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一、民族地區行政生態環境與政府績效管理制度設計

任何有機體都存在于一定的生態環境中，并從生態環境中獲取其生存與發展所必須的生活資源和活動空間。有機體只有適應環境的要求，對環境的刺激信息做出準確反應，才能在環境中生存并獲得發展。由于民族地區政府績效管理面臨的特殊的行政生態環境，催生出了政府績效管理差異化制度安排的現實需求。

（一）民族區域自治制度與政府績效管理制度設計

中國共產黨成立后，把馬克思主義關于民族問題的理論創造性地運用于解決中國民族問題的實踐中，在科學認識中國民族問題現實狀況的基礎上，提出并實踐了民族區域自治制度并作為一項國家基本政治制度，以此作為解決中國民族問題、處理民族關系和制定民族政策的基本原則和制度依據。因此，民族區域自治制度成為民族地區差異化政府績效管理制度設計的制度基礎。

1.為實施差異化政府績效管理提供了制度

依據中國的民族區域自治是區域自治與民族自治的結合，是各少數民族在維護祖國統一和民族團結的前提下，對本民族和本地方事務的自治。根據《中華人民共和國民族區域自治法》的規定，在少數民族聚居區設立自治機關，行使自治權力，這是我國民族區域自治制度的核心內容。國家以憲法和民族區域自治法的形式授予了民族自治地方諸多自治權力，涉及政治、行政管理、經濟、文化等方面，按照民族地區實際管理本民族、本地方內部事務。其自治權力包括：第一，制定自治條例和單行條例；第二，變通執行權；第三，采取特殊政策和靈活措施促進本地區經濟社會發展等。正是由于《民族區域自治法》規定了民族自治機關在不違背相關法律的原則下，可以根據本民族區域實際有權采取特殊政策和靈活措施促進本地區社會加速發展。因此，民族地區自治機關根據民族地區特殊的社會生態環境，在實施政府績效管理時有權選擇有所區別的政策措施和靈活做法，使得政府績效管理制度更加有效，更好地解決民族地區政府管理中的“績效失靈”。

2.差異化政府績效管理

有利于完善民族區域自治制度作為自治機關，自治地方政府承擔著民族地區絕大部分經濟社會管理事務。因此，民族自治地方政府的行政能力和運作狀態是民族區域自治制度能否發揮作用的關鍵。民族自治地方政府在歷次政府機構改革中大都處于被動服從狀態，缺乏主動創新和民族地方特色。而差異化政府績效管理有利于民族自治地方政府結合自身存在的特殊問題有針對性的進行制度創新和機構改革，有利于提升民族自治地方政府的行政能力、改善其運行狀態，有利于完善民族區域自治制度。

（二）民族地區經濟社會發展狀況與政府績效管理制度設計

一個國家或地區的經濟社會發展狀況既是實施政府績效治理的結果，同時又是政府績效治理的深層環境和影響因素。一方面，經濟發展為政府績效管理的實施提供必要的物質基礎，另一方面，在構建政府績效管理指標體系時要適應不同區域經濟發展狀況。因此，由于民族地區經濟發展狀況的不同需要差異化的政府績效管理制度設計，適合的政府績效管理體系反過來又能夠推動民族地區經濟社會發展。民族地區經濟發展狀況體現為兩個方面的特征，即發展與差距并存。發展是指由于民族地區在國家大力扶持和各族人民共同努力下取得了經濟社會發展的明顯改善，逐步縮小了民族地區與其他地區的發展差距。從2014年全國民族經濟工作暨民族地區經濟形勢分析會議通報獲知，“2013年民族地區國內生產總值（GDP）達到64772億元，比上年增長10.6%。地方財政收支穩步增長。2013年，民族地區公共財政預算收入完成8435億元，同比增長13.1%；公共財政預算支出20639億元，同比增長12.2%。固定資產投資較快增長。2013年，民族地區規模以上固定資產投資55282億元，增長23.8%。農業加快發展，糧食實現豐收。2013年，民族地區糧食總產量達到9098萬噸，同比增長4.7%。市場銷售和對外貿易穩步增長。2013年，民族地區社會消費品零售總額20134億元，增長16%。2013年，民族地區全年進出口總額達到1144.5億美元，比上年增長14.0%”。差距是指民族地區與非民族地區的發展差距以及民族地區城市與農村牧區之間的差距。根據《中國統計年鑒（2012）》數據，近十年民族自治地方地區生產總值平均增長速度達到12%左右，但與全國平均水平相比有較大差距。以2010年為例，全國人均生產總值平均為29992元，而民族自治地方為22061元，差距較大。民族自治地方農村貧困人口占同期全國農村貧困人口的比重分別為44.5%、52.2%、52.5%、54.3%、53.5%和54.6%。從民族地區城鄉差距來看，該地區是全國城鄉差距最大的地區。從民族地區的城鄉差距變化看，從1990年到2005年，整體呈現出差距不斷擴大的趨勢；從2005年到2012年，城鄉差距雖然呈現出逐漸縮小的趨勢。由于民族自治地方政府面臨的特殊的經濟發展環境，要求民族自治地方政府在實施政府績效管理時應結合民族地區經濟發展狀況，才能夠通過績效管理這樣一種管理工具提升行政效率，進而改變民族自治地方落后面貌，推動民族地區實現跨越式發展。

