共管理的發(fā)展帶有一定的過渡性質(zhì)。

（三）1993年~2000年，我國公共管理發(fā)展的快速推進(jìn)階段。1993年~2000年，是我國公共管理研究的快速發(fā)展階段。1992年鄧小平南巡講話，從理論上回答了長期困擾和束縛人們思想的許多重大認(rèn)識問題。在這個大背景下，無論是公共管理的理論研究還是公共管理體制的改革都獲得了快速的發(fā)展，取得了長足的進(jìn)步。從公共管理的理論研究來看，這一時期公共管理的研究刊物迅速增多，研究隊伍逐漸壯大，研究內(nèi)容日益廣泛，研究方法不斷改進(jìn)。公共管理理論的發(fā)展和創(chuàng)新推動著實踐的發(fā)展和進(jìn)步，這次公共行政管理體制的改革使政府職能得到進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，為推動市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展掃除了許多障礙。

（四）2001年至今，我國公共管理發(fā)展的全面深化階段。2001年，我國成功加入世界貿(mào)易組織，在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，我國的公共管理理論和實踐都得到了進(jìn)一步的深化和發(fā)展。這一時期公共管理理論研究充分借鑒西方公共管理理論研究的最新成果，在內(nèi)容上開始關(guān)注以“治理”為手段、以“善治”為目的的政府改革、治理模式、政府績效以及公共管理中的公民參與等問題，在研究方法上開始嘗試多元的研究途徑和分析方法。入世后，經(jīng)濟(jì)的全球化對我國市場經(jīng)濟(jì)的完善、政府職能的轉(zhuǎn)變、行政效能的提高也提出了更高的要求。為了推動政府職能的轉(zhuǎn)變和服務(wù)型政府的建立，我國公共管理實踐領(lǐng)域的改革得到了全面發(fā)展。一方面，政府行政機(jī)構(gòu)的改革繼續(xù)深化，先后于2003年和2008年進(jìn)行了行政管理機(jī)構(gòu)的改革。開始于2003年的行政機(jī)構(gòu)改革，機(jī)構(gòu)變動不大，主要是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置，理順部門職責(zé)，完善與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政府管理體制。開始于2008年的行政體制改革目前已經(jīng)取得了階段性的效果。改革主要是以改革宏觀調(diào)控、民生部門為重點(diǎn)，按照精簡、效能、統(tǒng)一的原則，探索大部門制改革，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。

二、我國公共管理發(fā)展取得的成就

（一）公共行政理念的重塑。改革開放以來，公共管理領(lǐng)域取得的重要成就之一是政府職能部門行政理念的重塑。我國在1993年以前的公共管理領(lǐng)域的改革，是以提高政府效率為基本目標(biāo)，以精簡機(jī)構(gòu)為關(guān)鍵，公共管理體制的改革促進(jìn)了我國經(jīng)濟(jì)體制改革的順利進(jìn)行。但在20世紀(jì)90年代中期以后，中國社會由于進(jìn)一步轉(zhuǎn)型和市場經(jīng)濟(jì)改革深化所引起的失業(yè)人群的擴(kuò)大、地區(qū)之間和各部門內(nèi)部收入差距的拉大、社會利益體多元化格局的形成等都向中國的公共管理部門提出了尖銳的挑戰(zhàn)，面對這些問題，我國公共管理部門開始重塑和創(chuàng)新行政理念。第一，樹立依法行政的理念。改革開放以來，作為公共管理主體的政府行政機(jī)關(guān)，開始重塑依法行政的理念，在行使自己的權(quán)力時堅持對國家的法律負(fù)責(zé)的根本原則，嚴(yán)格依據(jù)法律行使行政權(quán)。第二，創(chuàng)新公共服務(wù)的理念。改革開放以來，我國的公共行政經(jīng)歷了從以“公共權(quán)力”為核心的傳統(tǒng)行政向以“公共服務(wù)”為核心的現(xiàn)代行政的轉(zhuǎn)變。面對日益多元化的社會需求，在“公共服務(wù)”的行政理念下，重新估價、界定政府作用，調(diào)整政府職能，改變單一的權(quán)力行政方式，改革傳統(tǒng)公共行政的模式，從“公共權(quán)力”走向“公共服務(wù)”，成為現(xiàn)代社會發(fā)展的必然要求，在這種社會發(fā)展與行政理念的推動下，現(xiàn)代行政的范圍、方式、手段等方面均發(fā)生了深刻的變化，公共服務(wù)的現(xiàn)代行政理念逐漸形成。第三，樹立責(zé)任政府的理念。責(zé)任政府是現(xiàn)代公共管理理論發(fā)展的重要內(nèi)容之一，作為責(zé)任政府，必須迅速、有效地回應(yīng)社會和民眾的基本要求，并積極采取行動加以滿足。在行使職責(zé)過程之前，要有所交待，向公眾解釋這么做的理由。在完成職責(zé)后，如出現(xiàn)差錯或損失，應(yīng)承擔(dān)道義上的、政治上的、法律上的、行政上的責(zé)任。實施問責(zé)制，必然要求政府樹立向公眾負(fù)責(zé)的行政理念。這種理念會內(nèi)化為公務(wù)員的內(nèi)心信念，提高公務(wù)員的責(zé)任意識。同時，問責(zé)制作為追究機(jī)制將會對責(zé)任政府的實現(xiàn)起到保障和促進(jìn)的作用。

