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儲備土地管理法范文第1篇

關于印發《地方政府土地儲備專項債券管理辦法(試行)》的通知

財預〔2017〕62號

各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳(局)、各省級國土資源主管部門：

根據《中華人民共和國預算法》和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔20XX〕43號)等有關規定，為完善地方政府專項債券管理，逐步建立專項債券與項目資產、收益對應的制度，有效防范專項債務風險，2017年先從土地儲備領域開展試點，發行土地儲備專項債券，規范土地儲備融資行為，促進土地儲備事業持續健康發展，今后逐步擴大范圍。為此，我們研究制訂了《地方政府土地儲備專項債券管理辦法(試行)》。

2017年土地儲備專項債券額度已經隨同2017年分地區地方政府專項債務限額下達，請你們在本地區土地儲備專項債券額度內組織做好土地儲備專項債券額度管理、預算編制和執行等工作，盡快發揮債券資金效益。

現將《地方政府土地儲備專項債券管理辦法(試行)》印發給你們，請遵照執行。

附件：地方政府土地儲備專項債券管理辦法(試行)

財政部 國土資源部

2017年5月16日

附件：

地方政府土地儲備專項債券管理辦法(試行)

第一章 總則

第一條 為完善地方政府專項債券管理，規范土地儲備融資行為，建立土地儲備專項債券與項目資產、收益對應的制度，促進土地儲備事業持續健康發展，根據《中華人民共和國預算法》和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔20XX〕43號)等有關規定，制訂本辦法。

第二條 本辦法所稱土地儲備，是指地方政府為調控土地市場、促進土地資源合理利用，依法取得土地，進行前期開發、儲存以備供應土地的行為。

土地儲備由納入國土資源部名錄管理的土地儲備機構負責實施。

第三條 本辦法所稱地方政府土地儲備專項債券(以下簡稱土地儲備專項債券)是地方政府專項債券的一個品種，是指地方政府為土地儲備發行，以項目對應并納入政府性基金預算管理的國有土地使用權出讓收入或國有土地收益基金收入(以下統稱土地出讓收入)償還的地方政府專項債券。

第四條 地方政府為土地儲備舉借、使用、償還債務適用本辦法。

第五條 地方政府為土地儲備舉借債務采取發行土地儲備專項債券方式。省、自治區、直轄市政府(以下簡稱省級政府)為土地儲備專項債券的發行主體。設區的市、自治州，縣、自治縣、不設區的市、市轄區級政府(以下簡稱市縣級政府)確需發行土地儲備專項債券的，由省級政府統一發行并轉貸給市縣級政府。經省級政府批準，計劃單列市政府可以自辦發行土地儲備專項債券。

第六條 發行土地儲備專項債券的土地儲備項目應當有穩定的預期償債資金來源，對應的政府性基金收入應當能夠保障償還債券本金和利息，實現項目收益和融資自求平衡。

第七條 土地儲備專項債券納入地方政府專項債務限額管理。土地儲備專項債券收入、支出、還本、付息、發行費用等納入政府性基金預算管理。

第八條 土地儲備專項債券資金由財政部門納入政府性基金預算管理，并由納入國土資源部名錄管理的土地儲備機構專項用于土地儲備，任何單位和個人不得截留、擠占和挪用，不得用于經常性支出。

第二章 額度管理

第九條 財政部在國務院批準的年度地方政府專項債務限額內，根據土地儲備融資需求、土地出讓收入狀況等因素，確定年度全國土地儲備專項債券總額度。

第十條 各省、自治區、直轄市年度土地儲備專項債券額度應當在國務院批準的分地區專項債務限額內安排，由財政部下達各省級財政部門，抄送國土資源部。

第十一條 省、自治區、直轄市年度土地儲備專項債券額度不足或者不需使用的部分，由省級財政部門會同國土資源部門于每年8月底前向財政部提出申請。財政部可以在國務院批準的該地區專項債務限額內統籌調劑額度并予批復，抄送國土資源部。

第三章 預算編制

第十二條 縣級以上地方各級土地儲備機構應當根據土地市場情況和下一年度土地儲備計劃，編制下一年度土地儲備項目收支計劃，提出下一年度土地儲備資金需求，報本級國土資源部門審核、財政部門復核。市縣級財政部門將復核后的下一年度土地儲備資金需求，經本級政府批準后于每年9月底前報省級財政部門，抄送省級國土資源部門。

第十三條 省級財政部門會同本級國土資源部門匯總審核本地區下一年度土地儲備專項債券需求，隨同增加舉借專項債務和安排公益性資本支出項目的建議，經省級政府批準后于每年10月底前報送財政部。

第十四條 省級財政部門在財政部下達的本地區土地儲備專項債券額度內，根據市縣近三年土地出讓收入情況、市縣申報的土地儲備項目融資需求、專項債務風險、項目期限、項目收益和融資平衡情況等因素，提出本地區年度土地儲備專項債券額度分配方案，報省級政府批準后將分配市縣的額度下達各市縣級財政部門，并抄送省級國土資源部門。

