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保護(hù)和合理利用天然林資源是實(shí)現(xiàn)我國(guó)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展必須關(guān)注的重大問(wèn)題。如何在經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的同時(shí),保持和改善我國(guó)的天然林資源基礎(chǔ)或提高天然林自然資本存量,是我國(guó)林業(yè)資源管理面臨的關(guān)鍵性挑戰(zhàn)。理論和實(shí)踐都表明,林業(yè)發(fā)展的不可持續(xù)性同制度失靈有關(guān),意即:能否實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,在很大程度上同經(jīng)濟(jì)過(guò)程中的決策機(jī)制以及經(jīng)濟(jì)過(guò)程中的各種社會(huì)和政治力量的運(yùn)作，特別是與所制定的政策密切相關(guān)。

當(dāng)前在與天然林管理有關(guān)的諸多矛盾中,有兩個(gè)核心問(wèn)題值得研究和解決：一個(gè)是天然林管理政策中不同利益主體的權(quán)利和利益劃分,存在著目標(biāo)不一致的現(xiàn)象；另一個(gè)是在天然林保護(hù)和管理的運(yùn)作方式上,客觀上存在著單方面強(qiáng)調(diào)政府行為、強(qiáng)調(diào)自上而下的決策和執(zhí)行方式、忽視經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基本規(guī)律以及社會(huì)根本需求和民眾根本利益的現(xiàn)象,導(dǎo)致天然林保護(hù)成了政府的包袱和企業(yè)的負(fù)擔(dān),加深了資源保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的對(duì)立。

探求天然林資源以及與之相關(guān)的各種權(quán)益關(guān)系的有效和公平配置,將是我國(guó)天然林管理制度變革的基礎(chǔ)和核心問(wèn)題,通過(guò)政策體系和政策手段的建立和完善，促使與天然林資源管理相關(guān)政府、企業(yè)、公眾這三類(lèi)主體有效發(fā)揮其作用,并協(xié)調(diào)和制衡其相互關(guān)系，是保證天然林管理相關(guān)權(quán)益有效配置、管理制度創(chuàng)新的重要途徑。

1我國(guó)天然林保護(hù)管理政策中存在的問(wèn)題及原因分析

在天然林保護(hù)工程中，國(guó)家是公權(quán)代表，要的是生態(tài)；農(nóng)民是私權(quán)代表，要的是生計(jì)；地方政府是準(zhǔn)公權(quán)者，要的是政績(jī)。林管部門(mén)是準(zhǔn)公權(quán)者，要的是利益。由于權(quán)屬不同，工程目標(biāo)不同，性質(zhì)不一樣，因而在產(chǎn)權(quán)交易的“合約”不協(xié)調(diào)時(shí)，必然產(chǎn)生利益上的沖突。

1.1國(guó)家和農(nóng)民之間的沖突

實(shí)施天然林保護(hù)是一項(xiàng)典型的正外部性經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，國(guó)家作為純生態(tài)公共品保護(hù)與供給的者，要的是天然林保護(hù)中的正外部性公共產(chǎn)品——生態(tài)保護(hù)；農(nóng)民作為小生產(chǎn)者，其在天然林保護(hù)中獲得的權(quán)益是明確的，即獲得林產(chǎn)品的近期和長(zhǎng)期的直接經(jīng)濟(jì)收益和國(guó)家補(bǔ)助的收益，但由此獲得的總收益不一定比傳統(tǒng)耕種收獲高。兩者之間的差額，引起國(guó)家與農(nóng)民間就在實(shí)施天然林保護(hù)中退耕地使用權(quán)上如何安排的沖突。有的地區(qū)實(shí)施天然林保護(hù)政策之后，農(nóng)民收入明顯減少。

