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《土地管理法》頒布實施21年期間，清理整頓違法違規用地的專項行動持續開展、此起彼伏，違法用地行為雖然得到了有效的控制，但仍然沒有得到根治。怎樣才能杜絕土地違法違規行為，走出“違法用地—清理整頓，再違法用地—再清理整頓”的怪圈？筆者試從違法用地產生的原因和根除土地違法違規案件的措施兩個方面進行闡述。

一、國土資源違法違規案件的發生，有利益驅動、管理不善、體制不順、執法不力等多方面原因

（一）區域經濟的惡性競爭，投資者追求投資成本的最小化，引發違法違規用地問題頻繁發生

在市場經濟條件下，發展經濟成為各級政府的首要任務。投資、消費、出口是拉動經濟發展的三駕馬車，產品是出口還是內銷不是地方政府說了算，消費亦然，那么只剩下“投資”是地方政府可以操控的了。地方政府通過加大基礎設施投資，通過招商引資加大工業投資，通過房地產開發加大對固定資產的投資，可以使GDP指標得到快速提升，財政收入大幅增加。這樣既能凸顯政績又能“發財”的好事有誰不愿意干呢？

無論是基礎設施建設還是房地產開發；無論是辦工廠還建商場，都離不開土地資源。在投資客商追求投資成本最小化和國家實行緊縮“地根”的雙重壓力下，一些地方政府為了爭奪投資客商，不惜低價出讓土地，強占農民集體土地等違法行為來滿足投資客商追求投資成本最低化的欲望，使政府成為違法用地的主體。非法占地、未批先用、以租代征等違法用地現象層出不窮。

（二）農村集體土地所有權主體不清，使農民的土地所有權難以保障

我國土地的產權制度是實行社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。全民所有的土地也稱為國有土地，國有土地的所有權和使用權的權屬界線十分清晰，國有土地所有權由國務院代表國家行使，其具體的管理職權由國務院以授權的方式，委托縣級以上地方人民政府管理，所有權主體明確，所有權可以得到充分的行使。

而農民集體土地所有權的主體是誰呢？從法理上講，農民集體土地所有權應當屬于該集體濟組織內的全體成員所有。然而對于集體經濟組織內的全體成員又如何行使其所有權呢，法律上又沒有明確的規定。在具體的實踐過程中，土地所有權的農民集體所有，往往變成村委會所有，土地占用、租賃，轉讓、收益和分配往往都由村委會說了算，集體經濟組織內的農民基本上不存在對本集體所有土地的控制權和管理權。我們知道農民集體土地中大多數是農用地，由于農民集體土地存在產權不清晰，農民集體土地就很容易失去主人的保護，非常容易遭到非法占用。

（三）對違法用地處理偏輕，處罰不到位，對違法責任人的責任追究不到位，助長了違法用地歪風的滋生蔓延

俗話說：“端誰的碗，服誰的管”。作為具有土地管理職責的各級國土資源部門，雖然國家從2005年開始就進行了國土資源部門機構改革，實現了省以下垂直管理，但卻是“垂管、垂管，只管官，不管碗”，人、財、物仍然歸口地方政府管理，國土資源部門仍是地方政府的組成部門，掌握好保護資源與保障發展契合點，確實難度很大。

而恰恰在違法違規用地案件中，各級地方政府成了土地違法違規案件的主體，在招商引資和基礎設施建設過程中，低價出讓土地，非法占用土地，非法批準占用土地的往往都是當地政府。國土資源部門在人、財、事方面受地方節制，一些地方也只好看當地政府領導的臉色行事，在對待違法用地問題上是：處罰偏輕，處理偏軟，欺上瞞下，左右為難。對地方政府違法用地行為的監管存在著嚴重的缺失。違法用地處理偏輕，處罰不到位，對違法責任人的責任追究不到位等現象屢見不鮮，致使違法用地成本低于依法用地成本，助長了違法用地歪風的滋生漫延。

