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摘要：由于全國性開發(fā)區(qū)法律的缺失、政府社會服務職能缺位、社會中介組織發(fā)育的不健全，導致我國開發(fā)區(qū)管委會管理職能權限模糊，開發(fā)區(qū)可持續(xù)發(fā)展乏力。因此，唯有以法律明確開發(fā)區(qū)管委會的行政主體地位，轉(zhuǎn)變政府職能，并積極扶持社會中介組織，方可明晰管委會的管理職能，從而促進開發(fā)區(qū)的大發(fā)展。

經(jīng)過20多年的發(fā)展，我國開發(fā)區(qū)取得了巨大成就，這無疑是開發(fā)區(qū)管理體制不斷創(chuàng)新的結(jié)果。但開發(fā)區(qū)管理體制，尤其是開發(fā)區(qū)管委會的管理職能權限模糊制約著開發(fā)區(qū)的持續(xù)發(fā)展。

一、我國開發(fā)區(qū)管委會管理職能權限模糊的主要表現(xiàn)

當前，在中央、地方政府和開發(fā)區(qū)三個管理層次系統(tǒng)中，開發(fā)區(qū)管委會管理職能權限并未理清，進而導致中央政府管理層的宏觀調(diào)控職能不能有效落實。

（一）管理權限范圍模糊

開發(fā)區(qū)管委會與上級政府及其部門之間、與自己設立的工作機構之間、其工作機構與上級政府部門之間的關系和權限模糊不清，這使得一些地方政府往往根據(jù)形勢的變化對管委會的權限、職能進行隨意調(diào)整，缺乏剛性機制約束。

（二）職能權限授權不足

在一些具體的行政管理活動中，開發(fā)區(qū)管委會沒有得到足夠的授權，權力缺失導致本來一些管委會自己就能辦理的事項必須呈報上級政府及其部門，不僅影響了工作效率，也與開發(fā)區(qū)作為國家改革創(chuàng)新的先行區(qū)、試驗區(qū)的地位不符。比如，大多數(shù)開發(fā)區(qū)管委會不能獨自完成企業(yè)審批制向企業(yè)登記制的轉(zhuǎn)化，不能根據(jù)企業(yè)需要辦理登記的前置審批，不能決定適當放寬以專利等無形資產(chǎn)作為資本出資的比例，不能自主落實高新技術企業(yè)注冊資本的分期到位等等。這就必然制約開發(fā)區(qū)的快速發(fā)展。

（三）權力運作較為隨意

一方面，對于開發(fā)區(qū)管委會的機構設置、人員編制等問題沒有嚴格規(guī)定，即使有一些零散規(guī)定也往往政出多門、自相矛盾；另一方面，管委會領導體制、決策機制缺失，是首長負責制還是集體負責制不清楚；決策細節(jié)、程序等方面更是空白，以至決策失誤、經(jīng)濟損失后無人承擔責任。

二、我國開發(fā)區(qū)管委會管理職能權限模糊的成因

開發(fā)區(qū)管委會上述問題，有開發(fā)區(qū)發(fā)展中自身法律地位不夠權威的原因，也有相關主體發(fā)育不健全的影響。

（一）開發(fā)區(qū)管委會行政主體資格缺乏全國性法律認定

當前，我國開發(fā)區(qū)管委會的性質(zhì)到底是什么，一直未得以明確。其身份總體上較為模糊，如它不是一級地方政府，不是地方人民政府的派出機關，不是政府職能部門的派出機構，不是行政機關委托的組織。但是無一例外各開發(fā)區(qū)管委會又切實履行著上述機構的所有職能。之所以如此，這與開發(fā)區(qū)管委會缺乏全國性法律的認定有關。雖然我國各開發(fā)區(qū)所在省（直轄市、自治區(qū)）人大制定了《開發(fā)區(qū)運行和管理暫行規(guī)定》等地方性法規(guī)和管理條例，但開發(fā)區(qū)管委會的行政主體性質(zhì)、地位和權限，一直缺乏全國性法律規(guī)定，迄今尚未頒布《開發(fā)區(qū)法》。由于法律權威性不夠，一方面容易與我國行政管理體制存在摩擦，另一方面，一些較為關鍵的管理權限并未真正下放給開發(fā)區(qū)，故在實際運作中存在諸多困難。

