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鄉鎮財政困難由來已久，有其制度上的原因。

1994年分稅制改革，基本確立了中央和各省之間分稅財政體制的基本框架。中央對省的財政體制，直接決定了各省對下進行財力分配的資金總量。從而形成了中央與省、省與地市(或縣)、地市與縣、縣與鄉鎮四對分配關系。

受“財政自利”影響，各級財政普遍形成財力集中在上，事權承擔在下的分配格局。而處于五級財政底層的鄉鎮財政，往往是話語權最少的。在這種情況下，鄉鎮財政不可避免地成為縣財政轉嫁財政危機的一個重要渠道。其結果是“鄉鎮財政高比例的收入上解和返還補貼”，缺乏財政自主權的鄉鎮政府在巨大的支出壓力下，不得不在制度外“另辟蹊徑”謀求資金收入。公務員之家版權所有

農村稅費改革帶來的一個重大成果，就是使農村分配關系趨于規范化和法制化，對加重農民負擔的口子扎得更死，已經把農村長期潛伏的深層次問題逼出了水面。鄉村財力不足問題以前之所以不醒目，原因僅僅在于鄉村可以通過各種形式的收費、集資、攤派和加碼等，把這些漏洞糊起來。但稅費改革以后，稅費征收趨于規范化、法制化，封住了“三亂”的口子，再也不能像以前那樣缺了就向農民收。

稅費改革后，鄉村財力的驟然緊張，正好從反面說明了一個容易忽視的事實：就是長期以來，農村政權的運轉，相當一部分是靠農民微薄的收入支撐的，不同程度地建立在加重農民負擔的基礎之上。可以說，正是農村稅費改革，把這個危害極大而又隱藏極深的問題逼了出來。國務院總理在3月5日所作的政府工作報告中再一次提出，“三農”問題是當前工作的重中之重。要解決好這個問題，除了減免農業稅、給予優惠政策這樣的直接措施外，配套的制度和機構改革是更為重要和根本的。否則，我們解決“三農”問題就會流于表面甚至陷入停滯，拖延經濟和社會發展全局的進程。