一、進步主義運動中行政變革的經驗

美國進步主義運動中的行政變革整體上是比較有序，也比較成功的，不但較好的革除一些積累已深的行政弊端，也較好地適應了經濟社會發展的需要。具體說來有以下幾點經驗可供參考:

(一)不同社會主體共同參與合力推動行政變革進步

主義行政變革一個比較顯著的特點就是它的推動者來源非常廣泛、復雜、多元，不同身份、不同性別、不同職業、不同地位、不同動機的人都參與進來，形成一個巨大的合力，推動了行政改革的發展。這里面有位高權重的政治家，如西奧多•羅斯福、威爾遜、拉弗萊特等，既是行政官員，也是著名的進步主義領袖;有大量著名學者、作家的參與，這些學者作家通過自己的著作為行政變革提供了理論基礎或精神資源，如林肯•史蒂芬斯在1901年出版的《城市之恥》一書，詳細而深刻的分析了美國政治系統，被譽為進步主義時代研究政治腐敗的典范之作，有力地推動了美國的市政改革運動;有大量的記者和媒體人士的積極參與，19世紀90年代新聞界就出現了一大群黑幕揭發者，他們大膽揭露政府和大公司沆瀣一氣的腐敗行為，喚醒了民眾的警惕并呼吁民眾的參與，據統計，從1903—1912年，揭露政府腐敗的文章就達2000多篇，這種浩大的聲勢積極推動了行政改革的發展;更廣泛的參與主體是以中產階級為主的廣大普通民眾，如1912年芝加哥進步黨全國代表大會的1200名代表中，“主要成員是那些小企業家、農場主、律師、大學教授、講師、大學生、中小學教師、社會工作者、編輯”，來源復雜，基礎廣泛;更離不開廣大婦女的參與，特別是在爭取婦女選舉權的過程中，廣大婦女更是發揮了主導作用，在全國婦女俱樂部聯盟的領導下，廣大婦女成立了各級組織，進行了大量的游行，甚至在1917年因為游行有200多名婦女被逮捕。

(二)理性有序的行政變革方式

進步主義行政變革另一個比較顯著的特點就是整體上比較理性、有序。最大的一點就是“政治問題司法化”，無論聯邦權力重心的轉移還是聯邦權力相對州權的加強，乃至于市政改革運動，都是通過一系列立法來解決的;即使沒有立法支持，也是不違反憲法的，例如威爾遜以行政命令的方式建立的一系列行政機構。游行示威眾多，但均立足于增強社會影響力，施加政治壓力，引起社會關注;雖然也發生了一些沖突，但最后也都比較妥當的和平解決了，例如1902年的無煙煤工人罷工和1917年游行婦女被捕案。聲勢浩大的揭露黑幕運動雖然言論很大膽，但在整體導向上也是立足于建設性解決美國社會面臨問題的，運動整體比較理性。

作者：張帥單位：寧夏銀川市城市建設投資控股有限公司

引入競爭機制傳統的公共服務領域是由政府機構壟斷的，這樣使得政府機構的工作效率非常低下，服務質量得不到提高。新的公共管理引入了競爭機制以后，更多的私營部門參與到公共管理活動中來，競爭機制也自然而然地在公共管理活動中產生。競爭的好處很多，如可以提高效率，投入少產出多；迫使政府壟斷組織注重顧客的需求；扼殺壟斷現象等。競爭機制的引入大大提高了公共管理的服務效率和質量。公務員不必保持中立的政治立場這是新公共管理與傳統公共管理的明顯不同。傳統的公共管理中，政治和行政是分離的，明確規定公務員不得參與黨派斗爭，不得以黨派偏見影響決策，公務員必須保持中立的政治立場。而新公共管理則認為，公務員與政務官員之間是相互影響的，我們要賦予部門高級公務員政治使命，讓他們也參與到政治決策的制定過程并承擔相應的責任，以保持他們的政治敏感性。