（二）政府社會服務職能缺位

對開發(fā)區(qū)而言，母城區(qū)政府機構理應承擔相關社會管理責任。但由于未能充分明確政府在開發(fā)區(qū)的職能，結(jié)果政府行使了過多的行政管理職能，而社會服務職能相對缺失。尤其是隨著開發(fā)區(qū)規(guī)模的擴大，政府越來越“關注”開發(fā)區(qū)的發(fā)展，表現(xiàn)為政府各部門將開發(fā)區(qū)企業(yè)納入檢查評比指導范圍，加強對企業(yè)的業(yè)務管理，并且還將觸角延伸到區(qū)內(nèi)中介組織，改變本來符合市場經(jīng)濟要求的做法，管了不該管也管不好的事項，降低效率，滋生腐敗；而一些本來由政府管理的社會事務，如教育、治安、社會保障等卻未能及時到位。這樣，政府社會服務職能的缺位難以保證開發(fā)區(qū)管委會的高效運轉(zhuǎn)，影響了開發(fā)區(qū)的行政管理效能。

（三）社會中介組織發(fā)育不健全

社會服務的提供和社會中介組織機構的成長，是與市場經(jīng)濟緊密相聯(lián)的。一般而言，市場經(jīng)濟較為發(fā)達的國家，社會中介機構較為健全，社會服務較為全面。而我國政府習慣于扮演“中心人”的角色，習慣于包攬社會經(jīng)濟生活的方方面面，沒有社會中介組織發(fā)展的空間。雖然我國政府不斷減少和解除國家對社會和經(jīng)濟生活的控制，但當前社會中介組織的建立和社會服務的提供還很不健全，它們在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、企業(yè)管理、投融資服務、社會服務等方面的積極作用尚未得到充分發(fā)揮。社會中介組織的現(xiàn)狀以及政府社會服務職能的缺位，迫使開發(fā)區(qū)管委會職能越位，增加了社會服務職能而降低了行政效率。

我國開發(fā)區(qū)管委會上述問題的存在，致使開發(fā)區(qū)無法真正實現(xiàn)“封閉式管理”，各部門直接插手開發(fā)區(qū)的現(xiàn)象越來越多；且由于政府社會服務職能的缺位和社會中介組織發(fā)育不健全，開發(fā)區(qū)管委會被迫承擔著經(jīng)濟開發(fā)和社會管理的雙重重擔，承擔了太多的社會管理和服務職能。這就導致開發(fā)區(qū)管理機構工作精力分散，工作主動性減弱，管理機構和管理人員增多，統(tǒng)一、高效的行政運作機制受到制約，開發(fā)區(qū)可持續(xù)發(fā)展乏力。

三、健全開發(fā)區(qū)管委會管理職能的基本點

基于以上分析，強化開發(fā)區(qū)管委會的管理職能，要加強開發(fā)區(qū)管理體制的法制建設，加強開發(fā)區(qū)的公共服務職能建設，強化政府社會服務職能，并積極扶持社會中介組織的發(fā)展。

（一）加強開發(fā)區(qū)法制建設

從長遠看，開發(fā)區(qū)管理體制不可能長期游離于大體制之外，應在法律規(guī)范的框架下，健全管理體制，形成全國性的開發(fā)區(qū)法律體系，為保證開發(fā)區(qū)管理體制的科學性、規(guī)范性和相對穩(wěn)定性提供法律依據(jù)。

1．以法律明確開發(fā)區(qū)管委會的行政主體地位。要從法律上確認開發(fā)區(qū)管委會的行政主體地位，以使其具有獨立的行政執(zhí)法資格，使管委會對開發(fā)區(qū)的統(tǒng)一領導和管理納入法制化軌道。為此就要修改我國《組織法》，將開發(fā)區(qū)管委會納入國家行政組織序列；修改該法關于派出機關的規(guī)定，明確較大的市、設區(qū)的市經(jīng)國務院批準，可在一定區(qū)域內(nèi)設立市政府的派出機關，代表市政府管理相關事務。從法律地位和運作方式看，開發(fā)區(qū)管委會與地方人民政府的派出機關行政公署、區(qū)公所、街道辦事處最為相似，如果《組織法》能夠?qū)⑺_認為地方人民政府派出機關之一種，許多法律關系就會理順。從目前看，我國開發(fā)區(qū)管理體制改革的方向也是把開發(fā)區(qū)定位為政府的派出機關：“國家級開發(fā)區(qū)實行管理委員會的管理體制。管委會作為所在省或市級以上人民政府的派出機關，代表所在省或市人民政府對國家級開發(fā)區(qū)實施統(tǒng)一管理”（《國家級開發(fā)區(qū)管理條例》草擬稿，2006）。

