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建立健全與社會主義市場經濟體制相適應的教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系，是黨的十六屆三中全會和中紀委三次全會提出的新要求，是黨中央在新形勢下對反腐倡廉工作作出的重大戰(zhàn)略決策。幾年來，我區(qū)緊密結合地區(qū)實際，堅持“關口前移，重在預防，健全制度，嚴格監(jiān)督”的原則，積極進行構建懲防體系的探索和實踐，著力破解“教育乏力、制度缺位、監(jiān)督失效”的問題，初步形成了我區(qū)懲防體系建設的思路框架和運作模式，為經濟社會全面協(xié)調發(fā)展提供有力的政治保證。

一、構建懲防體系在我區(qū)的初步實踐

教育、制度、監(jiān)督三者相互依存，相互促進，相互配套。教育是基礎，制度是保證，監(jiān)督是關鍵，將三者統(tǒng)一于反腐倡廉的全過程，能夠有效地遏制腐敗現象的滋生和蔓延。近年來，我區(qū)圍繞經濟建設中心和改革發(fā)展穩(wěn)定的大局，以領導干部為重點，堅持教育、制度、監(jiān)督三者并重，正確處理好三者之間的辯證關系，努力構筑懲治和預防腐敗體系。

1、明確職責，責任體系基本建立。把黨風廉政建設各項工作任務細化分解，逐項逐條落實到責任單位和責任人，逐項逐條提出工作時限和要求，通過嚴格檢查，考核和責任追究，強化責任意識、明確責任主體，確保領導到位、責任到位和工作到位，形成了“黨委統(tǒng)一領導、黨政齊抓共管、部門各負其責、紀委組織協(xié)調、群眾支持參與”的領導體制、工作機制和抓體系建設的整體合力。建立完善有效的督查、評估、考核、獎懲等工作機制，進一步提高領導干部“一崗雙責”意識，為推動教育、制度、監(jiān)督工作提供了組織保障。

2、創(chuàng)新教育，思想防線逐漸形成。堅持實行紀委書記同下級黨政主要負責人談話、領導干部任前廉政談話、誡勉談話和警示談話四項廉政談話制度，下發(fā)《關于進一步加強城區(qū)和農村基層黨風廉政建設的意見》，建立洛江區(qū)反腐倡廉警示教育基地，進一步完善教育防范機制；開展以“廉潔奉公，執(zhí)政為民”為主題的“八個一”宣傳教育活動（安排反腐倡廉專題理論學習、領導干部上反腐倡廉黨課、開辟學習心得交流園地、展播反腐倡廉電教片、開展廉政知識測試、開設反腐倡廉宣傳專欄、通報違紀案件、發(fā)放“助廉”倡議書）及廉政文化“四進”（進社區(qū)、進農村、進家庭、進學校）活動等，推動黨風廉政建設向縱深發(fā)展。通過多層面教育，黨員干部廉潔從政的意識不斷增強，思想道德防線和黨紀國法防線逐漸牢固。

3、深化改革，防范機制日趨完備。一是加強行政審批制度改革。實行“中心受理、抄告相關、并聯(lián)審批、限時完成”的工作機制，完善基建投資審批“效能督辦流程單”、企業(yè)登記審批“綠色通道”和向審批申辦人電話約訪等制度；成立協(xié)調中心，加強督促檢查。二是加大干部人事制度改革力度。采取考察預告制、延伸考察談話范圍及注重對干部“八小時”以外情況的考察等措施，全面推行干部任前公示制，試行全委會票決下一級黨政正職擬任人選制度，實行干部交流輪崗制度；推行事業(yè)單位補充工作人員考試考核公開招聘制度。三是推進財政管理體制改革。推行零基預算和綜合預算管理，完善國庫集中支付辦法，增強財政資金的統(tǒng)一調度和管理；推行公務員工資福利統(tǒng)一發(fā)放機制；建立健全會計集中核算中心工作的監(jiān)督管理制度；推行財政票據電子化管理改革。四是完善重點領域制度規(guī)范。完善工程建設項目經評審的最低價中標辦法，全面實行經營性土地使用權和采礦權招標拍賣、掛牌出讓制度，完善產權交易和政府采購制度。通過完善四項制度改革，發(fā)揮制度規(guī)范行為的保證作用，逐步健全“不易腐敗”的防范機制。