實(shí)際上，政府是社會(huì)公眾利益的代表者和各種政策的提供者，代表社會(huì)大眾的利益對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理，謀求社會(huì)大眾的福利最大化。但政府也是具有一定組織結(jié)構(gòu)的的部門(mén)，各部門(mén)受認(rèn)知能力、財(cái)政約束等實(shí)際客觀條件的制約，其決策往往會(huì)背離最初的社會(huì)大眾福利最大化的目標(biāo)，而是考慮部門(mén)預(yù)算最大化，從而政府所制定的政策往往成為各政府部門(mén)利益博弈的結(jié)果，造成政策無(wú)效甚至成為阻礙行業(yè)發(fā)展的負(fù)向政策。對(duì)于我國(guó)的天然林保護(hù)來(lái)說(shuō)，政府是唯一的管理部門(mén)，對(duì)行業(yè)實(shí)行單一、單向的管理，由于缺乏必要的競(jìng)爭(zhēng)以及公眾參與的途徑受阻，使得對(duì)政府的決策監(jiān)督機(jī)制喪失，企業(yè)和公眾的利益目標(biāo)與政府的目標(biāo)與政府的目標(biāo)可能不一致，其需求難以在政策制定過(guò)程中得到反映。

1.2地方政府、林管部門(mén)和國(guó)家、農(nóng)民之間的權(quán)益沖突

地方政府、林管部門(mén)是準(zhǔn)生態(tài)公共品保護(hù)與供給的者，其追求天然林保護(hù)中的正外部生態(tài)效益，也追求地方利益和部門(mén)利益，所以存在公共權(quán)益與地方生態(tài)貢獻(xiàn)權(quán)之間的不平衡。地方政府作為各種政策的直接執(zhí)行者和環(huán)境質(zhì)量的實(shí)際提供者，既要代表中央政府的全社會(huì)利益，又要代表本地區(qū)的社會(huì)利益，但實(shí)際上這兩部分利益往往出現(xiàn)不一致的情況。由于目前的制度體制不能對(duì)地方政府的行為實(shí)現(xiàn)有效地監(jiān)督和約束,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先的評(píng)價(jià)體系和制度安排下，地方政府的行為不僅有可能會(huì)偏離中央政府的委托,還有可能會(huì)背離廣大群眾的目標(biāo)利益，甚至?xí)c地方的企業(yè)結(jié)成聯(lián)盟或共謀，成為地方破壞天然林的縱容者和庇護(hù)者。雖然現(xiàn)在地方的生態(tài)貢獻(xiàn)也是一種政績(jī)，但遠(yuǎn)沒(méi)有直接發(fā)展經(jīng)濟(jì)來(lái)得快。由于天然林保護(hù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)普遍欠發(fā)達(dá)，基本上還停留在“吃飯財(cái)政”水平，而天然林保護(hù)工作在短期內(nèi)難見(jiàn)成效，甚至在當(dāng)?shù)匾矡o(wú)法顯示其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效果，天然林保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾顯得非常突出。在“經(jīng)濟(jì)”主導(dǎo)下，地方政府對(duì)天然林保護(hù)實(shí)施與中央政策不協(xié)調(diào)的多層目標(biāo)，地方政府和林管部門(mén)“應(yīng)付”完成中央政府的任務(wù)了事。這種“應(yīng)付”往往造成天然林保護(hù)政策在實(shí)際施行中出現(xiàn)較大的偏差。

