前言：想要寫出一篇令人眼前一亮的文章嗎？我們特意為您整理了5篇農村宅基地土地法范文，相信會為您的寫作帶來幫助，發現更多的寫作思路和靈感。

農村宅基地土地法范文第1篇

（一）基礎工作情況

經調研，我街道轄5個行政村，3個村有宅基地，總戶數1435戶，總人口4457人，宅基地總面積835畝，宅基地總宗數1519宗，其中閑置宅基地769宗、面積316畝，頒發集體土地使用權證593宗，頒發不動產權證644宗。未建立宅基地基礎信息數據庫和管理信息系統。

（二）建立健全體制機制情況

在黨委政府統一領導下，應建立“部省指導、市縣主導、鄉鎮主責、村級主體”的宅基地管理機制。我街現從事宅基地管理工作兼職人員一名。無其他建制。

（三）審批管理情況

未制定出臺本地農村宅基地審批管理辦法（或審批流程），無農村宅基地主管部門，未建立窗口對外受理，未建立多部門內部聯動聯審聯辦制度，建立了宅基地申請審查到場、批準后丈量批放到場、住宅建成后核查到場等“三到場”要求，但未發生過宅基地審查審批項目，村集體經濟組織未設立村級宅基地協管員。

（四）閑置宅基地及農房盤活利用情況

經排查，承德街道無關于閑置宅基地和閑置住宅盤活利用典型案例。

農村宅基地土地法范文第2篇

農村宅基地使用權無期限性之檢討

關于宅基地的無期限使用問題，學者們普遍認為:宅基地的無期限性是為了保護農民的基本生存問題，如果規定了期限，將不利于農民的生存，不利于保障農村的社會穩定，且宅基地具有社會福利的性質，也不應當設定期限［4］。我們認為，宅基地無期限的規定，對于農民切身利益的保護并無實益。首先，從宅基地使用的效率而言，如果將宅基地使用權緊緊與農村集體組織成員的身份聯系在一起，必然會導致農民對已經取得的宅基地使用權無法充分使用使其產生應有的經濟利益，更無法將權利通過融資方式支持自己的生產和生活，而僅僅是將獲得的宅基地使用權按照現有的框架自己居住，不能通過有效利用產生經濟利益。其次，農村宅基地使用權無期限與城市居民住房中的土地使用權有期限性相沖突，不利于城鄉土地制度的統籌安排。同樣使用國家土地，城鎮居民建設用地使用權卻設置了期限的限制，如果說對農村宅基地規定了期限，會引起農村社會的不穩定，就城市居民而言，城市居民建設用地70年的期限，城市居民在購房時都知道這個大限，但并未引起恐慌或社會穩定問題，況且我們還可以采用到期自動延期的做法。因此，本著同地同權原則，建議土地法在修改時應與城鎮一樣，將農村宅基地的使用期限規定為70年，到期可以自動續期，至于是否有償，由所有權人自己決定。最后，從物權法理論來看，土地用益物權的設置是對土地所有權的限制，用益物權人不可能享有所有權人對物的所有權能，只能享有所有權權能中的占有、使用、收益、處分四項權能中的部分，而非全部。同樣，作為在所有權基礎上產生的用益物權，其取得用益的時間期限亦不能超越所有權人，所有權是無期限物權，因此，用益物權一定是有期限物權，這是物權法的理論使然。而農村宅基地使用權是在農村集體土地所有權的基礎上取得的用益物權，其使用權期限理所應當不能超越集體所有權，否則就變成了所有權了。事實上，我國物權法所規定的一系列用益物權，如農村土地承包經營權、地役權、建設用地使用權等都是有期限限制的。

農村宅基地使用權具有身份性、是成員權之檢討

以宅基地使用權是物權法中的用益物權為邏輯起點，我們知道，用益物權的取得是所有權人與用益物權人通過協議的方式約定而得。事實上，非農村村民通過法定程序，一樣可以取得宅基地的使用權。如回鄉落戶人員，即回鄉落戶的離休、退休、退職的干部職工、復員軍人、回鄉定居的華僑、港澳臺胞和外籍華人以及本村引進的專業技術人員等需要建房而無宅基地的人員。現已有地方性法規作了規定，如《寧波市農村宅基地管理辦法》第14條第1款規定:“經批準回鄉落戶的城鎮干部、職工、軍人和其他人員申請建造住宅的，應當持有原所在單位或戶籍所在地鄉(鎮)人民政府出具的無住房證明材料辦理有關手續，其宅基地面積標準適用落戶地的標準”。《寧波市鄞州區農村宅基地管理辦法(試行)》第9條第5項規定:經批準回鄉落戶的城鎮干部、職工、軍人和其他人員申請建造住宅的，須以未享受房改政策為限［3］131。而對于雖然具有本村戶籍，但卻是外來人口的成員，《浙江省農村經濟合作社條例(修訂草案)》第22條規定:除根據該規定為農村集體經濟組織成員的以外，其他人員須經社員(代表)大會2/3以上社員同意，方可成為社員或者保留本社社員資格。《物權法》第59條規定:農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。農民集體可以根據集體的利益，集體決定土地權利的設定。事實上，宅基地的所有權人完全可以通過民主程序，由全體成員集體討論決定非本集體組織成員在一定條件下也可以取得宅基地的使用權。現今，國家大力支持農村發展，實施農村社會保障制度和戶籍制度改革，從而加快城鄉一體化進程，農民對土地尤其是宅基地的人身依附逐步減弱，如果仍然嚴格限制農村宅基地取得的身份性，土地資源將不能合理配置和有效流動，因而不能滿足現實需要。

農村宅基地土地法范文第3篇

農村宅基地管理已成為社會關注的熱點、焦點和難點問題。農村宅基地管理是關乎民生的立足之本，它涉及到千家萬戶，涉及到農民的切身利益，關乎穩定與和諧社會的建設；關乎社會主義新農村建設與全面建設小康社會的發展戰略。長期以來，由于管理機制不健全，管理制度不完善，管理模式粗放，致使農村宅基地使用與管理不到位，造成亂占濫用土地現象十分嚴重。本次調查以分水鎮鎮政府所在地為中心，向延伸選取了8個行政村作為調查對象。

根據調查結果及數據圖表分析，沿中心城鎮向延伸的村莊,戶籍、人口及農居點面積基本呈逐步減少趨勢；閑置、廢棄、私搭亂建及一戶多宅情況由中心向呈現出凸字形現狀，表現為與中心鎮距離較近的及距離較遠的村莊較低，而處于兩者之間的城鄉結合區較高，通過數據結合地方情況實際。

