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“城鄉二元結構”已經成為目前中國經濟和社會發展的一個嚴重障礙，這似乎已經成為一種共識。因為“城鄉二元結構”的問題不解決，不但會造成一個城鄉斷裂的社會，甚至連城市本身的發展也會失去支撐和依托。連年困擾我國經濟的“內需不足”和“市場疲軟”就是一個明證。

但“城鄉二元結構”究竟意味著什么？

在有關的討論中，人們對戶籍制度給予了許多關注。這當然是應該的。因為支配了中國社會生活幾十年的“城鄉二元結構”就是以戶籍制度為基礎建構起來的。也正因為如此，在各界的千呼萬喚之下，戶籍制度的改革終于開始啟動了。在一些小城市，甚至包括像石家莊這樣的大城市，戶籍制度的改革有了相當實質性的進展。由于過去的戶籍制度人為地將公民分為“農村”和“城市”兩個部分，事實上是以戶籍制度為基礎形成了兩個在政治、經濟和社會權利上有重大差別的社會等級，同時也限制了公民對于居住地和勞動地點進行選擇的自由。因此，戶籍制度的改革無疑有著非常深遠的經濟、社會乃至政治的含義，這是無可置疑的。

但是，戶籍制度改革本身不是最終的目標。戶籍制度改革最終的目標是消除“城鄉之間的二元結構”以及這種“二元結構”所造成的社會分割和身份歧視。這樣我們就必須弄清楚，我們所面對的“城鄉二元結構”是什么。

我覺得，這個“城鄉二元結構”至少是由這樣的幾個因素構成的。

1．城鄉之間的戶籍壁壘。1951年，公安部公布了《城市戶口管理暫行條例》，這是新中國第一部有關戶籍管理的法律法規。1957年政府實行了控制戶口遷移的政策。1958年1月，全國人大常委會第91次會議討論通過《中華人民共和國戶口登記條例》。該條例第10條第2款對農村人口進入城市做出了帶約束性的規定：“公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續。”這一規定標志著中國以嚴格限制農村人口向城市流動為核心的戶口遷移制度的形成。值得注意的是，該條例使用了“公民”的概念，但公民的最基本的流動和遷徙自由卻在這個使用“公民”概念的《條例》中被剝奪了。在改革以后，開始允許農民進入城市經商或打工，但農村居民仍然沒有在城市定居的權利，而是實行暫住證制度。暫住證制度既可以看作是這種城鄉壁壘存在的標志，也可以看作是弱化這種壁壘的一種措施。

2．兩種不同的資源配置制度。改革前中國社會中的資源是由行政性的再分配而不是由市場來進行配置的。在實行這種再分配的時候，在城鄉之間實行的是兩種截然不同的制度。比如，教育和公共設施的投入。城市中的教育和基礎設施，幾乎完全是由國家財政投入的。而農村中的教育和基礎設施，國家的投入則相當有限，有相當一部分要由農民自己來負擔。在改革前，農村中小學的相當一部分開支要由或生產大隊來負擔。民辦教師的報酬，也要由農民來承擔。改革以來，這種情況不僅沒有好轉，而且進一步地惡化了。目前，國家每年幾百億元的教育經費幾乎全部用在城市，城市學校的一切開支經費是由國家財政撥款的。1985年以前，國家財政每年還有對農村每個中學生31．5元、小學生22．5元的教育撥款。1985年國家取消了這筆財政撥款，改由農民自籌經費辦教育，鄉村兩級教育經費由農民上交教育附加費提供，農村學校改擴建也是由農民集資進行的。僅農民每年負擔的教育經費就達300－500億元。公共設施就更是如此。國家每年上千億元的財政開支用于城市基礎設施建設，而農村享受到的極少，農村的基礎設施建設、公益設施建設不得不從農村企業、農民頭上攤派、集資、收費甚至罰款來解決。現在，一些工程本應由國家財政出資的，但卻采取“釣魚”辦法，上級撥一點為“誘餌”，地方財政再擠一點，剩下大部分由鄉村自行解決，結果只能是向農民攤派集資。農民自己搞公共建設還有一個更重的負擔，就是政府規定的10－20個勞動積累工、5－10個義務工，而絕大多數農村都取了最高數，即農民每年要出30個無償義務工，有時出工，多數鄉村喜歡叫農民出錢，每個工出10－20元，僅此一項全國農民每年負擔高達1000－2000億元。但是，這一負擔是不列入國家規定的5％范圍的，也就是說在中央的政策里，這不是農民負擔。

3．以戶籍制度為基礎的城鄉壁壘，事實上是將城鄉兩部分居民分成了兩種不同的社會身份。這兩種社會身份在地位上的差別，從城鄉之間存在的事實上的不通婚上就可以看得出來。而這兩種不同的社會地位不是虛的，而是由一系列的制度安排支撐的。比如，在物資供應方面，1953年以后，隨著糧食統購統銷政策的實行，中國開始實行糧油計劃供應制度。這一制度原則上規定國家只負責城市非農業戶口的糧油供應，不負責農業戶口的糧油供應。這項制度基本上排除了農村人口在城市取得口糧的可能性。在就業制度方面，國家只負責城市非農業人口在城市的就業安置，不允許農村人口進入城市尋找職業。在社會福利制度方面，早在1951年2月，政務院就了《勞動保險條例》，1953年又進行了修改。該條例詳細規定了城市國營企業職工所享有的各項勞保待遇，主要包括職工病傷后的公費醫療待遇、公費修養與療養待遇，職工退休職后的養老金待遇，女職工的產假及獨子保健待遇，職工傷殘后的救濟金待遇以及職工死后的喪葬、撫恤待遇等。條例甚至規定了職工供養的直系親屬享受半費醫療及死亡時的喪葬補助等。國家機關、事業單位工作人員的勞保待遇，國家是以病假、生育、退休、死亡等單項規定的形式逐步完善起來的。至于城市集體企業，大都參照國營企業的辦法實行勞保。除上述在業人員享有勞保待遇外，50年代形成的城市社會福利制度還保證了城市人口可享有名目繁多的補貼，在業人口可享有單位近乎無償提供的住房等。即使是在改革已經進行了20多年的今天，基本的狀況仍然沒有改變。目前國家每年為城鎮居民提供上千億元的各類社會保障（養老、醫療、失業、救濟、補助等），而農民生老病死傷殘幾乎沒有任何保障，農民還要上交鄉村統籌為五保戶、烈軍屬提供補助救濟。據統計，1999年全國社會保障支出1103億元，其中城市社會保障支出977億元，占88．6％，農村社會保障支出126億元，占11．46％，城市人均413元，農村人均14元，相差29．5倍。農民沒有社會保障，土地就成了農民惟一可作生存保障的資源，于是國家又出臺了一個農村土地延長30年不變的土地政策。然而，這一政策與農業規模經營和農村現代化是背道而馳的，將不可避免地阻礙中國農村的現代化進程。公務員之家版權所有

可以說，如果上述的問題不解決，“城鄉二元結構”就不會消失，戶籍制度改革要達到的目標也難以真正實現。