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改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)旅游業(yè)的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同期GDP和同期第三產(chǎn)業(yè)，2006年達(dá)GDP的4.27%，已接近占GDP的5%，這一國(guó)際通行的支柱產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。有學(xué)者提出，在我國(guó)旅游業(yè)現(xiàn)有的增長(zhǎng)中，有很大一部分是由豐富的旅游資源賦存和強(qiáng)勁的旅游需求驅(qū)動(dòng)的，而旅游業(yè)本身發(fā)展模式粗放、產(chǎn)業(yè)體系粗糙、產(chǎn)品質(zhì)量不高等一系列深層結(jié)構(gòu)問(wèn)題并未改觀，不利于我國(guó)旅游業(yè)的長(zhǎng)期增長(zhǎng)。如何規(guī)避發(fā)展陷阱，最大限度地建設(shè)和發(fā)揮旅游業(yè)的支柱產(chǎn)業(yè)作用，如何抓住因旅游消費(fèi)大眾化而產(chǎn)生的戰(zhàn)略機(jī)遇期，保持和進(jìn)一步提升發(fā)展速度我們認(rèn)為，以下六個(gè)問(wèn)題是需要認(rèn)真研究并加以解決的。

一、景區(qū)的組織類型設(shè)計(jì)與企業(yè)改制

現(xiàn)階段，我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展中一個(gè)最重要的問(wèn)題是，景區(qū)的組織類型究竟應(yīng)該如何設(shè)計(jì)。我們認(rèn)為，我國(guó)景區(qū)應(yīng)該設(shè)計(jì)為有限責(zé)任公司和經(jīng)營(yíng)性非營(yíng)利企業(yè)兩大類。除少數(shù)國(guó)家機(jī)構(gòu)，如人民大會(huì)堂的參觀部門可以繼續(xù)保持非企業(yè)性質(zhì)外，其他景區(qū)均應(yīng)改制為公司制企業(yè)。其中，重要的文博單位、風(fēng)景名勝區(qū)、自然和文化遺產(chǎn)部門應(yīng)該將旅游經(jīng)營(yíng)權(quán)與資源管理權(quán)分離，成立獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)性非營(yíng)利企業(yè)經(jīng)營(yíng)旅游業(yè)。這些經(jīng)營(yíng)性非營(yíng)利企業(yè)的利潤(rùn)必須建立制度，嚴(yán)格管理，全部用于資源的保護(hù)。其他景區(qū)則應(yīng)設(shè)計(jì)為有限責(zé)任公司，有條件的成立股份有限公司。

我國(guó)景區(qū)的企業(yè)改制應(yīng)該是漸進(jìn)式的，應(yīng)該在各方面條件逐步具備的情況下輕推漸進(jìn)，不排除在改制過(guò)程中采用各種過(guò)渡形態(tài)。這一切取決于旅游資源產(chǎn)權(quán)制度和旅游資源資產(chǎn)化核算技術(shù)等的發(fā)展進(jìn)程而定。但無(wú)論如何，景區(qū)的治理結(jié)構(gòu)、運(yùn)營(yíng)模式和運(yùn)營(yíng)機(jī)制將會(huì)隨著企業(yè)改制而發(fā)生根本性的變革，并對(duì)我國(guó)旅游業(yè)的整體發(fā)展產(chǎn)生積極的推動(dòng)效應(yīng)。

需要注意的是，景區(qū)企業(yè)改制過(guò)程中，要防止前一段時(shí)間景區(qū)企業(yè)熱衷于上市圈錢而忽視業(yè)務(wù)整合，熱衷于業(yè)務(wù)擴(kuò)張而忽視治理結(jié)構(gòu)建設(shè)，熱衷于門票漲價(jià)而忽視獲利模式升級(jí)等不良傾向。與此同時(shí)，還要積極改革多頭管理的景區(qū)政府管理模式，打破行政壁壘，為景區(qū)企業(yè)改制創(chuàng)造良好的市場(chǎng)條件。

二、旅游集團(tuán)的組建及其結(jié)構(gòu)安排

組建旅游集團(tuán)是現(xiàn)階段國(guó)有旅游企業(yè)整合的最佳辦法。但旅游集團(tuán)的組建應(yīng)該建立在加盟企業(yè)公司化、加盟方法市場(chǎng)化的基礎(chǔ)之上。組建集團(tuán)的動(dòng)力機(jī)制應(yīng)該來(lái)源于市場(chǎng)，政府的行政干預(yù)必須以形成競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)為指針。只有這樣，國(guó)有旅游企業(yè)的各項(xiàng)優(yōu)勢(shì)才可能得到有效的整合。