一、當前農村宅基地管理中存在的問題

1、農村村民建房不按照土地利用總體規劃及村莊規劃建設，規劃建設實施難

《土地管理法》規定，農村居民住宅建設應當按照鄉（鎮）村建設規劃進行。但是有些村民建房隨意性較大，在申請獲得批準后，私自放線施工，造成村莊布局混亂，土地權屬糾紛層出不窮。造成新規劃實施難，老規劃廢止難，新房舊房斑駁錯雜，極為混亂，許多村莊“只見新房、不見新村”，“只見新村、不見新貌。

2、農村宅基地管理不規范

農村宅基地缺乏嚴格的管理措施。由于農村村民法律意識淡薄，受舊的傳統觀念影響，少數村民認為農村宅基地是無償取得的，誰先占用就歸誰有，造成管理缺位不到位。主要表現在如下方面:一是一戶多宅；二是超標用地，少批多用；三是占而未用；四是空房、閑置房多；五是建新房不拆老房；六是非法買賣；七是亂批濫建；八是規劃實施監督不力，村莊無序外延，控制不力；九是土地利用率低、浪費資源現象嚴重；十是管理不嚴，措施不力，嚴格執法和科學管理不到位。

3、宅基地的非法流轉現象時有發生，產權隱患大

城鄉接壤地帶由于經濟比較活躍，農民宅基地和房屋流轉已大量出現，形成了自發的宅基地隱形市場。不少農民在經濟利益的驅動下，農村集體土地非法入市，農民私自非法轉讓、出租宅基地、房屋給本集體經濟組織以外的人員的行為時有發生。絕大數轉讓、買賣房屋問題都為私下協議，未辦理合法手續，形成了事實上的“小產權房”。宅基地隱形交易加劇了土地權屬混亂和產權糾紛，增加了土地管理的難度。

4、違法用地查處執法難

主要表現在管理難、查處難、執法更難。雖然土地管理法對宅基地管理有明確的規定，但是，由于現行法律法規與當前宅基地管理中出現的新情況新問題不相適應，又不銜接，如對違反《土地管理法》第62.73、76、77、78條規定，有的應該限期拆除非法轉讓的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀，有的應該沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，可以并處罰款；有的應該對責任人員直接追究責任，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任等。但是，違法用地真正拆除，真正沒收，真正依法追究責任，真正追究刑事責任的又有多少呢？根據對違法用地的處理情況調查，而大部分屬于以罰代法，以罰代法，根本達不到保護耕地、節約用地、合理用地、保護土地資源的目的。

二、產生的問題主要原因

1、規劃不到位。許多鎮村重經濟建設，忽視村鎮規劃建設，缺乏全面規劃、協調發展的長遠規劃，使村鎮規劃制定遲慢。使村莊向外擴展無序，村內宅基地雜亂無章，亂搭亂建現象比較嚴重。

2、管理不到位。農村宅基地管理是一項面廣量大的工作，情況復雜，在加上有些村民依法用地法制觀念淡薄，認為在自已承包地、自留地建房及轉讓宅基地是自已的權利；認為祖遺房是風水寶地，建新房不拆舊房；有些村干部由于受利益驅動，置國家法律法規不顧，擅自違法占地建房、賣地、搞“小產權房”等行為。

3、責任不明確。由于村干部對宅基地管理重視不夠，管理不嚴，只講人情面子，不講法律政策，不按照規劃和國土管理部門要求，申請審批宅基地。有些村干部老好人思想嚴重，怕得罪人，形成村規劃管理不到位；其次，村干部不穩定，調整平凡，三年一換屆，二年一調整，責任心不強。

4、法律觀念淡薄。農村干部對《土地法》等法律、法規政策宣傳貫徹不到位，一些干部、群眾不懂得個人只享有宅基地使用權，而不享有所有權，片面認為土地是集體的，我建房就變成我的了。有的群眾觀念滯后，總認為老宅基地是祖上傳下來的，新房建起來了，老房也不愿意拆除。

5、執法力度不夠。由于土地法律、法規不夠完善，國土資源部門又沒有強有力的執法手段和措施，現行《土地管理法》中，沒有一條賦予國土資源管理部門對土地違法行為直接實施拆除權和執行權等規定，作為國土資源管理者是在第一時間發現土地違法違規行為，而又無權對土地違法者直接實施強有力的制止措施，使執法錯過最佳良機，由于受執法職能的限制，面對違法占地者難以標本兼治。

6、法規不健全。《土地管理法》第62條只對農村村民用地標準、規劃、使用作了要求，而對土地違法違規責任追究缺乏具體規定，操作性不強。如對超面積如何處置，“一戶多宅”如何退出？閑置地、空置房占而未用的地如何處置，缺乏統一法規和政策，沒有具體措施，作為基層管理部門在實際工作中，而難以操作，沒有法律依據又不愿意采取的措施，對違法建設等又沒有強制等手段，為此，助長了違法占地愈演愈烈，屢禁不止。應引起各級領導和立法機關的高度重視，應盡快制定和完善法律、法規、政策等管理措施。

三、加強農村宅基地管理的對策

1.加強土地法規宣傳力度

定時張貼相關法律法規及政府規章，定期更新，成立法律宣傳隊，流動下鄉宣傳，采取靈活的形式，如發放宣傳資料、播放相關多媒體資料及真實案例。此外，村委還可利用廣播、標語、簡報等形式開展宣傳；將學生納入，利用學生的影響來間接的向村民宣傳宅基地法律法規；由村委負責組織培訓班，定期開課，利用農閑時期，以立體、形象、豐富多彩的形式來開展普法宣傳。

2、編制科學合理的村鎮建設規劃

村鎮建設規劃應區分具體的經濟發展狀況及人口密集程度來制訂，人口密度較大且經濟發展水平較高的地區，應適應城鎮化建設需要，堅持集約化、合理用地原則。如可選擇貧瘠但交通便利的地區集中審批建房，打破鄉村劃分，以鄉鎮為單位，重新整理鄉村宅基地資源。舊宅基地在新宅獲批后視情況處理，若屬新建不久或仍可以居住，則可以適當進行流轉，主要向本村內房屋需新建卻無經濟實力申請在新劃集中居住區建房的村民；若舊宅屬破舊無法居住，則可及時拆除，進行復墾，恢復置換為耕地。

3、基層國土管理部門依法履職、加強管理

加強管理，體現在宅基地的審批、監管、工作人員的素質及工作能力方面。首先，審批程序應簡化、完善，增加審批條件的透明度，提高工作效率，方便村民申請。其次，推進鄉鎮政務公開、村務公開，使國土部門的宅基地管理工作置于村民及社會的監督之下，督促其嚴格依法辦事、公正管理，合理、平等地分配宅基地；及時處理閑置宅基地，嚴格治理私自建房、少批多占的村民，限制宅基地使用權，控制宅基地用地規模。再次，國土部門應提高工作人員素質，講究工作方法，樹立便民意識、服務意識及廉潔性、自律性。公平、公正對待申請宅基地的村民，杜絕、貪贓枉法現象；在批準村民宅基地申請后，嚴格按批準面積實地丈量，定期深入農村核查宅基地使用情況、完善登記制度。各級國土部門應當加強監管，建立相應的獎懲機制，嚴厲處罰知法違法的工作人員，引導其依法辦事、執法為民；同時在管理中吸納一般群眾的參與及監督，定期聽取反饋意見，了解新情況新問題，不斷改進宅基地管理水平。

