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一、1978年以來中國行政管理成本支出的軌跡

(一)行政預(yù)算成本支出占財政總支出的比重逐年上升

改革開放以來,中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了長足的進(jìn)步,這已經(jīng)是被人們所公認(rèn)的事實。但是,在近30年間行政支出占財政總支出一直增長的態(tài)勢,不能不讓人對中國行政成本產(chǎn)生膨脹的認(rèn)識,而且還有不少地區(qū)財政總支出始終擺脫不了寅吃卯糧或者捉襟見肘的狀況,財政赤字越來越嚴(yán)重。不斷膨脹的行政支出成本究竟主要體現(xiàn)在哪些領(lǐng)域,對中國政府行政成本問題有必要深入分析。我們依據(jù)《中國統(tǒng)計年》就1978—2006年間的行政支出成本及其相關(guān)的數(shù)據(jù)資料見由可以看出,在改革開放初期的1978年,行政成本支出占行政總支出比重的4.71%,之后逐年提高,到2006年占財政總支出的19.46%。這期間,1982年、1988年、1993年和1998年的政府機(jī)構(gòu)改革。1982年的政府機(jī)構(gòu)改革,國務(wù)院各部委、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)從100個減為61個;國務(wù)院各部門的在編人員從原來的5.1萬人減為3萬人。1988年的機(jī)構(gòu)改革,國務(wù)院各部門的在編人員減少1萬人。1993年的機(jī)構(gòu)改革中央機(jī)關(guān)減少人數(shù)減少20%。1998年,中國政府機(jī)構(gòu)改革的舉措更加重大。①雖然每次的改革都能夠明顯地減少政府機(jī)構(gòu),減少了在編人員,但是從表中看出,改革的年份及其之后一年,政府行政成本比其他年份的增加速度還要快。②說明,中國的政府行政支出的成本彈性比較大,與在編人數(shù)關(guān)系并不大。這也進(jìn)一步說明,政府行政成本的主要支出不是在編人員的人頭經(jīng)費(fèi),而是其他方面的支出,控制政府的行政成本支出重點(diǎn)不是控制政府機(jī)構(gòu)或在編人員的多少。

為進(jìn)一步分析的方便,我們把中1978—2006年財政收入、財政支出增長速度與行政支出占財政支出比重的發(fā)展趨勢繪制成。顯示,1978年以來的近30年間,中國財政收入與支出的增長幅度起伏還是比較大的,特別是1978—1988年的10年起伏大,而且收入與支出的起伏同步,也說明了是典型的以收定支的財政政策,增幅最大的1978年接近30%,1979年、1980年、1987年和1988年的增幅還不到2%,1993—2006年的14年,財政收入與支出增長的起伏相對較小,但也有一定的起伏。即使在財政收入與支出存在同步起伏增長的情況下,行政支出成本占財政支出的比重的發(fā)展趨勢基本上是持續(xù)上升的一條曲線,即行政成本支出占財政支出總額的比重越來越大,其占財政支出的增長幅度中間也有小的波動,但并不明顯,這也似乎符合行政成本支出具有剛性特征,然而行政支出的結(jié)構(gòu)比重越來越大確實是一種值得重視的現(xiàn)象。1978年,行政成本支出僅占財政支出的4.71%,從2003年開始,僅通過預(yù)算的行政成本支出基本上占了財政支出的20%。這種行政預(yù)算成本支出占財政支出逐年上升的現(xiàn)象,是人們在認(rèn)識行政預(yù)算成本問題上不可忽略的。

(二)行政預(yù)算成本支出的增幅高于同期財政收入增幅

為了對政府在預(yù)算成本支出方面有一個概略的認(rèn)識,我們就中1978—2006年間的財政收入、財政支出以及行政成本支出等資料進(jìn)行了換算,并制作。