（三）民族地區社會文化環境與政府績效管理制度設計

文化環境是意識形態、道德倫理、價值觀念、社會心理、教育、科技、文學藝術等要素的綜合反映。文化因素屬于社會上層建筑范疇，由社會經濟基礎決定。但文化的某些因素作為社會意識形態又具有歷史沉淀的特性，使得文化因素可以在某種程度上超越物質經濟時代，從而對經濟基礎和上層建筑產生影響。世界各國歷史發展呈現出不同特點，由此形成了不同的文化傳統，造成了各國公共管理制度、觀念和方式的不同。美國歷史上不存在君主專制的統治形式，所以在開國之初便確立了分權制衡體制和地方主義、分權管理的特色，而中國經歷了漫長封建社會歷史，組織體制、傳統社會文化等方面的歷史傳承給現代公共管理打上了深深的烙印，使得人治、官僚主義、權力本位等現象在公共管理領域中屢見不鮮。由此可見，文化因素與公共管理密切相關，對公共管理體制、人員、職能、行為等產生廣泛而深遠的影響。中國是一個多民族國家，民族地區是少數民族成員世代繁衍生息的區域，其社會文化環境呈現出以下幾個方面的特點：第一，民族地區文化呈現多元性。由于中國民族眾多而且各民族歷史進程各異，在現實中其分布又呈現出“大雜居、小聚居”的特點，造成中國民族文化呈現出多元共存而又層次不齊且相互交融的特點。這種文化上的差異與交融使得民族聚居區內各民族在價值觀、創業精神、市場意識、應變能力和革新意識等方面存在著較大差異，為民族地區的發展增添了很多復雜因素。第二，一些相對保守的文化觀念阻礙著先進管理理念的引進。有些傳統觀念，如原始的平均主義思想、重農牧輕工商的思想、競爭意識淡薄等等，都在不同程度地制約著先進管理理念的形成和發展。第三，民族地區教育科技落后。從總體上看，民族地區的教育發展水平在教育綜合指數、適齡兒童入學率、人均教育經費、平均受教育年限等方面明顯低于全國平均水平，文盲率較高。在科技方面，民族地區科技人員數量、科研機構數量、R&D投入、有效專利等數量很少，科研水平明顯落后于全國平均水平。民族地區社會文化環境機遇與障礙并存，利用文化因素促進社會進步和發展并不是一件非常容易的事。因此，民族地區社會文化的多元性與差異，要求民族地區政府在推進政府績效管理時，必須深入研究民族文化，有必要設計適合于民族地區的政府績效管理制度。

二、民族地區政府績效管理制度的構建

民族地區的政治、經濟和社會文化環境與非民族地區相比，表現出一定的特殊性，正是這種特殊性在推動實施政府績效管理時需要差異化的制度設計；另一方面，民族地區特殊的社會生態環境，為政府績效管理差異化制度設計提供了現實基礎。這里需要說明的是，差異化的制度設計并不是拋開國家統一部署和要求專門為民族地區設計一套單獨政府績效管理制度，而是既要考慮政府績效績效管理的一般性，同時要兼顧到民族地區政府績效管理實踐的特殊性。對于那些一般性問題要通過國家政府績效管理的頂層制度設計來完善，對于民族地區政府績效管理實踐中存在的問題，需要在國家統一制度安排基礎上，依據民族地區特殊的社會生態環境，作出適應性調整，實現制度需求與制度供給的平衡。基于此，可從以下幾個方面構建民族地區政府績效管理差異化制度。

（一）構建民族地區政府績效管理的價值取向

政府績效是一種社會價值建構，是一個具體政府在歷史文化變遷過程中和對公民基本需求回應中而形成的有形與無形成果。因此，在追求普遍認可的價值如公平、民主、公眾本位和社會協調發展價值取向的基礎上，應結合民族地區特殊的社會生態環境確立差異化的政府績效治理的價值取向，如民族地區政府績效治理價值取向應關注經濟增長、穩定、民族關系和諧、民族文化差異性和生態環境保護等方面。

（二）民族地區政府績效考核目標要體現差異化

從前面的分析可以看出，民族地區的經濟發展、教育、科技發展水平和民族文化等方面均呈現出各自不同程度的發展狀況，因此在實施政府績效管理時，要根據不同情況制定差異化的績效考核目標。

（三）民族地區政府績效管理指標體系要體現差異化

績效管理中的指標體系制定是整個政府績效管理的關鍵環節。從目前學術界關于政府績效管理指標體系研究現狀來看，大都是基于我國整體環境研究設計政府績效管理指標體系，如國家《中國政府績效評估研究》課題組在總結國內外相關指標體系設計思想和方法技術的基礎上，經過深入調查，組織有關專家論證分析，提出了一套政府績效評估指標體系，由三個一級指標和11個二級指標及33個三級指標構成，為地方政府績效評估指標體系的構建提供了標準性的框架，代表了地方政府績效指標體系的大方向。顯然，民族地區存在的特殊社會生態因素要求我們在構建民族地區政府績效評估體系時，既要借鑒一般地方政府績效評估的普遍做法，又要考慮民族地區的特殊性，形成具有民族特色、地方特點的績效評估體系。

作者：王永明單位：內蒙古師范大學