（二）公共行政職能的轉(zhuǎn)變。回顧改革開放以來我國公共管理的發(fā)展，其核心是圍繞著政府職能的轉(zhuǎn)變進(jìn)行的。從1988年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革開始到21世紀(jì)的行政管理體制改革，我國政府在總結(jié)以往行政機(jī)構(gòu)改革經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，明確把轉(zhuǎn)變政府職能作為公共管理發(fā)展的主要目標(biāo)和核心內(nèi)容。所謂政府職能就是政府在管理國家和社會公共事務(wù)方面的基本作用和效能，涉及行使行政權(quán)力的范圍、程序和方式。經(jīng)過三十多年的改革開放，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善與經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，政府職能開始逐漸從以偏重經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)向更加注重社會管理和公共服務(wù)職能，在繼續(xù)抓緊抓好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管的同時，更加注重社會管理和公共服務(wù)，更加重視民生。

（三）公共行政關(guān)系的調(diào)整。我國公共管理發(fā)展的過程實際上也是一個公共行政關(guān)系不斷調(diào)整的過程，改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革和市場經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展，公共行政領(lǐng)域各主體之間的關(guān)系也在不斷的調(diào)整。第一，政府與社會的關(guān)系。我國政府進(jìn)行了一系列公共管理領(lǐng)域的改革，逐漸建立起適應(yīng)我國國情和社會主義政治制度的新型政府與社會的關(guān)系模式，這種模式可以概括為：“小而強(qiáng)政府，大而強(qiáng)社會”，即建立起政府與社會的合作伙伴關(guān)系，通過國家與社會的相互監(jiān)督和影響進(jìn)行有效的社會管理，形成科學(xué)有效的利益訴求表達(dá)機(jī)制，實現(xiàn)有限政府與自治社會的“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”。第二，政府與市場的關(guān)系。政府和市場的關(guān)系在各國都是公共管理的基本問題。政府與市場關(guān)系的本質(zhì)是在公共利益的導(dǎo)向下，由政府過濾市場機(jī)制中自發(fā)的盲目性或者其他消極因素，市場機(jī)制是需要借助和利用的工具，也是需要監(jiān)管的對象。所以，我們國家政府與市場之間不是簡單的對立關(guān)系，而是明確各自的職責(zé)，既不追求小政府大市場，也不以政府排擠或壓制市場活力為目的，政府的積極主導(dǎo)不能以排斥市場或社會的積極性為代價。第三，中央與地方的關(guān)系。我國公共管理體制改革的過程實際上也是一個中央向地方分權(quán)的過程。我國在1988年、1993年、1998年的行政管理體制改革中，政府職能的轉(zhuǎn)變主要體現(xiàn)在政府職能的地方化。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，改變原有計劃經(jīng)濟(jì)體制下政府的職能特征，政府的管理職能盡可能向下一級政府轉(zhuǎn)移。下一級政府越來越多地承擔(dān)了教育、科技、公共事業(yè)等公共職能。中央政府向地方政府的分權(quán)包括財權(quán)的下放、事權(quán)的下放和綜合性分權(quán)三個方面。