一般地講,在行政成本支出中,行政預(yù)算成本支出應(yīng)該是相對穩(wěn)定的成本,而其他包括教育科技文化,以及公共事物發(fā)展預(yù)算支出是隨著財政收入增加而不斷增加的。因為行政預(yù)算成本支出的項目比較固定,而且管理費(fèi)用也是能夠控制的(當(dāng)然,行政管理費(fèi)用的彈性也非常大)。從的資料可以看出,1978年到2006年間,財政總收入與總支出比重或者說逐年增長速度都沒有政府行政支出增長的速度快。為更加明確地觀察,再將資料繪制。從和中可以看出,除1990年、1991年、1997年政府預(yù)算支出比重略微低于同期財政收支增長幅度外,其他年份行政預(yù)算成本支出都高于同期的財政收支增長幅度。而且特別是政府機(jī)構(gòu)改革的當(dāng)年或者下一年度的增長都是特別突出的,如我們將機(jī)構(gòu)改革的當(dāng)年或者改革之后的一年的行政成本支出資料進(jìn)行比較分析,1983年較1982年增長55.01%,1989年較1988年增長125.8%,1993年較1992年增長36.87%,1999年較1998年增長26.27%,1999年較1998年增長26.67%。而同期在財政收入和支出情況是:1983年分別增長2.75%和5.03%;1988年分別增長1·26%和1.67%;1993年分別增長24.79%和24.09%;1999年分別增長15.88%和22·11%。從和圖2中看出,雖然1978年以來的所有年度都是行政支出成本的比重高于財政收入與支出的比重,但幾次大的機(jī)構(gòu)改革年份行政成本支出的增幅較當(dāng)年的財政收入與支出的增幅顯得尤其高,這種情況讓人產(chǎn)生兩個方面疑問。

一是似乎政府管理體制改革是以政府成本的迅猛膨脹為支撐的,即越是改革或者改革后的一兩年內(nèi),政府預(yù)算成本支出要比其他年份增長快速。二是似乎存在政府預(yù)算成本支出增長與政府機(jī)構(gòu)與公務(wù)員的多寡之間是一種反比例關(guān)系。機(jī)構(gòu)、公務(wù)員數(shù)量越少,政府預(yù)算支出的成本則越大。當(dāng)然,這方面應(yīng)做更多,更細(xì)致的相應(yīng)性研究。

(三)預(yù)算外行政支出形成了較大的隱性成本①

由于中國政府財政收支有預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外之分,因此,僅僅從預(yù)算內(nèi)分析政府的行政成本是不夠的,那樣會把很大一部分行政成本忽略。如果進(jìn)一步分析,就會發(fā)現(xiàn)自1996年以來的《中國統(tǒng)計年鑒》反映出的預(yù)算外資金支出也是一個不小的數(shù)字。①其中預(yù)算外的行政事業(yè)支出情況如。如果把1996年以來的預(yù)算外行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出考慮進(jìn)去的話,政府成本支出占財政支出的比重更高,且增長速度就更加快了。由于這些預(yù)算外支出包括了行政管理成本支出與事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出,所以無法準(zhǔn)確地剔除行政管理成本究竟是多少。但是,無論如何,預(yù)算外行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出使政府成本增長的實際速度更快了。自1996年以來,預(yù)算外支出幾乎接近于預(yù)算內(nèi)支出,1996年甚至超過了預(yù)算內(nèi)支出,占行政管理總支出的51.42%。雖然,預(yù)算外支出所占總支出的比重在逐漸下降,但是一個不能忽視的問題是,預(yù)算外支出的絕對額是一個不斷增長的趨勢。發(fā)展趨勢可以繪制。在中,1999年以前,預(yù)算外支出與預(yù)算內(nèi)支出幾乎在同水平上,從1999年到2002年,預(yù)算內(nèi)支出增長的勢頭更加猛烈,預(yù)算外支出增長雖然沒有預(yù)算內(nèi)支出快,但也是持續(xù)增長的趨勢。預(yù)算外支出的存在,以及預(yù)算外支出不斷增長,使行政管理成本發(fā)生了非常大的變化。

為進(jìn)一步說明問題,我們將資料整理繪制成條形圖,如所示。中可以非常清楚地看出,1996年中國政府的行政總支出不到2500億元,而預(yù)算外支出超過行政總支出的50%,之后的1997年、1998年和1999年,預(yù)算外支出都基本上占到行政總支出的一半,雖然進(jìn)入21世紀(jì)以來,預(yù)算外支出所占行政總支出的比重逐年下降,但是絕對數(shù)還是逐年提高的。盡管在政府的預(yù)算外支出中究竟有多大比重是屬于行政支出成本的范疇,我們找不到相應(yīng)的數(shù)據(jù),但即使具體數(shù)量不能明確,增加行政管理的成本是肯定的。這樣,政府的預(yù)算外支出構(gòu)成了政府行政成本的另一方面,就是前文所謂的政府行政的隱性成本。當(dāng)考慮到政府行政支出的隱性成本時,無論是在行政成本占財政支出的結(jié)構(gòu)比重上,還是在行政成本本身增長的幅度上,都是一個很大的提升,這對于正確分析或認(rèn)識行政成本問題是一個不能忽略的因素。