4、制定政策抓管理抓落實

一是各級黨委、政府要結合社會主義新農村建設，制定鎮村規劃，切實把保護耕地，合理利用土地資源與農村土地綜合整治工作相結合，把此項工作擺到黨委政府工作的重要議事日程，樹立執政為民的思想，以身作則、嚴以律己，秉公執法，辦事公開、公正、公平，履行職責，為官一任，造福一方，做建設社會主義新農村的帶頭人，促進全面建設小康社會的發展。二是鄉鎮、村要在上級有關職能部門的幫助指導下，結合本村實際，檢查“宅基地”的使用狀況，廣泛聽取群眾意見，依據有關政策，制定出整治“宅基地”實施方案，科學合理地編制農村(宅基地)土地使用規劃。建立健全各項用地審批制度，嚴格執法，按章辦事，按照“全面規劃、合理布局、節約用地、因地制宜、量力而行、逐步建設”的原則，搞好鎮村規劃。三是土地、規劃部門要定期對農村規劃實施情況進行監督和檢查，發現問題，應及時解決，以保障鎮村規劃的實施及法律效力。四是嚴格依法用地，嚴格按照申請條件，審批程序，審批結果公示制度，實行跟蹤管理，加強監督等舉措，實行責任追究制度，明確責任強化管理，使管理工作規范化，制度化，法律化。

5、嚴格執法，加大執法力度，進一步加強對執法工作的領導，推行土地執法監察動態巡查制度

通過巡回監察，把大部分土地違法案件制止在萌芽狀態,這樣土地執法監察工作才有可能把有限的監察力量集中到查處那些不聽勸阻，藐視法律，公然違法的土地案件上來，做到查處一件，到位一件，切實做到對土地違法者的處理，起到教育、警戒的作用。對那些置法律而不顧，濫占濫用宅基地，破壞耕地建房的要堅決依法拆除建筑物并限期復墾還耕，同時要樹立典型，以點帶面，在群眾中造成一定影響，情節嚴重的要依法追究其刑事責任，切實體現法律的嚴肅性。

6、節約挖潛整治土地資源

開展農村“宅基地”整治工作，是充分利用土地資源，實行節約用地、合理用地、內部挖潛的一項重要舉措；是推進社會主義新農村建設的需要；是整治土地資源的有效途徑；是貫徹落實“保護資源，保障發展”的重要措施。“宅基地”的整治要做到五個結合:一是“宅基地”的整治要與土地整理和萬頃良田建設工程相結合；二是“宅基地”的整治要與新農村建設相結合；三是“宅基地”的整治要與生態環境建設相結合；四是“宅基地”的整治要與經濟社會發展相結合；五是“宅基地”的整治要與法律、行政、經濟等措施相結合。

7、完善宅基地相關立法

對超面積如何處置；“一戶多宅”如何退出；閑置地、房占而未用的地如何處置；臨時建筑視情況是否可以審批等制定一系列實際、具有可操作性的法規和政策政策，讓基礎管理部門在日常實際管理工作中，可以有法可依，便于更好開展土地管理工作。

堅守耕地紅線，保護資源，保障發展是新時期賦予國土資源部門廣大干部、職工的重任，面對新形勢新任務新要求，以科學發展為統領，樹立新思想新理念，開拓創新，銳意進取，振奮精神，扎實工作。積極投入到國土資源管理事業中去，勤奮學習，努力工作，精心謀事，一心干事，專心做事，做保護資源，保障發展的實踐者，為服務經濟社會發展保駕護航，為促進社會主義新農村建設和實現全面建設小康社會的奮斗目標而努力奮斗！

[1]黃永進.健全制度 促進宅基地集約利用 《中國土地》，2005,12.

農村宅基地土地法范文第4篇

關鍵詞：農村宅基地；利用效率；財產屬性；生產功能；退出機制

中圖分類號：F301.2文獻標識碼：A

文章編號：1003—0751（2013）07—0068—06

一、引言

伴隨著城市化進程的加快，我國農村人口向城鎮大規模遷移，農村宅基地退出問題日益突出。在節約利用土地的形勢下，農村宅基地利用問題、建立宅基地退出機制、改革農村宅基地制度等話題被賦予諸多學理和現實意義。概括起來，主要有以下五點：一是認為當前的農村居民點占地規模大，利用效率低，造成土地資源的浪費，不利于18億畝耕地紅線的保護。二是認為工業化、城鎮化發展帶來農村人口減少、農村建設用地反增的悖論，不利于土地的集約利用及農民生活的改善。三是認為現行的宅基地管理制度阻礙土地要素價值及農民財產權利的實現，不利于城鄉統籌發展及資源配置市場化的客觀要求。四是認為建立宅基地退出機制應具備經濟社會基礎，當前社會形勢已具備經濟、政策條件，應該抓住時機，盡快改革。五是認為建立宅基地退出機制有助于農村人口的城市轉移，加速城鎮化進程，促進土地資源的高效利用。對于如何建立宅基地退出機制，學者主要有以下三點建議：一是建立完善的宅基地使用和出讓制度，保障土地資產價值的實現，抑制農戶無償占地帶來的諸多問題。二是健全農村宅基地置換、整理、復墾機制，通過配套的政策和資金引導農戶有序退出宅基地。三是改革農村宅基地管理制度，放開宅基地使用權流轉，保障農民的財產權益，改善農民居住條件。

從筆者及所在團隊近年的農村調研情況看，上述關于農村宅基地利用問題及建立宅基地退出機制的討論大多似是而非，與占總數95%的一般農村情況不符。當前農村宅基地利用問題的出現既與農村土地制度、城鄉二元體制、不完善的社會保障制度有關，更與中國發展戰略、經濟結構及人口結構有關，農民流動及家計模式是影響宅基地退出的重要因素。將空心村、一戶多宅、小產權房、宅基地違法流轉等問題歸結于法律制度的滯后及宅基地福利性質的牽絆，不僅與廣大農村現實相差甚遠，而且存在論證邏輯問題。有鑒于此，筆者試圖從人口流動機制、農村宅基地性質、農村宅基地利用三個方面進行回應，討論一般農村的宅基地問題的形成原因、社會危害，并嘗試提出一種不需過多資源投入、長期可持續的宅基地退出方案。