1.3無(wú)法確定誰(shuí)是最合適的管理者

在實(shí)施天然林保護(hù)過(guò)程中，由于存在公共物品及無(wú)價(jià)格產(chǎn)品供應(yīng)問(wèn)題，實(shí)際上無(wú)論是地方政府還是個(gè)人都不會(huì)在天然林保護(hù)方面給與主動(dòng)的投資。而作為國(guó)家機(jī)構(gòu)的政府部門(mén)并不受利潤(rùn)最大化激勵(lì)機(jī)制驅(qū)動(dòng)，各種保護(hù)計(jì)劃并非按照天然林保護(hù)所能獲得的最大收益狀態(tài)來(lái)制定，也沒(méi)有動(dòng)力追求從天然林資源中創(chuàng)造最大價(jià)值，往往忽略天然林發(fā)展帶來(lái)的投資機(jī)會(huì)：另一方面，過(guò)度的集中控制和統(tǒng)一管理忽略了不同利益集團(tuán)、不同人群在需求方面的多樣性，降低了地方社團(tuán)、企業(yè)、個(gè)人對(duì)天然林保護(hù)的積極性，阻礙了多方面力量參與天然林管理工作，也不利于形成全社會(huì)保護(hù)天然林的氛圍。但另一方面，林業(yè)是一種多向利用活動(dòng)，林業(yè)中許多問(wèn)題實(shí)際上都根源于多向利用不同目標(biāo)之間的矛盾，由企業(yè)或者個(gè)人參與天然林的管理，必然存在如何從天然林管理中獲取收益的問(wèn)題，私人所有者不會(huì)充分考慮天然林的公共物品和無(wú)價(jià)格產(chǎn)品性質(zhì)，普遍存在利用過(guò)度和投資不足等問(wèn)題。也就是說(shuō)，單純強(qiáng)調(diào)政府或個(gè)人在天然林保護(hù)中的作用都是不夠的。

實(shí)際上，在針對(duì)天然林管理問(wèn)題而設(shè)計(jì)和實(shí)施的各項(xiàng)政策，特別是相關(guān)的環(huán)境政策，在保護(hù)天然林資源以至增加自然資本存量方面固然發(fā)揮了重大作用,由于這些政策都沒(méi)能很好的平衡好各主體的利益，造成天然林保護(hù)工程難以達(dá)到預(yù)期效果。此外，由于缺乏對(duì)相關(guān)政策與管理體制的短期和長(zhǎng)期效益的比較與權(quán)衡,缺乏對(duì)局部利益與全民利益的比較和權(quán)衡,使得在存在利益沖突的情況下，特別是地方政府、林管部門(mén)和農(nóng)民更多的考慮自身利益，甚至不惜犧牲國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

2多級(jí)治理模式構(gòu)建

綜上所述，由于目前我國(guó)對(duì)于天然林保護(hù)能夠產(chǎn)生影響的相關(guān)利益方各行為主體在進(jìn)行主體利益和整體利益選擇博弈時(shí)，會(huì)形成以每個(gè)主體利益為主導(dǎo)的行為選擇，出于自身利益進(jìn)行有限理性決策，彼此之間處于一種相對(duì)隔離狀態(tài)，難以發(fā)揮合力效應(yīng)，導(dǎo)致多方不利于行業(yè)發(fā)展的局面，因缺乏有效的具有選擇性的激勵(lì)而無(wú)法克服現(xiàn)有的弊端。在不斷完善有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和相應(yīng)管理體制基礎(chǔ)上，通過(guò)引入其它管理主體，改變現(xiàn)有治理結(jié)構(gòu)，形成在宏觀、中觀、微觀更加合理的多級(jí)治理模式。有效整合各相關(guān)利益方的利益取向，形成合力效應(yīng)，使得政策制定能夠代表全社會(huì)的利益并得到有效執(zhí)行，保障現(xiàn)有機(jī)制能夠更加有效的發(fā)揮作用，最終形成對(duì)于行業(yè)的“善治”局面。

2.1我國(guó)天然林資源管理多級(jí)治理模式的建立

多級(jí)治理模式是伴隨著世界環(huán)境運(yùn)動(dòng)不斷發(fā)展起來(lái)的，目前強(qiáng)調(diào)的是進(jìn)一步完善政府和企業(yè)作用，通過(guò)強(qiáng)調(diào)公民社會(huì)(civilsociety)作用進(jìn)行多級(jí)治理，其實(shí)質(zhì)是信息公開(kāi)、公眾監(jiān)督和公眾參與。而公民社會(huì)發(fā)揮作用的主要形式就是民間組織或行業(yè)協(xié)會(huì)。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，對(duì)于行業(yè)協(xié)會(huì)早已做了大量的理論研究。研究的角度包括：用Z理論研究中小企業(yè)的產(chǎn)業(yè)集群；用交易成本理論分析行業(yè)協(xié)會(huì)行為；把行業(yè)協(xié)會(huì)組織視為并列于市場(chǎng)、企業(yè)、國(guó)家、非正式網(wǎng)絡(luò)或門(mén)閥的第5種經(jīng)濟(jì)制度或社會(huì)秩序，并一道參與對(duì)資本主義經(jīng)濟(jì)的治理。