二、如何認(rèn)識1978年以來的行政成本膨脹態(tài)勢

(一)政府規(guī)模與公務(wù)員總量并非是行政管理成本膨脹的唯一因素

從行政管理預(yù)算成本支出情況來判斷,1978—2006年,政府機(jī)構(gòu)設(shè)置與公務(wù)員隊伍對行政管理成本的影響不是主要的,即使每次政府機(jī)構(gòu)改革的當(dāng)年或者之后一兩年,都是行政管理成本支出增長最快的年份,說明機(jī)構(gòu)少了,公務(wù)員隊伍規(guī)模小了,政府的行政管理預(yù)算成本卻增加了,讓人感覺到政府行政管理成本的支出大小與政府機(jī)構(gòu)和公務(wù)員隊伍規(guī)模關(guān)系不大。①

1978年的改革開放以來,包括1982年、1988年、1993年、1998年的四次機(jī)構(gòu)改革,刺激了政府行政管理成本的膨脹。為說明問題,這里我們就中央政府1978年以來的機(jī)構(gòu)、公務(wù)員隊伍改革情況進(jìn)行分析,相關(guān)資料見。

1982年的改革,使中央政府機(jī)構(gòu)由100個減少為61個,中央機(jī)關(guān)人員由5.1萬減少到3萬,省、自治區(qū)、直轄市黨政機(jī)關(guān)人員從18萬減少到12萬多人,市(縣)機(jī)關(guān)人員減少20%。②當(dāng)年,中所反映的政府行政管理支出的成本由1981年的98.8億元上升118.6億元,增長幅度為20%。1988年的機(jī)構(gòu)改革中央政府機(jī)構(gòu)由過去的72個減少為66個,人員減少0.97萬人,中央政府的行政成本從1987年的301.1億元增加到356.26億元,增長幅度為18.32%。1993年的機(jī)構(gòu)改革中央機(jī)構(gòu)由86個減少到59個,人員減少20%,行政成本支出由1992年的463.41億元上升到634.26億元,增長幅度為36.87%,1998年的機(jī)構(gòu)改革,中央機(jī)構(gòu)計劃減少到29個,公務(wù)員數(shù)量計劃減少50%,而同期的政府行政成本支出比上年增長17.77%。可以回過頭來,再分析、以及的資料與行政成本發(fā)展趨勢,盡管1978年以來的近30年間,行政成本的支出無論從占財政支出的比重看,還是從膨脹速度看,總體趨勢都要低于四次機(jī)構(gòu)改革年份的趨勢。

這種現(xiàn)象給人的啟示是,一方面政府規(guī)模或公務(wù)員隊伍還不是中國行政管理成本膨脹的根本原因,另一方面,應(yīng)當(dāng)深入思考政府機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)容究竟是什么。

(二)中國行政成本膨脹的實際因素

中國行政管理活動中的成本膨脹問題,我們認(rèn)為隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,與國際社會的接軌,以及公共管理、公共服務(wù)的逐漸改革,政府在行政管理方面的業(yè)務(wù)支出項目也不斷增加,新項目的增加是隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展各級政府無法回避的,從政府預(yù)算新增科目上可以判斷,行政管理內(nèi)容和項目的增加是行政管理成本不斷膨脹的客觀原因之一。諸如:

政府辦公自動化本身是一個高消費(fèi)的過程。政府組織硬件的改善是行政管理成本不斷膨脹的又一主要原因,隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展,網(wǎng)絡(luò)時代的到來,電子計算機(jī)已經(jīng)發(fā)展為各級政府公務(wù)員的日常工作工具,任何組織的管理設(shè)施或工作條件改善是歷史趨勢。以辦公自動化為代表的硬件設(shè)施改善,一方面是公共管理現(xiàn)代化的必然趨勢,另一方面是提高政府管理效率的需要。這種隨著科學(xué)技術(shù)發(fā)展和公共管理現(xiàn)代化而出現(xiàn)的硬件裝備改善所造成的政府行政成本的膨脹,我們將其稱為管理手段改進(jìn)或者科學(xué)技術(shù)進(jìn)步必需的政府成本。根據(jù)對個別城市的調(diào)查分析,1978年以來,這部分支出占了行政成本支出的30%左右。

