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自改革以來,我國農業和農村發展取得了巨大成就,但土地規模經營的推進卻甚為緩慢,使得農民增收空間非常有限,同時也給控制農產品的質量標準和市場風險帶來挑戰,已成了制約現代農業發展和新農村建設的一個基礎性障礙。
1959年在廬山會議上反復講述了一個觀點,即我們曾經“對農民是勞動者又是私有者這一點,估計不夠”?!肮烙嫴粔颉钡慕Y果是搞激進的集體化,付出了沉痛的代價。現在,我們對小農經濟的局限性和落后性,同樣估計不夠,并沒有采取相應的政策加以改造,一些政策措施反而是強化了小農經濟的格局。必須明確,小農經濟也是沒有出路的,大海般的小農經濟基礎上是無法真正建成新農村和發展現代農業的。
從國際上看,根據聯合國糧農組織的最新統計資料,目前日本農民的人均土地規模已經是我國的7倍,韓國是我國的4倍。日本土地法律的一再調整,我國臺灣之所以實行“第二次”,其重要目的就是要克服小農經濟的局限性,推進規模經營。
這些情況指明,穩步地推進我國農村的土地制度改革,加快小農經濟改造的步伐,已是歷史的大勢所趨。我認為,我國農村土地制度改革應當按照以下思路分三步走。
第一步,從明年起,在現有各項農業補貼外,考慮增設農地流轉補貼。目前農民承包地流轉主要有轉包、轉讓、出租、入股等4種形式。為了加強對農地流轉的管理,我國已經制訂頒布了《農村土地承包法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》(農業部*5年1月19日),但這些法規和文件中基本沒有促進農戶之間土地流轉的內容。
鑒此,應盡快制訂“農地流轉促進方案”,以期促進農戶的規模經營,培育有效率的專業農戶,讓留下來的農民專心當好農民,讓轉出去的農民安心當好非農民。其中,重要的一項內容就是,要在現有的各項農業專項補貼外,增設農地流轉補貼專項資金,對出讓農地的農民給予補貼。這在實質上等于國家承擔了一部分地租。
具體實施辦法如下:
1、資金來源。中央財政設專項資金,東部經濟發達地區等額配套。
2、補貼水平。如果補貼標準太低,實際收效將不明顯。建議以每畝30元為宜,東部地區地方配套后為60元。
3、資金規模。目前農業部尚無全國性土地流轉規模的數據。1998年農業部對8省所做的調查顯示,參與流轉的土地只占全部土地的3-4%,發生面最廣的浙江省也只有7-8%。浙江學者的實地調查發現,*1年紹興市土地流轉率為1/4;湖州市流轉率為19%;衢州市流轉率為11.3%。*4年8月廣東省農業部門對全省農村土地流轉情況進行了調查,結果顯示全?。ㄉ钲谑谐猓┩恋亓鬓D率14.4%。據此基本可以斷定,當前全國農村土地流轉率不會超過10%。按大數10%計算,全國18億畝耕地中參與流轉的面積為1.8億畝,按每畝30元的補貼標準,總共需要中央財政資金54億元。如果在5年內,流轉面積能增加到5億畝,需要中央支出150億元。
該項補貼符合WTO“綠箱”政策要求。
4、組織實施。*4年成都市就開始了鄉一級的土地流轉服務中心試點工作(第一個試點是金堂縣棲賢鄉),到*6年成都已經建立了市、縣、鄉三級聯網的土地流轉管理服務機構。借鑒成都的經驗,各級土地管理部門都要加強農地流轉服務或管理的職能。鄉鎮一級要設置土地流轉服務中心(與現有的土地管理所“一套人馬,兩個牌子”)。
在具體實施中,分兩種情況區別對待。一是,土地流轉雙方協商達成初步意向后,要到所在鄉鎮土地流轉服務中心進行登記、審查、確認和公證,并簽訂合約。二是,有供地意向的農戶先向鄉鎮土地流轉服務中心提出流出申請,鄉鎮土地流轉服務中心張榜公布信息(逐步過渡到鄉鎮及縣市的有關信息網上公布),尋找有擴大經營意向的農戶,并由后者提出流入申請,經審查確認后簽約。鄉鎮將兩種情況統計數據匯總逐級上報,補貼資金通過縣鄉財稅管理信息系統由農村信用社或郵政儲蓄進行社會化發放,直接打入農民“一折通”帳戶,并在村內張榜公布。
5、配套措施。第一,農地的流轉要有社區內部優先的原則。第二,單個農戶租入土地要有上限。第三,對租用農地的農戶要有嚴格的資格限定,要求其戶主或家庭成員必須能正常地從事農業生產活動,而不允許僅僅從事管理活動。第四,農地流轉過程中不得改變其農業用途。第五,支持工商企業參與農業產業一體化經營,但不提倡直接租入農民土地,即使租入也不享受政府補貼。第六,為了防止共謀行為的發生,農民私下流轉不享受補貼。第七,農村土地承包經營權流轉合同文本格式由省級人民政府農業行政主管部門確定。