我國(guó)對(duì)于天然林資源保護(hù)的管理長(zhǎng)期由政府主導(dǎo)，管理的過(guò)多過(guò)死、效率低下；大量的天然林資源由國(guó)家實(shí)施管理，常常超出政府有效管理的能力，使天然林資源的保護(hù)和管理出現(xiàn)權(quán)利真空和自由進(jìn)入的狀態(tài)，從而導(dǎo)致公益資源配置效率低下，出現(xiàn)了管理真空。這種單一管理主體的治理模式在宏觀層面對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行決策，微觀各主體在有限理性決策下獨(dú)自運(yùn)行，而在中觀領(lǐng)域留下了空白。盡管我國(guó)的各種非營(yíng)利組織和行業(yè)協(xié)會(huì)從20世紀(jì)80年代以來(lái)得到了不斷發(fā)展，但其在中觀領(lǐng)域內(nèi)所發(fā)揮的作用十分有限，尤其是對(duì)于天然林資源保護(hù)管理而言。由于天然林資源管理存在國(guó)家、地方、個(gè)人利益的不一致性，國(guó)家過(guò)度強(qiáng)調(diào)其單純的保護(hù)意義，忽視其在保護(hù)基礎(chǔ)上能帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益；地方則一方面強(qiáng)調(diào)其保護(hù)意義，另一方面希望能得到一定的經(jīng)濟(jì)利益；個(gè)人更多的考慮自己所獲得的經(jīng)濟(jì)效益，三者在管理思想上相距甚遠(yuǎn)。

我國(guó)天然林資源保護(hù)的有效管理亟待建立政府、行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)和公眾共同組成的多級(jí)治理結(jié)構(gòu)。在這個(gè)多級(jí)治理結(jié)構(gòu)中，政府，包括國(guó)家和地方政府負(fù)責(zé)宏觀領(lǐng)域，行業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)中觀領(lǐng)域，企業(yè)和公眾負(fù)責(zé)微觀領(lǐng)域。這種多級(jí)治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)點(diǎn)在于，由于中觀領(lǐng)域作用的發(fā)揮，對(duì)于宏觀領(lǐng)域而言，可以改變?cè)瓉?lái)政府對(duì)天然林管理單一模式，忽視其他主體的相關(guān)利益要求的局面；承擔(dān)部門(mén)政府對(duì)微觀領(lǐng)域的管理職能，如對(duì)參與天然林保護(hù)的企業(yè)或者個(gè)人提供技術(shù)指導(dǎo)與配套服務(wù)，積極推動(dòng)政府實(shí)施天然林保護(hù)的財(cái)政補(bǔ)貼制度，減免退耕還林稅費(fèi)、國(guó)家采購(gòu)等經(jīng)濟(jì)手段給農(nóng)民退耕還林予以激勵(lì)。因?yàn)槲覈?guó)是發(fā)展中國(guó)家，不可能像發(fā)達(dá)國(guó)家一樣以全額資金資助天然林的保護(hù)，只有刺激更多的企業(yè)或個(gè)人參與天然林的保護(hù)工作，讓天然林的保護(hù)成為一種有收益的活動(dòng)，才能減少政府的支出，同時(shí)協(xié)調(diào)各方主體在經(jīng)濟(jì)利益分配方面的矛盾。在對(duì)微觀領(lǐng)域公共物品的提供上發(fā)揮應(yīng)有的作用，使政府不再是天然林保護(hù)的唯一提供者，與政府形成某種程度的競(jìng)爭(zhēng)和合作。對(duì)于政府在天然林資源保護(hù)方面可以代表微觀領(lǐng)域?qū)ζ溥M(jìn)行一定程度的監(jiān)督，包括補(bǔ)償資金的分配、使用，林權(quán)證的發(fā)放等，把微觀領(lǐng)域的聲音傳達(dá)到政府部門(mén)，并在政策制定中并非僅僅考慮政府的價(jià)值取向，還應(yīng)體現(xiàn)企業(yè)或者個(gè)人參與天然林管理的積極性和利益取向。這樣的政策正是各方利