我國是從計劃經濟向市場經濟轉軌的發展中國家。雖然市場經濟建設起步比較晚，但是近些年我國經濟高速增長。隨著經濟全球化和信息化的程度在中國的不斷深入，如何提高我國的行政服務的質量和效率呢，如何運用市場機制來管理公共事務呢？顯然地，西方國家的“新公共理論”為我國的行政管理改革提供了一定的經驗，值得我們參考借鑒。我認為，以市場化為導向的“新公共管理”的理論與實踐，可以對我國行政管理體制的改革提供有益的啟示：政府部門的角色定位“新公共管理”重新界定了政府部門的職能作用，政府部門是掌舵者，其作用主要是對整個社會的導向和服務提供正確的決策，而具體的“劃槳”職能則讓市場去完成。奧斯本和蓋布勒說：“當家庭、居民點、學校、志愿組織和企業公司健全時，整個社區也會健康發展，而政府最基本的作用就是引導這些社會機構和組織健康發展。”發揮非政府組織的作用我們可以看到非政府組織在社會的各個領域扮演著重要的角色，如教育、服務、環保、健康等與公民休戚相關的活動。因此，政府部門應放松對非政府組織的嚴格管制，通過健全的引導政策對其管理和保護，充分發揮非政府組織服務社會的積極作用。績效管理通過對公共部門提供公共服務的全過程進行跟蹤監測，設立嚴格的績效標準，并把考核結果直接與職務晉升、薪資福利、獎懲等利益直接掛鉤。公共部門的績效評估主要是從經濟、效率和效益三個方面考慮，內容主要包括服務質量、顧客滿意度、效率和成本收益等。建設彈性人事制度我們應打破公務員的鐵飯碗原則，積極推行合同制，這樣不僅減輕了政府的負擔，而且可以極大地提高公務員的工作積極性。另外，還應完善政府機構的人事立法工作，通過法律手段對人事制度加以規范，杜絕政府官員利用職權吃空餉或是裙帶關系。如要在原有的《公務員暫行條例》基礎上積極推動《公務員法》的出臺，逐步實現公務員競爭激勵機制、廉政勤政保障機制等的法定化和規范化，從而為干部人事制度改革與發展提供完備的法律依據。

新型的政府機構管理國家的方式應該由統治走向服務。為實現這一偉大目標，政府機構應不斷滿足公民多元化的服務需求，虛心聽取廣大人民群眾的意見和建議，擴大民眾的政治參與，促進公平、民主、正義等方面的回應性，從而建立一個高效的責任型政府。然而，值得指出的是，我國政府在借鑒西方“新公共管理”理論思想的某些做法時，要結合我國的基本國情。畢竟西方發達國家的公共行政管理體制有100多年的歷史，發展得比較完善和成熟，而我國目前市場經濟發育還不夠成熟，法制還不夠健全。因此，對于西方的新公共管理的基本思想，只能從我國的實際情況出發，有選擇性的借鑒和吸收，不能完全照搬。總之，西方國家的“新公共管理”在提高政府的公共管理水平方面確有其先進性和優越性，也有利于我國和諧社會的發展。我認為，“新公共管理”對于我國的行政管理體制改革具有重要的借鑒意義。我們應當在充分了解中國行政管理改革和西方國家行政管理改革的異同點的基礎上，結合中國的基本國情，消化和整合西方“新公共管理”的思想。

目前中國公共行政面臨的主要挑戰

中國已經加入了WTO,必須兌現自己向全世界所做的承諾,履行一個成員國應盡的義務。近年來,隨著綜合國力的不斷增強,中國在國際舞臺上發揮著越來越重要的作用,無論是上海合作組織的構建與推動,朝核問題的調解與斡旋,還是非洲的建設與發展,中國作為和平崛起的力量正在不斷得到顯現。在這種背景下,中國的經濟、政治與社會必然朝著更加穩定、科學、民主與合理的方向發展,而作為一個從計劃經濟向社會主義市場經濟轉型的發展中大國,中國又面臨著經濟發展、政治民主與社會進步三個問題的嚴峻挑戰。

(一)如何保持經濟持續穩定的發展與繁榮中國20多年的改革開放,極大地解放了生產力,取得了全世界矚目的經濟成就,全國的工作重心,包括行政指向已經轉到經濟建設上來。但是,我們還存在著產業機構失衡、經濟效益不高、宏觀調控艱難、創新動力不足、地區發展不均、資源嚴重浪費、環境遭受破壞、就業困難、收入分配不公等諸多問題。我們的行政機構,必須要在制度設計、資源調動、推動創新、協調利益等方面有所作為。具體就是要建立適應市場經濟發展的企業機制,開放、公平、規范的市場機制,多種經濟形式共存共榮的所有制機制和完善的社會保障機制。