第二步,3到5年后修訂《物權法》,允許承包地抵押。不久前通過的《物權法》,刪除了第四、五次審議稿中“土地承包經營權人有穩定收入來源的,經發包方同意,可以將土地承包經營權抵押”的相關條款?!段餀喾ā穼ν恋爻邪洜I權“不能抵押”的限制,是對作為產權的核心――處分權完整性的分割,是對農民土地權益的剝奪,因而引起了廣泛的爭議。
該法墨跡未干,從維護法律的嚴肅性角度講,近期不宜改動;但3到5年后,應當做出修改,允許農民抵押土地獲得貸款。作為下位法的《土地管理法》和《土地承包法》,也應做出相應修改。
從現實情況看,農民不能通過抵押土地而獲得貸款,是農村金融難以搞活最根本的原因。早在*2年,中央經濟工作會議就提出了要進行農村金融改革,但目前為止,除了農村信用社改革上取得一些成效外,整個農村金融服務體系建設進展緩慢,新農村建設面臨著嚴重的金融服務不足的制約,農民普遍缺少對貸款的可獲得性。調查顯示,目前大約只有1/5的農戶能夠從正規農村金融機構獲得貸款支持。如果土地可以抵押,農村正規的商業性金融就會發展起來,整個農村經濟就會被激活,形成自我發展的機制,而不是像目前這樣高度依賴政府。
第三步,8到10年后,在國家的有效管理下、在先行試點改革的基礎上,逐步實行“土地歸農”的制度改革,賦予農民完整的土地權利。其關鍵,一是農民無限期可繼承的所有權,二是可以自由交易租賃,即土地所有權將成為農民借以發生交往或交換關系的一般規范和準繩,農民可以把土地“作為排斥其他一切人的、只服從自己個人意志的領域”(《資本論》第3卷,第695―696頁),比如對土地的轉讓、出租、分割、抵押、贈與、繼承,特別是打破了“田里不鬻”的限制而可進行土地的買賣。
實行農民土地所有,毫無疑問有利于提高農業勞動生產率,搞活農村金融,促進農民的就業轉移和產業擴張,而且還可以給政府帶來大量的土地交易稅和財產稅。對此,理論界基本不存在異議。
不少人擔心的是,土地歸農后,會不會影響農民的福利保障,會不會影響社會穩定。這種樸素的看法實際上是不能成立的。試想,現行的土地制度只賦予了農民部分的權利,如果說部分的權利就能為農民提供保障,難道賦予農民完整的權利反而不能提供保障了嗎?
那種認為在農村社會保障尚不健全的情況下,土地歸農后會造成“流民”,危及社會安全的觀點,從表面上看,似乎是從維護農民的利益和社會安全的角度考慮的,但實際上,損害農民利益,使農民成為失地的“流民”,并危及社會安全的是地方政府擁有壟斷一級市場和經營二級市場從而獲得巨大土地價差收益的特殊權力,從未見到農民自己愿意成為失地的“農民”。退一步講,在新的土地制度下,即使農民真的失地失業沒有了著落,也與集體所有制下農民被強制征地后變成“三無”農民有實質性的不同。
我認為,實行土地歸農后,農民出賣土地一定是非常謹慎的,一般是在三種情況下發生:一種是在城里有了穩定的職業;一種是為了經濟發展籌集資本,這種情況下農民失去了土地,但不會無業;另一種是為了彌補生活急需,如做手術救治人命,這種情況下,即使日后沒有著落也值得。相反,在現行制度下,農民已經進了城,但一只腳還被束縛在家鄉的土地上;農民需要創業或從事其他經濟活動的資本,卻指望不上他的那份土地;農民需要治病救人,也指望不上他的份地,這才是對農民權利的剝奪。
實行土地歸農后,可能會有人貪圖享受而將土地賣掉,“賣了耕牛換燒酒”,變得沒有著落。對于這些人,就像50多年前時中央所說的那樣,重要的是要進行道德改造。不能因為他們的存在而影響總體的制度安排。構建和諧社會,需要高度關注民生,關心弱勢群體,但并不是要保護落后;政府需要察民意、順民心、厚民生,同時也需要啟民智、修民德、端民行。
總之,我國的農地制度已經到了非改不可,不改不行的階段了。但是,改革必須做出有步驟的安排,并能把負面影響控制在可接受的范圍內。1941年陳獨秀蟄居四川江津時寫道“忽略了時間問題,真理就變成了謬誤。”《農村經濟發展的前途問題》的結束語則說:“真理總是具體的,要看什么樣的經濟基礎與歷史條件。”我想,就中國農地制度改革而言,大概沒有比以上三步走的方案更慎思明辨和可行的選擇了。