從我國(guó)國(guó)有旅游企業(yè)現(xiàn)狀及其所處的制度背景出發(fā)，我國(guó)旅游集團(tuán)應(yīng)該走范圍經(jīng)濟(jì)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)、縱向整合和橫向整合并舉的發(fā)展道路。在總部層面，集團(tuán)應(yīng)該橫跨旅游業(yè)的各個(gè)領(lǐng)域，在治理結(jié)構(gòu)、財(cái)務(wù)管理、品牌建設(shè)、產(chǎn)品設(shè)計(jì)、市場(chǎng)營(yíng)銷、人力資源和客源配置等方面打造統(tǒng)一的平臺(tái)，通過(guò)范圍滲透和縱向整合，實(shí)現(xiàn)各業(yè)務(wù)部門的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和功能耦合，降低交易成本，提高資產(chǎn)效益。在子公司層面，各子公司應(yīng)該將業(yè)務(wù)專注于某一專業(yè)領(lǐng)域，突出專業(yè)優(yōu)勢(shì)，形成自身的核心競(jìng)爭(zhēng)力，通過(guò)規(guī)模拓展和橫向整合，降低生產(chǎn)成本，獲取最大化的市場(chǎng)份額。

需要注意的是，我國(guó)現(xiàn)有的旅游集團(tuán)大體是由地方政府在地方行政區(qū)域范圍內(nèi)組建的。由于旅游經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)并不一定重合，以行政區(qū)為限組建旅游集團(tuán)并不符合旅游經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在規(guī)律，打破旅游集團(tuán)組建上的行政壁壘勢(shì)在必行。

三、“軟實(shí)力”產(chǎn)業(yè)與企業(yè)功能創(chuàng)新

20世紀(jì)90年代初，美國(guó)哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院院長(zhǎng)約瑟夫·S·奈教授最早提出了“軟實(shí)力”的概念。奈教授認(rèn)為，國(guó)家實(shí)力有多種表現(xiàn)形式，“軟實(shí)力”是其中一種，指國(guó)家通過(guò)自己的吸引力來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家目標(biāo)的能力。旅游業(yè)具有“懷徠遠(yuǎn)人”的功能，本身即構(gòu)成一種衡量“軟實(shí)力”的指標(biāo)。更重要的是，打造民族國(guó)家的歷史、人文與地理吸引力是旅游業(yè)自身發(fā)展的內(nèi)在需求。旅游業(yè)對(duì)國(guó)家“軟實(shí)力”的建設(shè)具有自發(fā)性，是重要的“軟實(shí)力”產(chǎn)業(yè)。

綜觀國(guó)外旅游業(yè)近年來(lái)的實(shí)踐，比如日本的“觀光立國(guó)”，我們清楚地看到，至少在主題策劃、產(chǎn)品組織、文化營(yíng)銷、政策建議這四個(gè)領(lǐng)域，最重要的創(chuàng)新主體都是旅游企業(yè)。我國(guó)旅游業(yè)的情況則不盡理想，在這四個(gè)領(lǐng)域中，旅游企業(yè)均沒(méi)有起到創(chuàng)新主體的作用，而僅僅是創(chuàng)新活動(dòng)的一個(gè)環(huán)節(jié)而已。例如，我國(guó)旅游的“紅色”主題和“和諧”主題主要是由宣傳部門提出的，而產(chǎn)品組織和文化營(yíng)銷則主要依靠政府旅游行政主管部門的協(xié)調(diào)。這種情況任其發(fā)展下去，對(duì)我國(guó)旅游業(yè)的長(zhǎng)期國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)是非常不利的。