二、農村宅基地的內涵及其利用效率

1.地方性知識與宅基地內涵

目前政學兩界對農村宅基地的內涵沒有形成統一認識。多部法律文件并沒有對宅基地內涵及外延作出明確界定，而學者們依據不同標準對農村宅基地進行分類和定義。從已有研究來看，關于農村宅基地的定義主要有四種觀點：一是認為農村宅基地是農民家庭用于建造住宅，包括住房、附屬用房的土地及庭院用地。①二是認為農村宅基地是農民建造的住宅用地，它由農村集體經濟組織撥付，由農民長期使用。②三是認為農村宅基地是農村集體經濟組織為保障農戶生活需要而撥付給農戶的土地，包括住房基地、庭院、輔助住房（廚房、倉庫、廁所）、沼氣池、禽畜舍、柴草垛等。③四是認為農村宅基地是農村中包括有建筑物的和沒有建筑物的非耕種用的空白地。④學界爭議主要集中在以下幾個方面：一是庭院是否屬于宅基地，二是房前屋后的綠化用地是否屬于宅基地，三是房地聯體的宅基地，其地理邊界在哪里，四是有房宅基地、無房宅基地與規劃宅基地之間有何關系。

中國農村社會區域差異極大，農村宅基地的民間理解大不相同。這種不同的理解造成農村宅基地總量統計的困難。在湖北省荊門市農村，宅基地是一個以住房占地為中心，向四周大面積延展的土地，一個標準的宅基地主要由房屋占地、禾場、園圃、菜園和堰塘組成，這在鄉村兩級已成為一種“地方性知識”而被廣泛接受。因而荊門市農村的宅基地面積較大，戶均2—3畝非常正常，少數農民宅基地面積甚至達到7—8畝，主要是園圃及禾場占地較大。第一輪和第二輪國土資源調查時，勘測人員以地方共識的宅基地概念作為測量標準，由此導致宅基地面積的統計學擴大。

實際上，在中西部農村，許多地方宅基地面積較大，如四川省、重慶市的農村房屋一般是前有壩子后有林盤，這些普遍被農民認為是宅基地，如此，戶均宅基地面積為2—3畝。且在許多農民眼里，宅基地與耕地性質相差不大，只有有利于生產生活的土地才有價值。《中華人民共和國土地管理法》確定的農用地、建設用地、未利用地的分類與農民現實生活關聯不多，農民也不太在乎那些抽象的土地權利。

2.農民主位與宅基地利用

農民從社會功能的角度理解宅基地，意味著宅基地的相關構成對農民生產生活很重要，農民也會隨時代變遷改變對宅基地的理解及利用方式，由此農村宅基地利用效率并不低。如在荊門市部分農村，隨著技術進步及工業發展，堰塘功能處于萎縮狀態，有些堰塘甚至被廢棄，農民也因之不再將堰塘當做宅基地。問題是學界已經普遍形成了農村宅基地閑置量大，禾場、園圃、堰塘等附屬用地粗放使用，利用效率低的觀點共識。如王旭東統計表明，1997—2008年，農村人口減少了14%，而村莊用地卻增長了約4%，呈現人減地增的逆向變化趨勢，農村戶均總用地超過1畝，人均居民點用地高達229平方米，遠高于規定的150平方米。⑤從農村居民點用地規模大，利用率低和散、亂、空現象出發，學者得出農村土地資源浪費嚴重、農村土地整治潛力巨大的結論，因而呼吁以城鄉建設用地增減掛鉤政策、城鄉統籌政策進行土地整治的建議大行其道。

對此，筆者暫且不去評論在宅基地概念不確定的背景下農村居民點用地的測量及推算邏輯是否科學，只從宏觀結構約束下的農村宅基地利用情況來說明宅基地利用效率的狀況。當前，我國農民人口數量存在不同版本，常見的有7億多、8億多、9億多之說。筆者認同賀雪峰的判斷，即我國目前的農村人口數量為8.8億左右。以中國經濟持續快速發展為前提，即使未來50年內人口城市化速度增至50%，農村仍將有7—8億人口。⑥也就是說，在未來相當長的一段時間里，大部分農民仍難以在城市定居生活，還是要像候鳥一樣在城鄉間游走流動。農村宅基地的不退出與農民打工收入不穩定及宅基地生產功能難以替代有很大關系。以農民主位的視角審視，可以發現農村宅基地利用是合理的，土地資源浪費只是自上而下的一種表面認識而已。

農民收入主要來源于兩部分：一是外出打工，二是在家務農。一方面，中國經濟結構及其在國際體系中的位置決定了大部分進城農民務工收入微薄，難以完成勞動力的城市再生產。而在城市化、工業化的快速推進下，大量農民涌入城市，使得勞動力市場供過于求，城市打工者的收入空間被進一步壓縮。另一方面，在人多地少的資源束縛及經濟全球化的背景下，農業增長不增收的局面長期存在。由此，農業收益與打工收益二者共同支撐起小農家計，缺一不可。在上述宏觀結構約束下，農村宅基地不僅要承擔居者有其屋的生活功能、保障農業收益的生產功能，還要承擔應付市場風險的社會保障功能。

為了更好地獲得家庭發展資金，一般情況下，老人在村種田養活自己，年輕人外出掙錢養小家庭。這在一定程度上造成了宅基地閑置情況。受農民城市就業的影響，有些宅基地閑置時間長，有些閑置時間則較短，宅基地被永久拋棄的情況并不多見。因此，有學者從村莊空間形態角度所統計出的戶均宅基地0.268的容積率，并依此說明農村宅基地使用效率低⑦，這種結論并不符合農村宅基地利用的現實狀況。宅基地使用效率應該從小農家計的角度思考，從社會保障的作用切入。以住宅居住情況來討論宅基地利用效率，不考慮小農家計模式，不考慮農民的流動機制，不符合農村社會現實。

三、農村宅基地的功能及其財產屬性

制度經濟學認為，任何一種資源只有自由流轉才能形成價值，進而在價格杠桿的調節下流向生產率較高的一方，最終實現資源的合理配置。⑧在“流轉是提高效率基本方式”的邏輯下，不少學者認為，現行立法禁止宅基地使用權抵押、出租和轉讓，是農村土地利用低效率及農民生活水平不能改善的關鍵原因，與我國城鄉發展變遷嚴重不符合，必須改革計劃經濟福利思想下的農村宅基地管理制度。⑨筆者認為，這些觀點對農村宅基地性質和功能的理解是有偏差的。過于迷信市場經濟，對土地價值來源缺乏基本認識，會造成對現實宅基地利用狀況的理論誤讀。實際上，占5%的城郊農村和占95%的一般農村，其土地利用情況差異極大，一般農村的宅基地財產屬性較弱，學界所謂農民“抱著金飯碗找飯吃”的觀點與一般農村的宅基地利用現實不相符合。