(二)如何在保持政治一體化與政治民主化中找到適度的平衡在實行了計劃經濟時代政治一體化以及經濟的高速增長后,中國在社會轉型時期又面臨著新的政治一體化和政治民主化的雙重挑戰。在傳統力量廣泛存在并十分強大,現代力量普遍缺乏,民間現代化力量弱小,社會法制體系與法制文化尚未成熟,公民自我管理能力薄弱的中國,面對劇烈的經濟與社會變革,激烈的國際競爭環境,政府必須要發揮應有的作用,以保持政治的穩定與社會管理的有序。因此,中國的政治一體化不可或缺。但是,從馬克斯•韋伯關于權威理論的視角審察,中國正處于傳統型權威、魅力型權威向法律和理性權威過渡的階段,原有的傳統權威基礎因為不適應形勢正在受到沖擊,政府需要重新修正和確立自己的權威。因此,要實現政治的一體化,需要各方達成政治共識,認同當前的核心政治價值、社會政治變革的基本取向以及在此背景下的公共政策選擇。在現代社會利益多元化格局下,還要學會公平有效地協調、綜合與滿足不同階層、不同群體以及不同地域之間的利益,尋求利益的平衡,消弭引發政治沖突的誘因,同時還要嚴肅地懲治腐敗,鏟除任何引發政治危機、削弱黨和國家政治合法性與影響政治穩定的不利因素。總之,要在新形勢下,在改革與調整中,重新補充和構建新的適應市場經濟與當代社會發展的政治一體化格局。[2]由于全球化及傳播業的發展,現代化國家“民主政治”的示范效應日趨明顯,我國經濟市場化與民主化的力量不斷增長,公民的政治意識與參與意識不斷增強;但我們已有的民主政治體制不夠完善,我們長期習慣于采用政治動員的形式來實行對公共行政的領導和管理,缺乏政治的制度化及民主化機制與環境,這將是未來中國政治民主化應主要解決的問題。從中國的實際出發來理性地考量中國的政治發展,當代中國既不能實行單純的政治一體化,也不能實行絕對的政治民主化。過分擴大前者,會導致行政專斷、低效與腐敗,壓制社會生產力;過分強調后者,在中國民主意識與群眾認知基礎和水平薄弱的條件下,會出現社會動蕩,導致國家的發展目標與行政指向偏離軌道,引發社會危機。比較理想的狀態是實行政治一體化與政治民主化的有機整合,在二者之間尋求科學而適度的平衡,做到既能有效地進行領導和管理,又能最大限度地解放生產力。具體來說,就是在保證黨對國家堅強領導以及政府對國家有效管理的基礎上,擴大政治民主的范圍,釋放那些在計劃經濟體制下和統管一切的控制型行政中被過度壓制的社會生產力,廣泛調動一切積極因素,擴大全社會政治參與的范圍,特別要突出體現干部選拔、任用以及行政決策中的民主、公開與公平原則,做到把最適合的人選用到最適合的崗位上,讓其與領導團隊一起發揮作用,逐步探索一條適合中國國情的科學、民主與穩定的政治文明與政治發展道路。