作為國(guó)家“軟實(shí)力”的重要生產(chǎn)者，旅游業(yè)的文化創(chuàng)新能力與其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新設(shè)計(jì)密切相關(guān)。我國(guó)旅游業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，業(yè)務(wù)功能分工不發(fā)育，企業(yè)過(guò)于原子化，各企業(yè)自己包辦生產(chǎn)過(guò)程的所有中間環(huán)節(jié)，效率低下，因而缺乏創(chuàng)新能力。應(yīng)該按業(yè)務(wù)功能的層次分工重新設(shè)計(jì)旅游業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，現(xiàn)階段的重點(diǎn)是，創(chuàng)建由非營(yíng)利性的旅游研究單位，專業(yè)的旅游策劃、融資、營(yíng)銷公司和專門的旅游企業(yè)管理咨詢公司等構(gòu)成的“服務(wù)于旅游企業(yè)”的旅游企業(yè)。形成宏觀與微觀、務(wù)虛與務(wù)實(shí)、理念與操作、長(zhǎng)期與短期相結(jié)合的層級(jí)性和差異性的產(chǎn)業(yè)分工結(jié)構(gòu)。

四、產(chǎn)業(yè)鏈與價(jià)值鏈的拓展

旅游業(yè)“無(wú)邊界產(chǎn)業(yè)”的產(chǎn)業(yè)性質(zhì)，已為業(yè)界所普遍接受?，F(xiàn)代旅游企業(yè)可以圍繞資源、市場(chǎng)和品牌拓展產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈，利用多種方式進(jìn)行增值活動(dòng)，從而獲得豐厚的利潤(rùn)回報(bào)。具體來(lái)說(shuō)，一是利用跨行業(yè)的互動(dòng)開(kāi)發(fā)，如建立影視基地、開(kāi)發(fā)旅游出版物、建設(shè)旅游網(wǎng)站等，對(duì)同一資源內(nèi)容進(jìn)行不同商業(yè)形式的包裝轉(zhuǎn)化，將資源最大限度地推向市場(chǎng)。二是為旅游者設(shè)計(jì)更為豐富的購(gòu)買選擇，如食宿交通、旅游商品、體驗(yàn)項(xiàng)目等，充分激發(fā)旅游者的購(gòu)買潛力。三是利用企業(yè)的品牌與技術(shù)開(kāi)發(fā)諸如會(huì)務(wù)接待、活動(dòng)策劃等非旅游業(yè)務(wù)，占領(lǐng)廣泛的業(yè)務(wù)市場(chǎng)。

當(dāng)前，外國(guó)跨國(guó)旅游企業(yè)正不遺余力的要將我國(guó)旅游業(yè)納入全球性的旅游產(chǎn)業(yè)鏈與價(jià)值鏈之中。這對(duì)我國(guó)旅游企業(yè)既是挑戰(zhàn)又是機(jī)遇。我們不但要在國(guó)內(nèi)有效拓展產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈，還要積極主動(dòng)地打入國(guó)際旅游市場(chǎng)，盡快建立自己的跨國(guó)旅游企業(yè)，在全球范圍內(nèi)拓展產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈。

需要強(qiáng)調(diào)的是，電子商務(wù)系統(tǒng)對(duì)于現(xiàn)代旅游產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈的拓展至關(guān)重要。只有建立了有效的電子商務(wù)系統(tǒng)，旅游企業(yè)才可能對(duì)分散進(jìn)行的旅游產(chǎn)品生產(chǎn)進(jìn)行實(shí)時(shí)管理。電子商務(wù)系統(tǒng)是旅游企業(yè)從傳統(tǒng)管理方式躍升到現(xiàn)代企業(yè)管理的技術(shù)前提，我國(guó)旅游企業(yè)應(yīng)當(dāng)盡快建立和推廣電子商務(wù)。

五、區(qū)域內(nèi)的聯(lián)合與分工以及改善產(chǎn)業(yè)生態(tài)

從外部環(huán)境看，制約我國(guó)旅游業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的兩大因素是地區(qū)行政壁壘的存在和產(chǎn)業(yè)生態(tài)的惡化。有效解決這兩個(gè)問(wèn)題，對(duì)我國(guó)旅游業(yè)的下一步發(fā)展至為重要。

旅游業(yè)的發(fā)展內(nèi)在的需要加強(qiáng)旅游企業(yè)間的聯(lián)合，打破行政壁壘，逐步形成旅游經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)合理的產(chǎn)業(yè)分工。這種區(qū)域性的聯(lián)合是與收益遞增相聯(lián)系的，是一種基于比較優(yōu)勢(shì)的專業(yè)化分工。隨著無(wú)障礙旅游的推廣、旅游企業(yè)改制和旅游集團(tuán)的組建，這種區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)聯(lián)合和分工成為可能。以長(zhǎng)江三角洲為例，隨著長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加快，這一地區(qū)正發(fā)展為我國(guó)最龐大、最成熟、最穩(wěn)定的旅游消費(fèi)市場(chǎng)和旅游接待市場(chǎng)之一。相應(yīng)的，該地區(qū)的政府部門、旅游企業(yè)正積極主動(dòng)地撤除行政壁壘，推進(jìn)區(qū)域內(nèi)各旅游企業(yè)的分工、聯(lián)合和融合。這一演進(jìn)符合旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，必將為這一地區(qū)的旅游企業(yè)提供巨大的發(fā)展空間。