益的真正體現(xiàn)，才能解決好不同主體之間的利益分配。在執(zhí)行中才能夠得到微觀領(lǐng)域的支持和贊同，讓更多的企業(yè)或者個(gè)人自覺(jué)自愿地參與到天然林資源的管理中去，從而政策具有很好的執(zhí)行力；對(duì)于微觀層面而言，相對(duì)于政府管理，組建林業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)，把眾多分散的農(nóng)戶或者企業(yè)組織起來(lái)，可以發(fā)揮其自身獨(dú)有的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，對(duì)行業(yè)的發(fā)展實(shí)施有效的管理。由于其在微觀領(lǐng)域作用的發(fā)揮，也必然會(huì)得到政府的支持，反過(guò)來(lái)又會(huì)提高其在微觀領(lǐng)域的信任度，從而把宏觀和微觀領(lǐng)域中的各利益主體通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)在中觀領(lǐng)域作用整合起來(lái)，有利于多方利益形成合力的局面，對(duì)于行業(yè)的健康發(fā)展和防范制度失靈起到了重要作用。

2.2完善多級(jí)治理模式的思考

在我國(guó)目前的制度和政策背景下，多級(jí)治理模式的構(gòu)建和作用的發(fā)揮，需要宏觀政府層面管理理念的改變和微觀層面認(rèn)識(shí)程度的提高，需要各利益相關(guān)方的職責(zé)“歸位”。對(duì)于政府而言，其最主要的職責(zé)應(yīng)是“掌舵”，發(fā)揮其決策、控制和監(jiān)督作用，建立和完善相應(yīng)的管理體制，保證當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的利益。國(guó)家必須保持政策的穩(wěn)定性，始終堅(jiān)持誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)管理、誰(shuí)所有、誰(shuí)受益的原則，充分利用現(xiàn)有的生態(tài)效益補(bǔ)償政策，從政策上激發(fā)農(nóng)民造林護(hù)林的積極性，在保護(hù)中利用，在利用中求發(fā)展；要不斷改變其傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”思維，強(qiáng)化服務(wù)理念，努力創(chuàng)造一種多方參與、共同治理的良好局面，中央政府規(guī)制措施方向是執(zhí)行長(zhǎng)期穩(wěn)定的天然林保護(hù)財(cái)政援助和支持政策，把農(nóng)戶或者相關(guān)企業(yè)當(dāng)作真正的經(jīng)濟(jì)主體，增加農(nóng)民的收入，讓農(nóng)民在生態(tài)保護(hù)過(guò)程中獲得長(zhǎng)期凈收益，地方政府也有部分收益(以減少地方財(cái)政壓力與采取消極“對(duì)策”)。只有積極推動(dòng)所有利益方都參與天然林的保護(hù)工作中去，才能真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家的政策規(guī)制措施，把生態(tài)保護(hù)的外部收益部分內(nèi)部化為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民或企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民或企業(yè)在維持生存有余并有外界援助的情況下，天然林保護(hù)政策才能引導(dǎo)農(nóng)民走上自我積累、自我發(fā)展之路，主動(dòng)參與對(duì)天然林資源保護(hù)的建設(shè)活動(dòng)。對(duì)于行業(yè)協(xié)會(huì)而言，作為聯(lián)結(jié)宏觀領(lǐng)域和微觀領(lǐng)域的結(jié)點(diǎn)，要努力發(fā)揮其在政府和農(nóng)戶、公眾之間的橋梁和紐帶作用，真正形成獨(dú)立于宏觀領(lǐng)域和微觀領(lǐng)域之外的獨(dú)立第三方治理主體，發(fā)揮其應(yīng)有的作用。