(三)如何在社會轉型期各種矛盾聚集中保持社會的發展與進步人類已經進入了21世紀,世界各國已經告別了單純用經濟增長來衡量一個國家發展的陳舊理念,普遍進入了一個重視經濟、政治、文化與社會綜合協調發展的科學發展時代,中央提出貫徹落實科學發展觀就是一個明顯的例證。在中國社會人均GDP達到1000美元,地區發展與城鄉發展極不平衡,各種社會矛盾和新問題不斷涌現的情況下,我們的公共行政必須要面對人口危機、生態危機與社會危機的多重考驗。首先是人口危機。2004年,中國城鎮人均受教育年限為9.43年,鄉村為7年;城鎮文盲率為4.91%,鄉村為10.71%,與世界中等發達國家相比仍然有比較大的差距。降低人口的文盲率,提高全民受教育的程度,仍然是一個十分艱巨的任務。同時,中國在2003年就已經進入了老齡化國家的行列,目前老齡人口約1.5億,但是,養老保障制度與養老服務都不完善,老年社會的危機和矛盾已經十分嚴重。此外,中國的現代化伴隨著深重的資源環境矛盾。改革開放20多年,中國的工業化進程更加突飛猛進。中國人口占世界21%,但石油儲量僅占世界1.8%,天然氣占0.7%,鐵礦石不足9%,銅礦不足5%,鋁土礦不足2%。今天,我們已經不可能靠國內資源來支撐今后的發展。從消費總量看,到2010年,我國的石油對外依存度將達到57%,鐵礦石將達到57%,銅將達到70%,鋁將達80%。我國的國內資源再也難以支撐傳統工業文明的持續增長,我國的環境更難以支撐當前這種高污染、高消耗、低效益生產方式的持續擴張。我國現有荒漠化土地面積已經達到267.4萬多平方公里,占國土總面積的27.9%,而且每年還有1萬多平方公里的新增面積;我國18個省的471個縣,近4億人口的耕地和家園正受到不同程度的荒漠化威脅;我國目前的廢水排放總量為439.5億立方米,超過環境容量的82%;我國七大江河水系,劣五類水質占40.9%,75%的湖泊出現不同程度的負營養化;我國600多座城市中有400多座供水不足,其中100多個城市嚴重缺水;我國尚有3.6億農村人口喝不上符合衛生標準的水;我國廢氣中二氧化硫排放量為1927萬噸,煙塵排放量為1013萬噸,工業粉塵排放量為941萬噸,人民身體健康受到嚴重損害。[3]這些問題都亟待解決。最后,轉型時期社會失衡,社會保障制度缺失,資源以及利益分配不均,貧富懸殊等深度問題大量顯現,而我們的公共行政在經濟與社會飛速發展和變革的時代卻處于相對封閉的狀態,與整個中國社會的開放趨勢和大環境形成了較大的反差。因此,縮小中國社會體系與行政體系之間的制度反差,就成了中國行政變革的主要任務之一。

中國行政變革的內容與焦點

第一部分：現時代中國行政所面臨的挑戰與危機

從本世紀80年代以來，中國歷史的發展進入鄧小平時代。在這個時代，中國社會開始了其第二次革命，其意義不亞于新中國的誕生，新中國的建立使中國擺脫了奴役，建立了獨立的民族國家，面向這場改革與開放肇始的第二次革命，鞏固了這個民族國家并開始使之擺脫貧困。這場革命所引起的中國社會的變革是史無前例的。在第二次革命推動下，中國社會進入了由傳統向選定的全面轉型時期。概括起來，中國社會在如下諸方面發生了巨大變化：

。社會主導價值。經過兩次思想解放運動，發展社會生產力已成為社會主導的價值取向；

。改革開放。從局部單項向整體系統方向發展；

。經濟體制。從計劃經濟向自由競爭的社會主義市場經濟過渡；

。社會經濟形態。從農業化社會向工業化社會過渡；

【內容摘要】：文章首先分析了我國公共行政改革的特點，以此為出發點，作者認為我國行政審批制度的觀念、內容、目的與公共行政要求有很大的差距，改革我國行政審批制度必須以公共行政的發展要求為依據，大力推進行政審批觀念由權力行政向服務行政轉變，在內容上逐步減少經濟管理的審批，增強社會管理和社會服務的審批，減少微觀經濟管理的審批，加強宏觀經濟管理的政府管制，通過簡化審批程序和手續、促進政務公開和完善行政審批的監督機制，實現行政審批服務于公共利益的目的。

【關鍵詞】：行政許可政府行政觀念

備受關注的《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）已于2003年8月27日經第十屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過、并于2004年7月1日起開始施行。這是我國社會主義民主法制建設中的一件大事。《行政許可法》是繼《行政訴訟法》《行政處罰法》、《國家賠償法》之后又一部規范政府共同行為的重要法律。制定《行政許可法》，是規范設立、實施行政許可的需要，是深化行政審批改革的需要，是適應加入WTO新形勢的需要。它所確立的各項原則和制度，必將對我國的法制化建設產生深遠影響。

一、政府改革應以公共性為基本理念

公共行政是指“那些不以贏利為目的，旨在有效地增進以公平分配社會公共利益而進行的組織、管理與調控活動”。公共行政主要有這樣一些特征：一是公共行政必須以公共權力為基石，二是公共行政指向的對象只能是公共事務，三是公共行政的目的必須是為了實現公共利益，四是公共行政必須具有公開性和程序性，五是公共行政是一種服務性和非營利性的活動。

在改革之前，我國政府是一種全能型的政府，這種行政模式與公共行政有著天壤之別。近年來，我國政府對政府職能進行了大幅度的調整，呈現了以下幾個特點：