1.農村宅基地的生產功能

一般認為，農村宅基地具有生存保障性與物權性雙重性質，隨著市場經濟的發展，農村宅基地逐漸具有物權屬性和資產屬性，只要放開農村宅基地市場，就能實現其使用價值及交換價值。⑩而筆者在湖北省荊門市農村調查發現，當地1990年代以來就有宅基地流轉現象，不過流轉價格普遍較低，一般為2—3萬元，有些甚至只有幾千元，且要搭上幾畝土地。買房者多為鄂西、四川等偏遠地區的農民，他們以農田肥瘦、水利條件等因素決定房屋買賣價格，然后落戶該村。當地的“搭地賣房”現象延續至今，目前房屋價格至多為5萬元。

房屋價格依附于農地質量且流轉價格低，與“宅基地里頭有資產”的論斷形成鮮明對比。調查發現，在農民看來，宅基地與農地性質相差不大，共同發揮著生產功能，其價格低與使用價值低有關系。若宅基地無助于小農家計（如離農田位置遠，房屋周圍沒有自留地），則房屋價格還要低廉不少。少數在城市落戶的農戶，他們可能將老房閑置甚至廢棄。多數在城市打工的農戶則要根據其在城市就業狀況來選擇何時回村居住，他們的居住地點具有不確定性，老房屋就在一段時期閑置下來。待農民收入提高、消費能力增強，他們或者回來改建房屋，或者在新地點建房，“空心村”和“一戶多宅”現象就此形成。

因為宅基地由村集體無償提供給村民使用，將宅基地交給村集體并不劃算，國家也沒有相應的退出激勵機制，少數進城戶便將宅基地閑置下來，或者贈與、出售給其他農戶。多數農戶出于家計考慮，將老房屋復墾為耕地，在上面種菜種糧，農村宅基地因此變為耕地。如果土地收益較多，有些農戶甚至將禾場和園圃復墾，在上面種植經濟作物，筆者在湖北省荊門市、湖南省衡陽市、湖北省十堰市農村均發現類似情況。國家2000年出臺退耕還林政策時，一些農戶就在廢棄的宅基地上種植樹木。目前的情況是糧價太低，農業收益太少，農戶復墾宅基地的動力不足，不少宅基地因此長期閑置。盡管如此，農民還是需要通過種植糧食來保障基本的生存需要，農村建房地點的選擇還是要服務于農業生產的方便。

學界主流觀點認為，在較長時期內，我國城市規模將繼續擴張，各類建設用地將十分旺盛，在保障發展、保護耕地的壓力下，盤活農村宅基地，可以減少耕地減少問題，保障糧食安全。B11對此，筆者認為，該論點沒有認識到當前不少農村出現耕地拋荒問題的主要原因是糧食價格低、農業基礎設施差、農民種田動力不足，這種通過政策刺激來復墾宅基地，不僅浪費國家資金、增加行政成本，而且復墾出的耕地質量及維護效果也難以保證。實際上，保護耕地的目標是保護生產糧食能力，糧食生產能力及生產潛力遠比糧食生產量重要。B12

2.農村宅基地的財產屬性

相關研究認為，農村宅基地作為最重要的生產要素，只要進行充分交易和充分競爭，就能顯示其資產價值。成都市增減掛鉤及重慶市地票政策的實踐效果也已證明，建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的農村產權制度具有重大戰略意義B13。問題是賦予農民完整的土地權利，有時并不能實現土地變資源、資源變資產的效果。

湖北省荊門市農村的“搭地賣房”現象在中西部農村非常普遍，務實的農戶廉價流轉宅基地，并非他們不懂土地的資產價值，而是宅基地比耕地的生產收益小。

決定土地價格的是土地使用價值（如土地質量好、區位條件好）及土地供求狀況，學界常講的農地非農使用的級差地租受土地供求關系影響，與城市化、工業化發展帶來的土地增值有很大關系B14。農村宅基地不是勞動產品，不具有使用價值，是否參與市場流通與宅基地財產價值的有無關系不大。B15在土地資源有限及保護耕地的前提下，國家對土地用途進行管理，嚴格控制進入市場的土地數量，導致土地供給的稀缺并產生高價格。土地資源與一般商品的差別在于它具有不可移動性，城市化要擴張，只能占有特定位置的土地，城郊農村的土地包括宅基地因此迅速升值。

中西部農村的宅基地價格上漲與國家2008年出臺的城鄉建設用地增減掛鉤政策有關。為實現“保紅線、保發展”的任務，國家采取偏緊的土地供給策略，并按年度下達用地計劃，帶來建設用地的指標稀缺，造成指標市場的供不應求。城鄉建設用地增減掛鉤政策并沒有實現將復墾出的農村宅基地作為生產要素參與到與勞動力、資本結合中去的功能，而只是為了一減一增以獲取城市發展的用地指標，一般農村宅基地被復墾為耕地并產生指標價值。指標與實地的不同是指標只有數量區別，沒有區位好壞，它完全依賴于政府調控和偏緊的供給策略，一旦像金融證券那樣放開，指標市場將供大于求，指標價格將會大跌，農村宅基地的價值也就不會再顯化B16。

當前95%的農村宅基地要素價值缺乏，資產屬性較弱，以促進生產生活方便為其主要任務。主張放開宅基地使用權流轉或實行宅基地有償使用的觀點，忽略了土地的不可移動性及價值來源，沒有關注到宅基地對農民家計的維系功能，因而難以對癥下藥，也很難得出合理的宅基地退出建議。

四、建立農村宅基地退出機制

1.宅基地利用亂象的由來

在廣大的中西部農村，宅基地是農民的生產生活場所，兼具家庭經濟及生活方式雙重功能。農村宅基地的利用問題，除了與宏觀經濟社會發展形態有關外，還與基層治理狀況、小農家計模式及農民群體的分化有關。從筆者及所在團隊的調查來看，農村宅基地存在一戶多宅、宅基地閑置、空心村等亂象，主要有以下原因造成。

第一，基礎設施及公共服務的缺乏。筆者調查發現，不少村莊的堰塘淤塞廢棄，灌溉渠道年久失修，機耕道毀壞嚴重，農技服務基本缺乏。農業基礎設施的供給及維護不足使種田成為一件辛苦事，肩挑背扛的辛苦勞累與農業低收益形成鮮明對比。一些農戶被迫“搭地賣房”，到別處安家種田，成為職業農民。另外，盡管我國近年來一直在推行新農村建設，但不少村莊依然沒有公共文化設施，有些村莊連基礎的醫療、教育、衛生、道路等公共品都供給不足，難以適應農民日益增長的物質文化生活需要。這些因素使得“外擴內空”或“人走屋空”的空心村出現成為必然。

