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今年，北京市一名村干部因被鎮(zhèn)里非法停職，將鎮(zhèn)政府告上法庭，但法院裁定：此案不屬于行政訴訟受案范圍，駁回起訴。此事引起了法學(xué)專(zhuān)家和社會(huì)廣泛關(guān)注，如何保護(hù)村民民主自治權(quán)利是當(dāng)前亟須解決的一個(gè)新問(wèn)題。 村主任被停職討說(shuō)法被駁回

出北京城往西南行約60公里，就來(lái)到了惠南莊小村，村南蜿蜒的拒馬河水悄然東流。最近幾年，惠南莊很不平靜。2001年，惠南莊舉行村委會(huì)換屆選舉，激烈角逐之后，村民王華當(dāng)選為村主任。2002年8月22日，北京市房山區(qū)大石窩鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府在惠南莊宣布：停止村主任王華的工作！一同被停止工作的還有兩名村委會(huì)委員。

王華認(rèn)為這一決定違反了《村民委員會(huì)組織法》第十一條“村民委員會(huì)主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生。任何組織或者個(gè)人不得指定、委派或者撤換村民委員會(huì)成員”的規(guī)定，多次向鎮(zhèn)里和上級(jí)部門(mén)反映問(wèn)題但沒(méi)有結(jié)果。2003年1月15日，王華以“大石窩鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府的具體行政行為違法”為由，向北京市房山區(qū)法院提起行政訴訟。

4月9日，北京市房山區(qū)法院作出裁定，駁回起訴。法院認(rèn)為，根據(jù)《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍，只有人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)被侵犯的才可以提起行政訴訟。對(duì)于其它權(quán)利被侵犯的應(yīng)當(dāng)視相關(guān)法律法規(guī)是否有規(guī)定而定，由于《村民委員會(huì)組織法》未規(guī)定村民對(duì)侵犯其民主自治權(quán)利的行為可以提起行政訴訟，因此，本案不屬于法院的受案范圍。王華不服，提起上訴。7月25日，北京市第一中級(jí)人民法院以“《村民委員會(huì)組織法》未規(guī)定對(duì)有關(guān)村民民主自治權(quán)利的問(wèn)題可以提起行政訴訟”為由，駁回上訴，維持了一審裁定。

人大代表提建議，村主任仍未被復(fù)職

北京市人大代表、民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司副司長(zhǎng)詹成付在對(duì)此事進(jìn)行調(diào)查之后，認(rèn)為大石窩鎮(zhèn)政府的行為違背了《村民委員會(huì)組織法》的相關(guān)規(guī)定以及中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳的《關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會(huì)換屆選舉工作的通知》中“任何組織或者個(gè)人不得直接撤換村民委員會(huì)成員，不得以‘停職誡免’、‘離崗教育’等方式變相撤換村委會(huì)成員”的規(guī)定。

今年7月8日，詹成付等代表向北京市人大常委會(huì)提出建議案，建議責(zé)成房山區(qū)有關(guān)方面糾正大石窩鎮(zhèn)黨委、政府的錯(cuò)誤決定，并對(duì)有關(guān)責(zé)任人給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分。9月中旬，房山區(qū)有關(guān)方面負(fù)責(zé)人作出答復(fù)，認(rèn)為大石窩鎮(zhèn)黨委、政府的決定確實(shí)“有錯(cuò)”，但依然沒(méi)有恢復(fù)王華等人的村委會(huì)職務(wù)。

法律如何面對(duì)鎮(zhèn)政府撤換村委會(huì)干部，這是目前落實(shí)村民自治權(quán)利的一個(gè)重要而現(xiàn)實(shí)的法律問(wèn)題。10月22日，一直對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題比較關(guān)注的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇》雜志社在北京舉辦了“村委會(huì)干部被非法撤換法律援助問(wèn)題研討會(huì)”，來(lái)自北京大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)、中國(guó)政法大學(xué)等高校的法學(xué)專(zhuān)家參加了研討。