（四）公共行政效能的提高。行政效能是評估國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員履行職責(zé)行為的效率和質(zhì)量情況的重要指標(biāo)，是行政行為效益、效果的綜合體現(xiàn)，是行政機(jī)關(guān)管理水平的一種綜合反映。改革開放以來，我國公共管理領(lǐng)域行政效能的提高主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，建立公務(wù)員制度。1993年10月，我國正式推行公務(wù)員制度，公務(wù)員制度的建立，實現(xiàn)了對行政機(jī)關(guān)工作人員的分類管理，加強(qiáng)了政府職能部門的廉政建設(shè)，增強(qiáng)了政府機(jī)關(guān)的生機(jī)和活力，促進(jìn)了政府機(jī)關(guān)人事管理的科學(xué)化、法制化、民主化。公務(wù)員制度的建立，提高了政府部門的行政效率，為實現(xiàn)國家公務(wù)員的科學(xué)管理，保障國家公務(wù)員優(yōu)化、廉潔，提高行政效能發(fā)揮了積極的作用。第二，實施績效考核。“高效行政”是建設(shè)服務(wù)型政府的基本保證,追求效率是公共行政的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。改革開放以來，公共管理領(lǐng)域取得的重要成就之一是逐步實施了績效考核制度。20世紀(jì)90年代中期之前，對政府機(jī)構(gòu)和人員的行政效率、效能的考核主要納入干部人事考核管理體系之中，范圍和內(nèi)容十分有限。隨著公共部門目標(biāo)責(zé)任制度的推行，公共部門績效評估問題開始受到理論界和實踐的關(guān)注，公共部門績效評估制度的實施，使得公共行政部門的行政效能得到提高，政府績效評估的社會環(huán)境逐漸形成，公民參與國家管理的積極性增強(qiáng)，同時公務(wù)員對績效評估也比較熱衷，績效觀念深入人心，績效評估為政府內(nèi)部引入競爭機(jī)制，從而通過競爭提高行政效能，以更高的效率為公眾服務(wù)。第三，推行電子政務(wù)。推行電子政務(wù)，用信息技術(shù)降低成本、提高效率，信息技術(shù)是公共行政機(jī)關(guān)提高政府效能的重要途徑和工作方式，同時，也給政府公共部門的管理帶來了深刻的變化。電子政府體系包含多方面的內(nèi)容，如政府辦公自動化、部門間的信息共享、政務(wù)信息、電子化民意調(diào)查和數(shù)據(jù)統(tǒng)計等。目前，許多政府機(jī)關(guān)都建成了體系完整、結(jié)構(gòu)合理、高速寬帶、互通互聯(lián)的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，使得信息傳遞的時效性、互動性更強(qiáng)，獲取和反饋信息所需要的時間和費(fèi)用大幅度降低，大大促進(jìn)了公共行政效能的提高。

三、我國公共管理發(fā)展的基本經(jīng)驗和教訓(xùn)

（一）我國公共管理的發(fā)展必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國和人民當(dāng)家作主的有機(jī)統(tǒng)一。實踐中，必須堅持黨的方針政策的指導(dǎo)作用，堅持依法行政的基本原則，堅持群眾參與的根本要求。

（二）我國公共管理的發(fā)展必須要以公共管理理論的研究和創(chuàng)新為先導(dǎo)，加強(qiáng)基礎(chǔ)理論的研究和指導(dǎo)作用。我國公共管理體制的改革和發(fā)展有些是整體設(shè)計、主動選擇的結(jié)果，有些則是迫于外在形勢的壓力，被動進(jìn)行的結(jié)果，這與理論上的研究滯后，無法提供指導(dǎo)作用有著很大的關(guān)系。

（三）我國公共管理體制的改革和發(fā)展既要追求經(jīng)濟(jì)的增長，也要實現(xiàn)社會的和諧。改革開放以來，公共管理的發(fā)展主要是在經(jīng)濟(jì)體制改革的推動下進(jìn)行的，適應(yīng)和推動社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是公共管理改革和發(fā)展的基本取向，隨著改革向縱深推進(jìn)，貧富差距擴(kuò)大、地區(qū)發(fā)展不平衡、環(huán)境破壞嚴(yán)重等社會問題日益增多，公共管理的改革和發(fā)展必須要以解決社會問題，實現(xiàn)社會和諧為目標(biāo)。

（四）我國公共管理的發(fā)展要建立一種協(xié)同治理的格局。政府、非政府組織、企業(yè)、公民個人共同參與到公共管理的實踐中，發(fā)揮各自的獨(dú)特作用，組成和諧有序高效的公共治理網(wǎng)絡(luò)，最終實現(xiàn)治理主體的多元、治理范圍的有限和治理過程的互動。