4、強化監(jiān)督，制約機制不斷健全。推進政務、村務、廠務、院務公開工作，完善公開審議、評議、責任、反饋和依申請公開制度，進一步規(guī)范黨務、政務管理行為；實行民主聽證制度，把涉及群眾的重大事項和事關群眾切身利益的焦點熱點項目作為聽證內容，深化民主監(jiān)督；實行黨風廉政建設責任制報告制度，組織監(jiān)督員、人大代表、政協(xié)委員、新聞記者、派和無黨派人士參與報告會，做好現場評議、測評及反饋，做到報告會成果與推進業(yè)務工作、實行誡勉談話、領導干部的任免獎懲三個結合；開展任期經濟審計、離任經濟責任審計和專項審計，加強對領導干部權力運行和財務管理的監(jiān)督和制約。監(jiān)督力度不斷加大，逐步建立了“不敢腐敗”的約束機制。

5、整合資源，懲處機制作用顯現。不斷完善案件線索征集機制，拓寬案源線索主渠道：一是拓展信訪舉報平臺。在暢通來信來訪來電舉報基礎上，探索開設違法違紀案件短信舉報系統(tǒng)。二是挖掘審計案源。緊密跟蹤審計工作情況，對領導干部任期和任中經濟責任審計、村級干部離任審計中暴露出來的問題，進行案源篩選；協(xié)調審計部門對重點領域、重點建設項目開展事前、事中、事后審計，特別是對工程建設中出現工程變更的予以重點審計，查找案源。三是嚴格執(zhí)行執(zhí)法執(zhí)紀機關案件互相移交制度。每季度召開一次執(zhí)法執(zhí)紀聯(lián)席會議，做到互通信息、資源共享、協(xié)同辦案。四是挖掘商業(yè)賄賂案源。實行治理商業(yè)賄賂定期匯報制度，從中查找黨員及國家工作人員違法違紀案件。五是挖掘監(jiān)察案源。注意從執(zhí)法監(jiān)察、效能督查、糾風整治專項檢查、專項清理中查找線索。堅持做到從嚴治黨、從嚴治政，有案必查，違紀必究。四年來，紀檢監(jiān)察機關共立案查處違法違紀案件76件，給予黨紀處分49人、政紀處分31人，其中科級干部9人。通過嚴肅查處違法違紀案件，有效發(fā)揮了震懾作用，達到處理一個人，教育一大片的效果。

二、構建懲防體系存在的制約因素

1、教育不扎實。出現諸如以文件貫徹文件，以會議貫徹會議等陳舊教育方式；對象重點不夠突出，內容針對性不強，表面化、簡單化、概念化的做法多。這種教育往往難以從思想上起到警醒作用，未能觸及靈魂深處。

2、制度不完善。一方面，是規(guī)章制度不健全。完善性、有效性不夠，缺乏規(guī)范、健全的操作程序，裁量幅度過大，具體執(zhí)紀執(zhí)法中較難掌握尺度，對腐敗行為約束力不強；另一方面，雖有比較完善的規(guī)章制度，但少數領導干部未按制度辦事，或干脆不執(zhí)行，規(guī)章制度的約束作用沒能很好發(fā)揮。

3、監(jiān)督不得力。監(jiān)督的實施與現實的需要還存在一定差距：一是監(jiān)督不力，缺乏對“一把手”實施有效監(jiān)督。二是決策、施政的透明度還不高，難以形成全方位全過程的監(jiān)督機制。三是監(jiān)督部門雖多，但相互之間的協(xié)調配合不夠，難以形成監(jiān)督合力和綜合效能。

4、懲處不嚴肅。有的地方和單位執(zhí)紀偏松偏軟，對不遵守制度的行為，不按相關紀律規(guī)定進行處分，對輕微違紀行為的查處不夠嚴，致使黨員干部放松警惕。

三、構建懲防體系的幾點思考

建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系，關鍵要使三者形成有機結合、關聯(lián)互動的系統(tǒng)和整體，堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針，用改革的辦法解決誘發(fā)腐敗的深層次問題，把教育、制度、監(jiān)督、懲處貫穿于反腐倡廉的各個環(huán)節(jié)，發(fā)揮懲防結合、綜合治理的整體效能，從而形成一個良性循環(huán)、制約有效的懲治和預防腐敗體系。