村民自治關(guān)乎我國(guó)的民主進(jìn)程

中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授莫于川認(rèn)為，村干部被非法撤換不僅侵犯了村干部的合法權(quán)益，而且憲法賦予選民的選舉權(quán)也被非法剝奪了。中國(guó)政法大學(xué)教授焦宏昌認(rèn)為，村干部被非法撤換實(shí)際上是我國(guó)的基層民主和政府權(quán)力之間的博弈。在博弈的過(guò)程中由于政府比較強(qiáng)大，老百姓處于弱勢(shì)，所以政府總想利用自己的強(qiáng)勢(shì)地位對(duì)村委會(huì)選舉施加控制。

詹成付說(shuō)，撤換暴露出農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)背后的利益之爭(zhēng)，其爭(zhēng)奪的核心涉及到讓少數(shù)人當(dāng)家做主還是讓村民當(dāng)家做主的問(wèn)題。北京師范大學(xué)法律系梁家峰博士說(shuō)，非法撤換村委會(huì)干部，涉及到一個(gè)觀念——權(quán)大于法，同時(shí)也反映了官員的法治觀念和意識(shí)相當(dāng)?shù)　Ｖ袊?guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授楊建順說(shuō)：對(duì)于法律的解釋在有利于權(quán)利救濟(jì)的時(shí)候就要作擴(kuò)張的解釋?zhuān)焕跈?quán)利救濟(jì)的時(shí)候就要作縮小的解釋?zhuān)@是法律的基本原則，將公民的政治權(quán)利納入保護(hù)范圍，有利于推進(jìn)我國(guó)的民主進(jìn)程。

北京大學(xué)法學(xué)院姜明安教授說(shuō)，司法機(jī)關(guān)作為監(jiān)督行政機(jī)關(guān)合法行政，保護(hù)公民合法權(quán)益的重要部門(mén)，應(yīng)當(dāng)是老百姓講道理的地方，何必把老百姓卡在法律大門(mén)的外面呢？起訴權(quán)不等于勝訴權(quán)，起訴不一定有道理，也不一定勝訴，但是我們不能剝奪他們的起訴權(quán)利。現(xiàn)在農(nóng)村有8億農(nóng)民，能否真正保障村民自治，是一個(gè)涉及最廣大人民利益的問(wèn)題。

保障村民自治的法律機(jī)制欠缺

雖然村民自治關(guān)乎我國(guó)的民主進(jìn)程，但在目前的法律框架內(nèi)，實(shí)現(xiàn)村民自治的法律機(jī)制還存在許多問(wèn)題，尤其是在村民的自治權(quán)利受到非法侵犯時(shí)，能否獲得司法救濟(jì)，這也是王華一案帶給法學(xué)界的一個(gè)新課題。

楊建順說(shuō)，因?yàn)槲覈?guó)的立法不完善，比較模糊，造成了法官們不能很好地把握和適用法律。因此，我們不能一味地責(zé)備法官，而應(yīng)著重探討如何去解決問(wèn)題，從立法和法律解釋方面堵住法律的漏洞。北京師范大學(xué)法律系梁家峰博士說(shuō)，《行政訴訟法》立法時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化發(fā)展?fàn)顩r和現(xiàn)在差異很大，當(dāng)時(shí)不可能把很多內(nèi)容都包括進(jìn)去。法律相對(duì)于社會(huì)生活有一定的滯后性，社會(huì)在前進(jìn)，法律也需要變化，行政訴訟的受案范圍應(yīng)通過(guò)立法予以調(diào)整。

“我們的法律如果規(guī)定得好的話(huà)，就沒(méi)有這幺多的麻煩。”姜明安說(shuō)，在這一方面至少存在界限不明確、規(guī)定不合理、該規(guī)定的沒(méi)有規(guī)定等三個(gè)方面的問(wèn)題。姜明安進(jìn)一步分析說(shuō)，《村民委員會(huì)組織法》只規(guī)定了一些禁止性條款，但沒(méi)有關(guān)于法律救濟(jì)的規(guī)定，即沒(méi)有規(guī)定如果違反了該禁止性規(guī)定怎幺辦。因此，這些規(guī)定，就像扎一個(gè)稻草人嚇唬麻雀，有幾次麻雀來(lái)了一看沒(méi)有什幺事，它就會(huì)照樣偷吃糧食。沒(méi)有法律救濟(jì)就像畫(huà)餅充饑！如果《行政復(fù)議法》明確規(guī)定侵犯公民民主權(quán)利的也可以提起行政復(fù)議，那就沒(méi)有這幺多扯皮事了。遺憾的是，它很含糊地用了“合法權(quán)益”四個(gè)字，在另外兩個(gè)地方用的又是人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。這樣，“合法權(quán)益”到底包不包括民主權(quán)利就很模糊了。此外，《行政訴訟法》也存在著這樣的問(wèn)題。