第二，農村經濟分化及農民階層的出現。大規模流動及就業方式的差異，帶來農民群體的經濟分化，有些地區出現農民階層分化。筆者以土地為主要變量，將農民分為脫離土地階層、舉家外出務工階層、半工半農階層、小農兼業階層、村莊貧弱階層。B17不同農民階層對老房子的功能訴求有所不同：脫離土地階層大多在城市安家落戶，他們可能出售或閑置老宅基地；舉家外出務工階層、半工半農階層的宅基地多存在“季節性閑置”；小農兼業階層、半工半農階層因其經濟收入屬中上等水平，對生活舒適度要求提高，有可能再擇地建新房。由此，“一戶多宅”及住宅空心化的問題在所難免。

第三，國家政策及地方政府的推動。國家政策在執行中并不一定一帆風順，它需要地方政府的配合和大力推動。在政策執行過程中，有時會出現意外后果，從而造成農戶易地居住，老宅基地因此廢棄。如新農村建設政策要求做好村莊規劃，實行集中居住，而有些村莊無建設用地可規劃，又不允許占耕地建房，由此造成農民被迫到城鎮買房的情況。有些地方政府為活躍本地經濟，擴大城鎮規模，要求村民到集鎮買房，或者在較遠的小區居住，不批準村民在村內就近建房，由此造成小城鎮蓬勃發展及“一戶多宅”問題。

第四，鄉鎮企業的發展及打工經濟的帶動。不少地方的中心城鎮發展迅速，中小企業到這些城鎮落戶，帶來人口的鎮域流動及相關問題。鄉鎮企業給付的報酬不高，維持小家庭生存尚且不易，更別說贍養老人的問題，由此出現“以代際分工為基礎的半工半農”的就業模式。子代為在鄉鎮企業上班方便，一般會就近建房，然后長期居住于此。老人居住在老宅，以種地為生，宅基地利用效率因此不高。加之老人去世，時過境遷，“一戶多宅”及宅基地閑置現象出現。

2.引導農民有序退出宅基地

2010年，國務院發展研究中心對6232個農民工的宅基地退出意愿進行調查，在回答“如果您進城定居，希望如何處置老家宅基地或房產”的問題上，選擇希望能“保留農村宅基地和房產，將來備用”B18的農民工有3550人，占抽樣總數的2/3。而筆者于2012年在重慶市調查發現，重慶市政府為讓到重慶市打工的400多萬農民工順利進城，曾推行過多種優惠政策，包括宅基地換社保，獲得宅基地復墾收益等，其實踐結果卻是轉戶口的農民工只有100萬，且這100萬農民工中多數不愿意有償退出宅基地。

學界主流觀點認為，城鄉二元的土地制度、社會保障制度、戶籍制度是影響農民宅基地退出的關鍵原因。這只是看到了問題的一個方面。筆者以為，農民宅基地利用問題的出現是多種因素交互影響的結果，小農家計模式是影響宅基地利用形態的根本原因，通過有償退出方式解決宅基地利用問題，不僅政策效果微弱，而且會帶來諸多現實問題。

當前廣大中西部地區的宅基地利用出現兩大特點：一是建房愿望強烈。隨著家庭收入的提高及消費能力的增強，農民的物質文化需求迅速提升，對房屋的生產生活功能要求快速提高，改建或新建房屋的愿望強烈。二是建房行動謹慎。建房問題是農民生命中的大事，建一幢漂亮的樓房花銷不小，需要花費多數農民辛苦半生的積蓄。因此，要保證房屋的可持續利用，需要在建房地點及房屋結構上認真思考、謹慎行動。農民為建房憂慮、猶豫是農村社會的常態。整體上看，農民在建房上的糾結，既出于其對當地經濟發展及公共服務的心理預期，也出于對國家政策變動及地方政府發展思路的總體預測。如何通過強有力的國家規劃及基層政府的有效行政，使農民有序退出宅基地，并在居民點建設上兼顧群眾需求與長遠發展，不僅關系到建設資金的節約和有效利用，而且關系到農民安居樂業及城鄉統籌發展的戰略大局。

科學引導農民退出宅基地，相關部門應堅持以人為本、科學規劃、因地制宜的原則，尤其應注意考察當地農民的就業模式及當地的經濟、社會、文化情況，統籌兼顧，分類指導，有序推進。出于對國家宏觀經濟結構、農民流動機制以及鄉村治理狀況的綜合考慮，筆者以為，村莊是多數農民生產生活的棲息地、休閑娛樂的精神家園，通過加強村莊規劃及土地管理，可實現宅基地有序退出及新農村建設的目標。

第一，在新村居民點建設上，加強村莊規劃。主要從以下原則考慮：一是有利于農業生產和農民生活。農業收入是農民家計來源的重要部分，不可或缺。農民易地建房，應考慮生產方便，除此之外，還應考慮農民對購物、醫療、教育等公共服務的需求。在新村居民點建設上，搞好村鎮規劃，加強公共品供給，通過推進公共設施和公共服務均等化，為農民退出老宅基地創造條件。二是有利于農民社會交往及農村精神文化建設。新村居民點建設既是鄉村空間的重組，也是社會關系的重構。制定住宅規劃，需要精心考慮農民在生活互助及精神交流方面更頻繁、更默契等因素，營造良好的村莊文化氛圍，增強新村居民點的凝聚力，引導農民退出老宅基地，搬到新村居民點居住。三是居民點建設應兼顧現實與長遠。農民在建房上的糾結，主要是擔心房屋升級換代過快及有可能再搬遷。在新村居民點建設上，要考慮現實因素，同時考慮村民的長遠憂慮，將農民訴求作為新村建設的重點，消除農民的后顧之憂。

第二，加強土地管理，保證農民有序退出宅基地，減少農民普遍多占宅基地的問題，達到節約利用土地的目的。加強土地管理，實現土地管理方式創新，可從以下幾點著眼：一是增強農民集約節約利用土地的意識。大力宣傳宅基地集約化使用的意義，幫助農民樹立正確的建房觀和宅基地觀，堅持“一戶一宅”的法律法規教育，引導農民有序退出宅基地。二是加強對農民“建新拆舊”的管理。嚴格審批，完善監察，嚴厲打擊亂占耕地建房的行為，對擅自擴大宅基地面積的，要進行罰款、賠償或房屋拆除。對于新建住房的農戶，要求其必須退出老宅基地并備案調查，加強巡查和督察力度。“一戶多宅”、“空心村”問題的形成原因復雜，應根據地方實際，做好調查清理，擬定解決方案。三是完善宅基地管理制度。強化鄉鎮國土所建設，在人員編制、辦公經費、政策傾斜等方面給予支持，增強其管理農村宅基地的能力與動力。建立宅基地動態巡查制度，加強土地執法監察，搞好宅基地專項清理工作，健全宅基地管理政策。對執法不嚴、違規審批、侵害百姓權益的行為，監察部門要追究相關人員的行政責任。