2．以法律明確開發(fā)區(qū)機構設置條件和程序、領導體制和決策機制。在法律中明確規(guī)定開發(fā)區(qū)管委會下設機構的設置條件和程序，把機構設置權交給地方權力機關行使，相關的議案由人大常委會審議；避免管委會隨著管理范圍的擴大、事項的增加而隨意增設機構和人員。在實際操作中實行的首長負責制，體現(xiàn)了開發(fā)區(qū)靈活、高效的特征，應當在法律中予以確認。此外，對管委會的決策機制也應有相應規(guī)定，體現(xiàn)民主、公開、效率、理性的精神，比如重大建設項目的規(guī)劃、立項要實行聽證制度，增加決策過程的透明度，防止腐敗和腐敗造成的損失。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能

政府的職能之一就是提供社會服務，其服務范圍不僅限于母城區(qū)，而且也應有進一步拓展，因為我國開發(fā)區(qū)建立的目的就要是使其在管理體制上加以創(chuàng)新，就是要有所為有所不為，而不是“大而全”、“小而全”的類似當前政府的一級組織。其所為的關鍵點在于經(jīng)濟建設，而體制的創(chuàng)新則必須由母城區(qū)政府完成相應社會職能。因此政府應適當轉(zhuǎn)變職能，增加其社會服務職能，將母城區(qū)政府的職能予以延伸，為開發(fā)區(qū)管理體制的創(chuàng)新，提供切實的外部環(huán)境。當然開發(fā)區(qū)管委會也應從自身出發(fā)，通過管理手段的變革，提高工作效率，以彌補母城市政府社會職能偏弱的缺陷。如可通過推行電子政務減少政務流程的分散性，減少信息過濾、信息失真現(xiàn)象；保證政務流程的時序性，規(guī)定每個部門完成自己工作的時間范圍；打破流程的封閉性，明確給出每項政務流程所需要的接口數(shù)據(jù)。通過這些措施，可一方面促進政務公開，提高透明度，建立管理扁平、決策科學、民主高效的現(xiàn)代化“網(wǎng)上政府”，另一方面也增加民眾的參與和溝通。這將使管委會的政務活動更精簡、更有效和更合理，管理效率得以顯著提高。

（三）積極扶持社會中介組織

社會中介組織作為政府、企業(yè)、市場之間聯(lián)系的紐帶和橋梁，具有政府行政管理不可替代的服務、溝通、協(xié)調(diào)、自律、公正、監(jiān)督等方面的職能與作用，是保證開發(fā)區(qū)經(jīng)濟和社會健康發(fā)展的、必不可少的重要組成部分。鑒于開發(fā)區(qū)目前社會中介組織的現(xiàn)狀，應做到以下幾點：一是理順開發(fā)區(qū)管委會與社會中介組織的關系。改革現(xiàn)行的管理體制，把那些原來由開發(fā)區(qū)承擔的大量具體瑣碎的有關落實政策的職能、行業(yè)管理的職能以及社會監(jiān)督的職能等逐步交給中介組織，為中介組織的發(fā)展提供廣闊的空間。二是改變現(xiàn)有中介組織“官辦”、“半官辦”、“官民合辦”的架構，督促資產(chǎn)評估事務所、會計師事務所、律師事務所等社會中介組織盡快與掛靠單位徹底脫鉤，將其逐步改制成為自主經(jīng)營、自負盈虧、自擔風險的合伙制事務所、個人事務所和股份有限事務所。三是不斷提高社會中介機構從業(yè)人員的素質(zhì)，有計劃、有步驟地對執(zhí)業(yè)人員進行培訓，以提高他們的業(yè)務能力和管理水平。