（一）強化領導到位，健全各負其責的責任機制

在發(fā)揮教育、制度、監(jiān)督的功能作用的同時，更重要的是懲防體系作為一個整體發(fā)揮作用。抓好責任制這個龍頭，形成懲治和預防腐敗的強大合力，進一步增強懲防體系整體效能。要建立有效的領導體制，強化“一把手”責任，使黨風廉政建設真正成為“一把手”工程，通過硬化責任、量化任務、細化檢查考核、強化責任追究，真正形成自上而下層層抓落實的責任機制，確保教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系的建立，推動黨風廉政建設。要強化各部門的責任，明確懲治和預防腐敗體系各項工作的責任機關，促使主管部門將做好黨風廉政建設作為部門內在需要；對每項懲治和預防腐敗的政策措施、法規(guī)制度都必須明確實施主體，賦予其相應的職權、手段，規(guī)定其責任、義務，以及工作目標和程序，涉及多個機構的，必須明確其協(xié)調程序。

（二）創(chuàng)新教育機制，筑強抵御腐敗的思想道德防線

教育是基礎，要始終堅持教育為先的方針，通過創(chuàng)新載體、豐富手段、活躍形式，增強反腐倡廉教育的系統(tǒng)性、針對性和實效性。一是完善黨風廉政建設“大宣教”格局。要自覺地把黨風廉政教育納入黨的宣傳教育的總體部署，與部門業(yè)務一同部署抓落實。要以“責任書”的形式把教育職責落實到領導層，特別是“一把手”身上，強化領導層公仆意識，嚴守權力運行規(guī)則。同時實行上下聯(lián)動、左右配合的考核機制，將考核結果作為干部考察、任免、獎懲的重要依據。二是改進教育內容和方式方法。教育內容要“實”，要堅持以權力觀教育為核心，以增強紀律觀念為目標，以黨紀政紀教育為重點；要把廉政教育與為民辦實事緊密結合起來，解決突出問題、熱點問題。教育形式要“活”，要改變單一的灌輸式、說教式教育模式，采用群眾喜聞樂見的方式，廣泛運用網絡、電教、報刊等媒體和知識競賽、現身說法、“廉內助”活動等形式開展生動活潑、豐富多彩的教育，增強教育的吸引力、感染力和說服力。教育對象要“細”，針對不同層面、不同部門，因人施教，分層施教。教育載體要“新”，在發(fā)揮傳統(tǒng)載體作用基礎上，側重加強廉政文化的載體作用。三是探索反腐倡廉全民教育之路。要逐步把反腐倡廉教育納入社會教育和國民教育體系，增強“廉潔可敬，腐敗可恥”的社會意識，增強教育的影響力滲透力。

（三）健全規(guī)章制度，構筑抵御腐敗的制度防線

懲治和預防腐敗，制度是保證，依靠制度懲治和預防腐敗，是做好反腐倡廉工作的根本途徑。一要注重制度的系統(tǒng)性。把教育、制度、監(jiān)督融為一體，并把制度建設貫穿到懲防體系各個環(huán)節(jié)，做到各項工作機制和制度優(yōu)勢互補、整體推進，使懲防體系具有系統(tǒng)的科學性和嚴密的邏輯性，利于充分發(fā)揮體系的整體功能。堅持把依靠制度懲治和預防腐敗，作為反腐倡廉的根本途徑，把制度建設作為構建懲治與預防腐敗體系的核心，貫穿于構建工作的始終，努力形成用制度規(guī)范行為、按制度辦事、靠制度管人，科學合理、切實可行的制度體系。二要注重制度的約束性。堅持縱橫有序、重點突出，構建多層次、寬領域、全方位的制度體系。堅持從各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門實際出發(fā)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主體推進縱向構建，以部門為主體推進橫向構建，條塊結合，互成約束體系；以消極腐敗易發(fā)多發(fā)領域為重點，推行崗位目標責任制、經濟責任審計、離任審計、組織函詢、談話、誡勉、降職制度，探索建立領導干部廉潔自律機制、重大項目保廉機制；以行業(yè)預防、個案預防和社會預防為抓手，推進職務違紀違法預防新機制的建設；深化改革，建立健全廉潔高效的行政審批制度、公開透明的財政管理制度、規(guī)范有序的投資管理制度和競爭擇優(yōu)的人事管理制度。三要注重制度的可操作性。在制度建設中重視發(fā)揮市場機制的作用，防止公共資源配置上的腐敗行為。堅持政府引導市場、市場公開交易、交易規(guī)范運作、運作統(tǒng)一監(jiān)管，進一步落實建設工程招標投標、經營性土地使用權出讓和政府采購等制度，做到集中交易、拓展領域、擴大規(guī)模、管辦分離、監(jiān)管有力，充分發(fā)揮市場經濟固有的公平性、競爭性和法制性對防止腐敗的積極作用；制定科學合理、可操作性強的剛性制度，減少過于原則、含糊的用語，避免其主觀隨意性；加強配套制度建設，制定違反制度的處理機制，加強制度落實監(jiān)督檢查，使法規(guī)制度落到實處。