總之，完善土地利用規劃及村莊建設規劃，應堅持農民本位、循序漸進的原則，鼓勵農民向新村居民點集中，引導農民有序退出宅基地。在堅持宅基地基本制度的前提下，完善操作性差、與現實脫節的政策，提高相關管理主體的執行能力，建立對違規管理的問責機制，建立常態化土地巡查制度，實現國家、村社、小農三者的協調發展。

五、余論

學界對農村宅基地問題的諸多討論，其問題意識大多來源于建設用地指標緊張、耕地占用受限帶來的城市發展乏力問題。在保障18億畝耕地紅線、保障經濟社會發展合理用地需求的背景下，中央政府進行宏觀經濟調控，采取偏緊的建設用地供給策略，造成實地與指標的供不應求及相對高價問題。地方政府為了獲取土地財政，促進地方經濟發展，有強烈的突破中央宏觀調控的沖動。國土資源部2008年出臺的《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》，將城市建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤，讓地方政府看到了獲取建設用地指標的希望。由此，地方政府集中復墾部分農村宅基地以增加建設用地指標，支援城市經濟發展，使得復墾的宅基地具有了較高價值。對此，一些學者認為一般農村宅基地具有資產屬性，并演繹出不少空間形態上的宅基地利用問題，這使得農村宅基地的性質、功能實質、問題根源被忽略。以有償退出及使用權流轉為核心的宅基地退出方案實際上是不可取的，因為對土地要素的過分關注以及對政策實踐機制的忽視，不少地方在宅基地退出問題上變成了趕農民上樓、大拆大建的短期工程，損害了農民的利益。

宅基地退出機制的建立，不僅要考慮國家發展戰略，還應呼應農民主體訴求。以規劃和管理為主，注重農民生產生活方便，重視農村精神文化建設，兼顧現實與長遠的宅基地退出和新村建設方案，不需要太多資源投入，即可實現農民生活條件改善、村莊居住環境改觀、國家資金用到實處的目標。B19這種一舉三得的宅基地退出和新村建設方案，值得我們深入調研，總結論證。

注釋

①B18張云華等：《完善與改革農村宅基地制度研究》，中國農業出版社，2011年，第1、9頁。

②韓俊：《中國農村土地問題調查》，上海遠東出版社，2009年，第83頁。

③馬克偉：《土地大辭典》，長春出版社，1991年，第1016頁。

④南路明、肖志岳：《中華人民共和國地產法律制度》，中國法制出版社，2005年，第73頁。

⑤王旭東：《中國農村宅基地制度研究》，中國建筑工業出版社，2011年，第125頁。

⑥賀雪峰：《鄉村的前途》，山東人民出版社，2006年，第19—37頁。

⑦盧艷霞等：《浙江農民宅基地退出模式調研與思考》，《中國土地科學》2011年第1期。

⑧[美]科斯：《社會成本問題》，《財產權利與制度變遷——產權學派與制度學派譯文集》，劉守英等譯，上海人民出版社，1994年，第2頁。

⑨參見劉俊：《中國土地法理論研究》，法律出版社，2006年，第322—325頁；歐陽安蛟等：《農村宅基地退出機制建立探討》，《中國土地科學》2009年第10期；劉彥隨、龍花樓等：《中國鄉村發展研究報告——農村空心化及其整治策略》，科學出版社，2011年，第10頁。

⑩參見韓康：《啟動中國農村宅基地的市場化改革》，《國家行政學院學報》2008年第4期；周其仁：《增加中國農民的財產性收入》，《農村金融研究》2009年第11期；劉俊：《中國土地法理論研究》，法律出版社，2006年，第323—325頁。

B11參見劉彥隨、龍花樓等：《中國鄉村發展研究報告——農村空心化及其整治策略》，科學出版社，2011年，第13頁；喻文莉：《轉型期宅基地使用權制度研究》，法律出版社，2011年，第179頁；范喬希：《“保紅線、保發展”的轉型期城鄉建設用地統籌思路分析》，《安徽農業科學》2011年第22期。

B12賀雪峰：《土地問題的事實與認識》，《中國農業大學學報》（社會科學版）2012年第2期。

B13參見周其仁：《還權賦能——成都土地制度改革探索的調查研究》，《國際經濟評論》2010年第2期；韓康：《宅基地制度存在三大矛盾》，《人民論壇》2008年第7期；嚴金明、王晨：《基于城鄉統籌發展的土地管理制度改革創新模式評析與政策選擇》，《中國軟科學》2011年第7期。

B14周誠：《土地經濟學原理》，商務印書館，2003年，第316—324頁。

B15商品價值與商品的自然屬性和功能有關，單純的流通不產生價值。詳見孟勤國：《物權法開禁農村宅基地交易之辯》，《法學評論》2005年第4期。

B16賀雪峰：《城鄉統籌路徑研究——以成都市城鄉統籌實踐調查為基礎》，《學習與實踐》2013年第2期。

農村宅基地土地法范文第5篇

工業化與城市化是不可抵擋的歷史潮流，但是目前，伴隨著城鄉間不平衡發展，大量農村人口涌入城市，農村土地利用問題突出，農村空心化現象已經十分普遍。進入21世紀，我國城市化發展的腳步越來越快，農村城鎮化程度也越來越高，同時農村空心化趨勢越來越明顯，范圍越來越廣。大量的農村勞動力向城市轉移，農村勞動力空虛，土地利用率低，農村基礎設施建設和公共服務滯后，空心村教育、養老問題都受到挑戰，農村經濟發展緩慢，農村空心化現象愈演愈烈。農村空心化帶來的危害也越來越受到學術界、政府和社會的重視，對農村空心化現象的研究已顯得十分必要。

一、農村空心化的內涵和現狀

針對農村空心化的基本概念和科學內涵，學界一直以來都沒有形成統一的認識，專家學者分別從土地利用的角度、城市化背景、村莊空間布局、形成原因等方面定義了農村空心化現象。中國科學院地理科學與資源研究所基地研究員劉彥隨比較完整地定義了農村空心化：“農村空心化本質上是城鄉發展轉型過程中，由于農村人口非農化引起‘人走樓空’以及宅基地普遍‘建新不拆舊’，新建住宅逐漸向外擴展，導致村莊用地規模擴大、閑置廢棄加劇的一種‘外擴內空’的不良演化過程。”[1]

農村空心化是城鄉發展過程中的一種形態，在中國當前經濟、政治體制背景下，有一定普遍性、復雜性、特殊性，必須結合其形成的政治、體制因素對其定義。農村空心化是在我國特有的城市化背景下發生的，由于農村人口快速向城市流動、土地管理制度不合理、法律制度不完善和鄉村管理規劃不足，導致農村人口、土地、產業，以及公共服務和基礎設施呈現空心化并引發一系列社會負效應的不良過程，空心村則是這一演化過程的必然結果，主要表現為：