二、在現有的國土資源管理體制下，只有建立長效管理機制，才能從根本上解決違法用地屢禁不止的問題。

（一）進一步完善國土資源違法案件的發現機制

及時發現問題是解決問題的關鍵。目前我們現有的違法用地發現途徑有：一是靠衛星照片發現一定范圍內的土地使用情況，通過排查發現違法用地，優點是及時全面，缺點是準確性差，仍然需要當地的國土部門投入大量排查與核實工作；二是各級國土資源執法監察隊伍通過執法巡查發現違法用地問題，優點是發現問題直接、具體、準確、可靠，但對上級機關來說，工作面廣量大，難以實施。三是通過群眾揭發、舉報發現違法用地現象，優點是行政成本少，缺點是發現的只是個別問題，不全面。

如何讓天上的衛片、地面的巡查以及群眾舉報等途徑獲得的信息實現共享，讓其優勢相補？筆者認為：有必要建立一個規范完善的“國土資源執法監察信息系統”，把衛片圖斑數據、地面的巡查以及群眾舉報等途徑獲得的信息數據及時在信息系統中。同時，還要建立執法巡查責任制度以及與之相配套的數據上傳制度，防止瞞報、漏報情況的發生。只有這樣，才能實現上級國土資源管理部門對下級國土資源管理部門，上級政府對下級政府的有效監管。

要建立執法巡查情況通報制度，增強各級政府依法管地，依法用地的責任感。國土資源部門在完成每一次土地執法巡查工作后，要將執法巡查發現的問題、土地管理法律、法規的執行情況及時向同級人民政府匯報，并提出處理建議，同時向下級人民政府通報執法巡查過程中發現的問題和有關情況，這樣不僅為國土資源管理工作爭取了主動，同時也增強了政府領導依法管地，依法用地責任感。

（二）進一步完善對違法用地行為的制止機制

在國土資源執法監察工作中，調查取證難、執行難、制止難追究難等問題，一直困繞國土資源執法工作者。在建立和完善國土資源執法監察網絡的同時，要強化對違法用地行為的制止機制。建立健全相應的規章制度，明確市、縣、鄉三級國土資源執法監察工作責任，把違法用地行為的發現、上報、制止、查處工作責任進行細化，在那個環節出了問題，必須追究哪個環節的責任人的責任，做到發現即時、上報迅速、制止有力、查處到位。

要建立國土、監察、公安、法院多部門聯動機制，著力解決國土資源執法中的查處難，執行難問題。通過召開聯席會議，建立信息共享和違法用地案件聯合查處機制，切實解決國土資源執法中的查處難，執行難問題。

要完善農村農民集體土地所有權制度，提高農民保護、合理利用土地的積極性，進一步明晰農民集體土地所有權主體，明確農村集體土地所有權權能，讓農民真正成為農村集體土地的所有者，提高農民自覺保護土地，合理利用土地的積極性和自覺性。

（三）建立違法用地與建設用地審批相掛鉤政策，鼓勵依法用地，懲罰違法用地

有的地方領導干部認為，現在國家宏觀調控政策很緊，建設用地指標太少，為了加快地方經濟的發展，先通過違法用地把建設搞上去，待以后有建設用地指標時再補辦有關用地手續，只是寅吃卯糧，不算什么大問題；或許由于違法用地太多，上級可能會給些照顧，多給一些用地指標，以解決因發展太快而產生的一些問題，從而讓“怪圈”繼續走下去。為了打消這一想法，應當制定違法用地與建設用地審批相掛鉤政策，對守法用地的地區適當獎勵一些用地指標，對違法用地較多的地區適當減少土地供應量，或暫停該地區的建設用地審批。鼓勵守法者，懲罰違法者。

國發31號文明確提出，地方各級人民政府主要負責人應對本行政區域內耕地保有量和基本農田保護面積、土地利用總體規劃和年度計劃執行情況負總責。如果某一行政區域因監管不力導致違法用地行為的大量發生，由誰來追究當地主要負責人的責任，怎樣追究，必須有相應的制度作保障，因此必須建立違法用地問責制度。凡轄區內發生土地違法案件造成嚴重后果的，對土地違法行為不制止、不查處的，對土地違法問題隱瞞不報、壓案不查的，都應追究政府部門有關領導責任。

只有不斷加強制度建設，才能堵塞管理中存在的漏洞，只有從嚴執行制度才能實現有效管理，健全的管理制度是長效管理的前提條件，嚴格執行制度才是長效管理最可靠的保障。