詹成付認(rèn)為，從黨紀(jì)和政紀(jì)方面限制非法撤換村干部也是極其重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。他說(shuō)：“通過(guò)修改《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》和制定《公務(wù)員處罰條例》，規(guī)定基層黨委、公務(wù)員不能非法撤換村干部。這樣做可以大大降低社會(huì)成本，有利于節(jié)約社會(huì)資源。”

完善四條法律救濟(jì)途徑

村民自治是我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》賦予村民的一項(xiàng)重要的民主權(quán)利，雖然《村民委員會(huì)組織法》本身沒(méi)有就如何處理侵犯村民自治權(quán)利的行為作出規(guī)定，但不意味著法律就不保護(hù)這一民主權(quán)利。

專(zhuān)家們認(rèn)為，應(yīng)該充分利用和完善《憲法》、《行政監(jiān)察法》、《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》這四部法律中有關(guān)維護(hù)權(quán)利的規(guī)定，構(gòu)筑一個(gè)維護(hù)與保障村民自治權(quán)利的法律救濟(jì)體系，這一體系包括以下四條法律救濟(jì)途徑：

首先，《憲法》第四十一條規(guī)定了公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。那幺，凡國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員侵犯村民自治權(quán)利的，村民可以提出申訴、控告或者檢舉，從而維護(hù)自己的自治權(quán)利。

其次，根據(jù)《行政監(jiān)察法》第十八條、第二十三條、第二十四條的規(guī)定，行政監(jiān)察部門(mén)對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的違法行為，有進(jìn)行監(jiān)督、受理控告和檢舉、作出監(jiān)察決定或者提出監(jiān)察建議的職責(zé)。因此，對(duì)于非法撤換村委會(huì)干部等侵犯村民自治權(quán)利的行為，行政監(jiān)察部門(mén)有職責(zé)主動(dòng)去監(jiān)督，做出處理。如果監(jiān)察部門(mén)不履行自己的職責(zé)，村民可以提起行政訴訟。

第三，根據(jù)《行政復(fù)議法》第二條、第六條的規(guī)定，公民認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，可以向行政機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請(qǐng)。擔(dān)任村委會(huì)干部本身就是一種合法權(quán)益，其中不僅包含著政治榮譽(yù)，也包含著經(jīng)濟(jì)利益。不讓當(dāng)村干部，這些權(quán)益就被剝奪了。所以，應(yīng)當(dāng)允許村干部就此申請(qǐng)行政復(fù)議。

第四，《行政訴訟法》第二條規(guī)定，公民、法人和其它組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)及其工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以提起行政訴訟。雖然《行政訴訟法》第十一條將這種合法權(quán)益主要列舉為人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，但是我們對(duì)這一合法權(quán)益的理解，不能局限于人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，還應(yīng)包括公民的政治權(quán)利。允許村民對(duì)侵犯其自治權(quán)利的行為提起行政訴訟，有利于保障村民的民主自治權(quán)，防止行政權(quán)力濫用。《行政訴訟法》第十一條列舉的關(guān)于侵犯人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的受案范圍更多地只是一種揭示意義，不是一種封閉式的絕對(duì)規(guī)定，也不能因?yàn)椤洞迕裎瘑T會(huì)組織法》沒(méi)有規(guī)定村民可以提起行政訴訟，就認(rèn)定其不能提起行政訴訟。理解法律不能只看條文，還要看法律的目的，要著眼于法律的精神。

與會(huì)專(zhuān)家還就王華一案以及村官被非法撤換所涉及到的體制問(wèn)題進(jìn)行了深入探討。公務(wù)員之家版權(quán)所有