（一）農村人口空心化

所謂農村人口“空心化”是指：“農村青壯年勞動力大量流入城市，導致農村人口下降和農村青壯年人口比例下降，農村剩下的人口大多數是老人、婦女和兒童。”[2]2002年，四川省農村勞動力大約為3 948萬人，外出流動就業人員1 236.5萬人，占農村勞動力總數的3l%[3]。這使得四川農村勞動力空虛，并且根據調查顯示，大多青壯年村民外出就業，只有“老殘病弱”留守農村。

根據圖1-1，中國鄉村人口總數變動趨勢上，顯而易見，自1995年我國鄉村達到最高點后持續下降，自此中國農村人口呈現歷史性的下降趨勢。1980年中國農村人口大約為7.9億，而到1995年已經上升到8.6億，此后，農村人口數開始下滑，到2012年已經降到6.4億人，17年間減少了近2.2億農民。不僅如此，自1995年起17年間，從事農業生產的農民也在持續減少（見表1-1），已從3.5億降至2.6億，越來越多的農民不再從事農業生產，而是外出打工、經商或是求學。

（二）土地空心化

土地空心化，即土地拋荒，新建住房亂占耕地，勞動力流入城市，人走屋空，棄置耕地，導致的土地資源浪費，耕地面積不斷減少的狀態。2000―2009年之間，農村新建住宅2.24億平方米，農村人均住房面積也自24.8平方米增至33.6平方米（見表1-2），但是許多農村知識青年、青壯年都進城務工，因此宅基地荒廢現象十分嚴重。

（三）農業產業空心化

以來，國家實行家庭聯產承包制，推動經濟體制改革，促進非公有制經濟的發展，促進農村經濟發展。為了減輕農民負擔，我國自2006年1月1日起取消農業稅，可是種地效益仍然保持在較低的水平上，越來越多的農民進城務工，一些有知識、有技術的農村人也不愿意留在農村，更愿意進入城市工作、學習。根據表1-3，我國國內生產總值在2010年為397 983.3億元，比2005年擴大2.1倍，而2010年第一產業總值比2005年擴大1.8倍，第一產業在國民經濟中所占比重逐年下降，農村投資發展空間狹小，農村經濟發展相對緩慢，導致農村產業空心化。

二、農村空心化成因的法律分析

（一）城鄉二元結構

1.城鄉二元戶籍制度

《中華人民共和國戶口登記條例》規定：城鄉居民分為“農業戶口”和“非農業戶口”，對人口流動實行嚴格限制，建立了城鄉二元戶籍制度。1984年10月，國務院頒布《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，允許長期在城鎮務工、經商、辦企業的農民，在具有住所的前提下到集鎮落戶定居，放寬了對農村人口流動的限制。90年代開始深化戶籍制度改革，加速農村人口向城市流動，農村宅基地閑置現象開始出現[7]。

現行戶籍管理制度雖然已成半開放態勢，但是城鄉戶籍仍然有別，在城鎮工作的農村戶籍人口不能與城市居民獲得同樣的醫療、養老、生活保障和受教育待遇。同時，離鄉的農村人口仍然有承包土地、擁有宅基地的權力，不過他們不從事農業生產，導致耕地撂荒，農村宅基地閑置和廢棄。

2.城鄉二元土地制度

農村土地歸集體所有，改革開放后，農村開始實行家庭聯產承包經營責任制和統分結合的雙層經營體制，農民對土地享有承包權，土地承包經營權的流轉限于不改變集體所有權性質和農業用途，閑置、廢棄耕地也能得到合理利用。現行的土地使用權流轉制度使農地處于分散和低效利用狀態，經營農地的比較效益逐步降低，因此占地建宅的機會成本低，新建宅基地增多。

雖然農民依法享有對農村宅基的使用權，使用權也是可以轉讓的，必須具備如下條件：一是經本村委會同意；二是轉讓人與受讓人為同村人；三是轉讓人必須是戶口已遷出本村或“一戶多宅”的宅基地使用者。如系一戶一宅，須明確表明不再申請宅基地，且有證據表明其已有住房保障；四是受讓人無宅基地；五是宅基地使用權須與住房一并轉讓，不能單獨轉讓。這些條件使得農村宅基地退出和房屋交易異常困難，遷移城市的原農村居民在農村的房屋長期閑置[8]。

3.城鄉二元社會保障制度

城鄉不均衡發展，致使城鄉社會保障不公平，農民沒有辦法享受和市民同等待遇的保障制度。從總體上看，城鎮已經基本建立比較完整的社會保障制度，相比農村“家庭保障”與“土地保障”相互結合、相互補充的社會保障制度，更為完善全面，農村目前很少或基本沒有失業保險、住房保障等社會福利，顯然已不能適應社會發展的需要。

不健全的社會保障體系和較高的城市生活門檻，使農村勞動力短期流動，造成宅基地季節性閑置；農村宅基地轉讓困難，遷移城市的原村民的房屋長期閑置，一邊享受城鎮的社會保障，一邊繼續占有農村宅基地的社保功能，雙重占有社會資源。

（二）土地管理使用法律不完善

我國《土地管理法》規定：農村村民一戶只能擁有一處宅基地，但是在已形成空心狀態的空心村，“一戶多宅”的現象屢見不鮮，這與農村宅基地制度不合理有很大關系。我國宅基地使用權的取得具有無償性，正是這種取得和使用方式，使農村人對土地使用十分不珍惜，經常會發生超占、多占和閑置的情況，浪費農村土地資源，阻礙農村經濟健康有序發展。

我國法律嚴格限制農村土地的流轉，但是對土地閑置和拋荒卻未做出明確約束。而且，土地流轉作為一種市場行為，需要建立相應的流轉市場和中介組織，為土地流轉提供有效服務。但是由于土地流轉制度不完善，市場不健全，中介組織匱乏，造成農村土地閑置、拋荒問題嚴重。

（三）法律觀念淡薄

農村建房的隨意性，很大程度是法律制度不完善造成的。現行土地法雖然對宅基地建設做出約束規定，但是執行力度不夠，法律政策落實不下去；農村普法宣傳貫徹不到位，村民對宅基地使用的法律觀念淡薄；我國土地法未規定有償使用宅基地的制度，而宅基地使用權的無償性，促使更多村民盲目、隨意建設住宅，“一戶多宅”和“一戶多房”現象嚴重。

農村青年人流入城市，留下的都是需要提供更多法律保障的老人、兒童和婦女，他們的法制觀念淡薄，不能利用法律武器維護自己的合法權益。至今為止，我國法律針對留守兒童、老人尚未專門立法，這一方面的立法空白難以保證合理安置留守兒童、老人，相比社會保障體系較為完善的城市，加速了人口向城市流動。