（四）加強監(jiān)督措施，構建權力運行的監(jiān)督制約機制

監(jiān)督是落實教育和制度的措施。一要突出重點。堅持以領導機關、領導干部特別是各級領導班子主要負責人為重點，緊緊抓住易于滋生腐敗的重點環(huán)節(jié)，圍繞組織人事、項目審批，財政預算撥款、土地出租出讓、建筑領域資質審批、招標投標、融資信貸、法律裁判等重點領域，綜合運用黨內監(jiān)督、國家專門機關監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督等多種形式，逐步建立健全結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制。二要依靠制度。通過建立完善監(jiān)督制度，用制度確保監(jiān)督的到位，強化監(jiān)督的制約力。探索建立談話和誡勉制度、“一把手”廉政詢問與質詢評議制、信訪處理制度、重大情況通報和報告制度、罷免或撤換要求及處理制度等，用制度強化上級對下級的監(jiān)督和下級對上級的監(jiān)督；以落實民主集中制為突破口，建立健全制度化、規(guī)范化的民主議事、民主決策的工作機制，完善民主生活會制度，用制度強化班子內部的相互監(jiān)督；建立健全復議申訴制度，用制度保障下級敢于監(jiān)督、愿意監(jiān)督；完善政務公開制度、民主評議制度，用制度強化群眾的監(jiān)督；健全輿論監(jiān)督制度，發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用，切實解決制度不健全不完善而不利監(jiān)督的問題，使監(jiān)督更有力、更有效。三要形成合力。進一步完善監(jiān)督措施，健全監(jiān)督程序，把黨內監(jiān)督與黨外監(jiān)督、組織監(jiān)督與法律監(jiān)督、專門機關監(jiān)督與社會監(jiān)督、專項投訴與定期巡訪結合起來，構建立體化監(jiān)督網絡，形成整體合力，提高監(jiān)督實效。

（五）堅持從嚴治腐，建立健全查辦懲處機制

懲治和預防，是反腐倡廉相輔相成、互相促進的兩個方面。懲治有力，才能增強教育的說服力、制度的約束力和監(jiān)督的威懾力。對領導機關和領導干部濫用權力、謀取私利的腐敗分子，有關部門要嚴厲懲處，絕不留情、絕不手軟。同時，重視和發(fā)揮查辦案件的治本功能，堅持把查案、糾風、教育、建制緊密結合起來，推行“一案一整改”制度，利用典型案件開展警示教育，針對案件暴露的問題建章立制、堵塞漏洞，達到查處一案、治理一線、教育一片、震懾一方的效果。要加強對領導干部貫徹執(zhí)行“四大紀律八項要求”、中央“五個不許”以及其他廉潔從政規(guī)定等情況的專項檢查，確保按制度辦事、靠紀律約束人，對有章不循的，不論輕重，嚴肅批評，限期糾正，及時通報。要充分利用效能監(jiān)察、執(zhí)法執(zhí)紀機關聯(lián)席會議、經濟責任審計、專項治理等各種有效手段，與公安、審計、檢察院等職能部門加強溝通聯(lián)系，深挖案件線索，不斷揭露和查處腐敗問題，真正做到有法必依、違法必究、執(zhí)法必嚴，切實做到有制必遵、違章必懲、查處必厲，切實維護好黨和人民群眾的根本利益。