公共消費(fèi)提高增加的政府成本。消費(fèi)檔次不斷提高是全社會現(xiàn)象,各級政府機(jī)關(guān)不可能落后于社會普遍狀況。改革開放初期,公務(wù)員的交通工具一般是步行,后來逐漸普及了自行車,隨后又逐漸普及了摩托車、電瓶車,現(xiàn)在許多發(fā)達(dá)城市已經(jīng)向小汽車普及過渡。與交通工具相關(guān)的政府消費(fèi)增加的下游項目,就是汽車燃修費(fèi)。公共消費(fèi)提高所增加的政府成本,是生活水平提高的消費(fèi)成本,也具有社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然性。根據(jù)專家預(yù)測分析,社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展在客觀上推進(jìn)提高的行政成本占行政支出增長總量的10—15%。

社會進(jìn)步與發(fā)展是政府管理密度不斷增大的過程。現(xiàn)代公共管理雖然使政府管理半徑相對縮小,但是,政府管理的密度卻大大增強(qiáng),以交通運(yùn)輸與安全為例,當(dāng)一個城市有1000公里公路和具有5000公里公路的管理成本是完全不同的,而一個城市擁有1萬輛汽車與擁有2萬輛汽車的管理成本也是完全不能相比的,另外,一個城市有1000公里公路與1萬輛汽車和有1000公里公路與2000萬輛汽車的管理成本更是不能比擬的,而且同等公共設(shè)施條件下有1萬輛小轎車與有1萬輛大型卡車的管理成本也是不能比較的,等等。由于政府管理密度增加所拉動的行政成本平均提高的幅度在5—8%之間。

(三)軟約束體制和行政成本的轉(zhuǎn)嫁使政府缺乏控制成本的動力①

在社會各類組織中,幾乎惟有政府組織在成本管理方面是軟約束性質(zhì)的。一方面行政管理活動本身具有公共性質(zhì),軟約束特征明顯。另一方面,政府管理的行政成本來源從本質(zhì)上不是來自于政府自身,而是來自于納稅人的義務(wù)納稅,這種由政府管理活動產(chǎn)生的最終由納稅人支付的費(fèi)用,即所謂政府成本的轉(zhuǎn)嫁,行政成本在轉(zhuǎn)嫁后,僅僅就支出性質(zhì)來講政府就變成純粹消費(fèi)者的身份了,這種純消費(fèi)者的身份,在一定程度上也無意識地放松了政府機(jī)關(guān)和公務(wù)員控制成本的意識。政府的預(yù)算盤子大且支出活動相對寬泛,政府機(jī)關(guān)以及公務(wù)員個人,在辦理許多公務(wù)過程中,都是定性分析工作任務(wù)是否完成,幾乎很少有人過問完成任務(wù)的代價大小。由于政府的軟約束管理體制,對工作效果是大為忽略的,一些地方政府搞的形象工程,如果從定量分析的角度看問題,虧損是毫無疑問的,但是作為“政治任務(wù)”,似乎虧損并怎么重要了。軟約束政府在國際上具有普遍性,20世紀(jì)90年代以來,英國、美國等發(fā)達(dá)國家針對軟約束政府的低效率現(xiàn)象,推行企業(yè)家政府,得到國際社會的認(rèn)同,能夠在廣泛領(lǐng)域控制或降低政府成本。

三、結(jié)論與政策建議

本文所得出的結(jié)論是,中國改革開放以來在行政支出成本方面確實存在著不斷膨脹的現(xiàn)實,這種膨脹基本體現(xiàn)是,一方面行政管理費(fèi)用的絕對支出膨脹,另一方面,在國際上比較,中國的行政管理費(fèi)占財政總支出的比主要比發(fā)達(dá)國家高出很多,以2003年為例,中國的行政管理財政支出已上升到19.03%,遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于日本的2.38%、英國的4.19%、韓國的5.06%、法國的6.5%、加拿大的7.1%和美國的9.9%,這是中國政府高成本運(yùn)轉(zhuǎn)的又一佐證。②研究表明,中國行政預(yù)算成本膨脹的原因是多維的,也不能完全歸結(jié)為各級政府的主觀原因,還有許多客觀因素。同時,必須正確認(rèn)識的問題是,判斷政府成本的高低也不能過于孤立地看行政管理支出的數(shù)字或增長情況,這樣就會把復(fù)雜的系統(tǒng)性問題簡單化,反而不利于控制或降低政府成本。必須充分認(rèn)識政府成本膨脹的歷史原因,做出相應(yīng)的控制政府成本的政策選擇。