近年來(lái)，我國(guó)各類旅游企業(yè)如雨后春筍般建立起來(lái)。但與之相適應(yīng)的市場(chǎng)秩序和規(guī)則卻沒(méi)有得到很好的建設(shè)。旅游企業(yè)超范圍經(jīng)營(yíng)普遍、零負(fù)團(tuán)費(fèi)橫行、企業(yè)誠(chéng)信缺失、員工勞動(dòng)保障惡化、門票漲價(jià)失控，嚴(yán)重威脅著旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。隨著競(jìng)爭(zhēng)的加劇，這種情況還可能進(jìn)一步惡化，進(jìn)而引發(fā)產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的崩潰。因此，產(chǎn)業(yè)生態(tài)治理應(yīng)該成為今后幾年旅游業(yè)的核心工作，當(dāng)然，產(chǎn)業(yè)生態(tài)的根本改善最終還是要依靠旅游經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)旅游企業(yè)聯(lián)合與分工所形成的合作行動(dòng)的行為規(guī)范。

六、政府主導(dǎo)范圍的設(shè)定和能力的增強(qiáng)

我國(guó)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的條件下發(fā)展旅游業(yè)，政府主導(dǎo)下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)條件與實(shí)施趕超發(fā)展戰(zhàn)略的必然產(chǎn)物。對(duì)于旅游業(yè)政府主導(dǎo)型發(fā)展戰(zhàn)略，應(yīng)該放到政府主導(dǎo)范圍與政府主導(dǎo)能力的二維分析框架中來(lái)分析。在旅游業(yè)發(fā)展中，無(wú)所不在的政府和虛弱無(wú)力的政府都是不對(duì)的，政府主導(dǎo)行為必須被限制在必要的范圍之內(nèi)，但是在這個(gè)范圍內(nèi)政府必須具有非常強(qiáng)大的創(chuàng)造規(guī)則和執(zhí)行政策的能力。

根據(jù)上述分析框架，我們認(rèn)為，在休假制度設(shè)計(jì)和出境旅游管理方面，我國(guó)政府主導(dǎo)行為的范圍適中，行為能力較好;在交通食宿企業(yè)管理和入境旅游管理方面，我國(guó)政府主導(dǎo)行為的范圍過(guò)小，行為能力偏低;在景區(qū)企業(yè)管理和旅游安全管理方面，我國(guó)政府主導(dǎo)行為的范圍很大，但行為能力極低。

從經(jīng)濟(jì)效率的角度出發(fā)，我們應(yīng)該在盡可能縮小政府主導(dǎo)范圍的同時(shí)增強(qiáng)其行為能力。從總體上說(shuō)，對(duì)那些可監(jiān)控性高和事務(wù)量低的事務(wù)，如行業(yè)組織設(shè)計(jì)與管理，休假制度、融資制度和資源保護(hù)制度設(shè)計(jì)，公共性景區(qū)門票管理等，應(yīng)堅(jiān)持政府主導(dǎo)并強(qiáng)化主導(dǎo)能力建設(shè);對(duì)那些必須通過(guò)正式監(jiān)控和非正式監(jiān)控相結(jié)合的混合管理才能做好的事務(wù)，如企業(yè)準(zhǔn)入、企業(yè)等級(jí)評(píng)定、員工勞動(dòng)保障管理、小費(fèi)回扣管理等，則應(yīng)該縮小行動(dòng)范圍，主要建設(shè)違規(guī)處罰能力;對(duì)那些難以進(jìn)行正式監(jiān)控的事務(wù)，如旅游產(chǎn)品和旅游商品設(shè)計(jì)、企業(yè)內(nèi)部營(yíng)運(yùn)等，則應(yīng)該取消政府主導(dǎo)，實(shí)行等同一般工商企業(yè)的管理方法。