(一)政府機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)取消預(yù)算外收支

控制行政管理支出成本,必須找出行政管理成本膨脹的根源,我們姑且不論政府成本膨脹的客觀原因,就其主觀原因來講,要找出人們?yōu)槭裁床豢刂普杀?而且在一定程度上還可能出現(xiàn)競相花錢的現(xiàn)象。可能問題的根源還在于政府機(jī)關(guān)、部門之間的苦樂不均,特別是許多機(jī)關(guān)、部門存在行政事業(yè)性收費(fèi),這些預(yù)算外收入轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)算外支出。2002年,各級政府機(jī)關(guān)的預(yù)算外收入2655億元,③相當(dāng)于年行政管理預(yù)算支出4101.32億元的64.7%,這種政府支出的隱性成本客觀上使一些政府機(jī)關(guān)與部門有了大手大腳支配經(jīng)濟(jì)資源可能,而其他沒有預(yù)算外收支的機(jī)關(guān)與部門相比之下經(jīng)費(fèi)支出顯得捉襟見肘。為了找資金支出的均衡,這些沒有預(yù)算外收支的機(jī)關(guān)、部門有可能通過各種辦法增加財政預(yù)算,而有預(yù)算外收支的機(jī)關(guān)部門也要想方設(shè)法增加預(yù)算,政府成本在無形中被抬高了。是否可以在政府機(jī)關(guān)與部門取消預(yù)算外收支,并結(jié)合體制改革,將有預(yù)算外收支的那部分公共管理活動轉(zhuǎn)變?yōu)榉钦M織,使預(yù)算外收入與行政管理活動脫鉤,以免政府機(jī)關(guān)在攀比過程中膨脹成本。

(二)制定行政管理經(jīng)費(fèi)支出增長的參照標(biāo)準(zhǔn)

在其他社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財政預(yù)算指標(biāo)增長速度都不及行政管理成本支出的情況下,行政管理成本的快速增長是否存在不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。在沒有更加準(zhǔn)確的理論依據(jù)的情況下,應(yīng)當(dāng)考慮這樣幾個標(biāo)準(zhǔn)。即:一是行政管理成本支出的增長速度應(yīng)當(dāng)與GDP的增長速度同步,因為行政管理成本屬于國民收入的二次分配,社會財富在沒有其他特殊原因時,必須體現(xiàn)綜合平衡;二是行政管理成本支出的增長速度可以考慮與社會公眾的收入增長同步,行政管理經(jīng)費(fèi)雖然都不是公務(wù)員的薪水收入,但其支配過程中大部分與公務(wù)員的福利相關(guān),例如,交通工具、工作環(huán)境的改善、迎來送往以及各種軟硬設(shè)施等,都直接或間接地起到改善福利的作用;三是行政管理成本支出的增長速度應(yīng)當(dāng)考慮與財政收入增長速度同步,一般地講,收入與支出之間要講究平衡,如果其他方面都平衡或者小于收入的增長幅度而惟獨(dú)行政管理經(jīng)費(fèi)支出增長幅度過快,理由不是很充分;四是行政管理成本支出可以考慮與財政總支出同步,當(dāng)求出一個合理的財政支出函數(shù)時,各類要素支出增長應(yīng)當(dāng)考慮結(jié)構(gòu)平衡,否則,就會出現(xiàn)資源配置的不經(jīng)濟(jì)。有了科學(xué)合理的參照標(biāo)準(zhǔn),就能夠?qū)π姓芾沓杀局С銮闆r有科學(xué)的判斷。

(三)減少領(lǐng)導(dǎo)數(shù)量

在我國的各級政府機(jī)關(guān),一個領(lǐng)導(dǎo)所消耗的成本是一般工作人員消耗的幾倍甚至幾十倍。因為,一個一般工作人員所消耗的主要是工資和公務(wù)活動中的硬性支出,其他的后勤、福利支出很少。而領(lǐng)導(dǎo),必須要有相應(yīng)的各種特殊待遇。能不能減少領(lǐng)導(dǎo)數(shù)量,對控制行政管理成本膨脹起很大的作用。