第十五條 市縣級財政部門應當在省級財政部門下達的土地儲備專項債券額度內，會同本級國土資源部門提出具體項目安排建議，連同年度土地儲備專項債券發行建議報省級財政部門備案，抄送省級國土資源部門。

第十六條 增加舉借的土地儲備專項債券收入應當列入政府性基金預算調整方案。包括：

(一)省級政府在財政部下達的年度土地儲備專項債券額度內發行專項債券收入;

(二)市縣級政府收到的上級政府轉貸土地儲備專項債券收入。

第十七條 增加舉借土地儲備專項債券安排的支出應當列入預算調整方案，包括本級支出和轉貸下級支出。土地儲備專項債券支出應當明確到具體項目，在地方政府債務管理系統中統計，納入財政支出預算項目庫管理。

地方各級國土資源部門應當建立土地儲備項目庫，項目信息應當包括項目名稱、地塊區位、儲備期限、項目投資計劃、收益和融資平衡方案、預期土地出讓收入等情況，并做好與地方政府債務管理系統的銜接。

第十八條 土地儲備專項債券還本支出應當根據當年到期土地儲備專項債券規模、土地出讓收入等因素合理預計、妥善安排，列入年度政府性基金預算草案。

第十九條 土地儲備專項債券利息和發行費用應當根據土地儲備專項債券規模、利率、費率等情況合理預計，列入政府性基金預算支出統籌安排。

第二十條 土地儲備專項債券收入、支出、還本付息、發行費用應當按照《地方政府專項債務預算管理辦法》(財預〔2017〕155號)規定列入相關預算科目。

第四章 預算執行和決算

第二十一條 省級財政部門應當根據本級人大常委會批準的預算調整方案，結合市縣級財政部門會同本級國土資源部門提出的年度土地儲備專項債券發行建議，審核確定年度土地儲備專項債券發行方案，明確債券發行時間、批次、規模、期限等事項。

市縣級財政部門應當會同本級國土資源部門、土地儲備機構做好土地儲備專項債券發行準備工作。

第二十二條 地方各級國土資源部門、土地儲備機構應當配合做好本地區土地儲備專項債券發行準備工作，及時準確提供相關材料，配合做好信息披露、信用評級、土地資產評估等工作。

第二十三條 土地儲備專項債券應當遵循公開、公平、公正原則采取市場化方式發行，在銀行間債券市場、證券交易所市場等交易場所發行和流通。

第二十四條 土地儲備專項債券應當統一命名格式，冠以年省、自治區、直轄市(本級或市、縣)土地儲備專項債券(期)年省、自治區、直轄市政府專項債券(期)名稱，具體由省級財政部門商省級國土資源部門確定。

第二十五條 土地儲備專項債券的發行和使用應當嚴格對應到項目。根據土地儲備項目區位特點、實施期限等因素，土地儲備專項債券可以對應單一項目發行，也可以對應同一地區多個項目集合發行，具體由市縣級財政部門會同本級國土資源部門、土地儲備機構提出建議，報省級財政部門確定。

第二十六條 土地儲備專項債券期限應當與土地儲備項目期限相適應，原則上不超過5年，具體由市縣級財政部門會同本級國土資源部門、土地儲備機構根據項目周期、債務管理要求等因素提出建議，報省級財政部門確定。

土地儲備專項債券發行時，可以約定根據土地出讓收入情況提前償還債券本金的條款。鼓勵地方政府通過結構化創新合理設計債券期限結構。

第二十七條 省級財政部門應當按照合同約定，及時償還土地儲備專項債券到期本金、利息以及支付發行費用。市縣級財政部門應當及時向省級財政部門繳納本地區或本級應當承擔的還本付息、發行費用等資金。

第二十八條 土地儲備項目取得的土地出讓收入，應當按照該項目對應的土地儲備專項債券余額統籌安排資金，專門用于償還到期債券本金，不得通過其他項目對應的土地出讓收入償還到期債券本金。

因儲備土地未能按計劃出讓、土地出讓收入暫時難以實現，不能償還到期債券本金時，可在專項債務限額內發行土地儲備專項債券周轉償還，項目收入實現后予以歸還。

第二十九條 年度終了，縣級以上地方各級財政部門應當會同本級國土資源部門、土地儲備機構編制土地儲備專項債券收支決算，在政府性基金預算決算報告中全面、準確反映土地儲備專項債券收入、安排的支出、還本付息和發行費用等情況。

第五章 監督管理

第三十條 地方各級財政部門應當會同本級國土資源部門建立和完善相關制度，加強對本地區土地儲備專項債券發行、使用、償還的管理和監督。

第三十一條 地方各級國土資源部門應當加強對土地儲備項目的管理和監督，保障儲備土地按期上市供應，確保項目收益和融資平衡。

第三十二條 地方各級政府不得以土地儲備名義為非土地儲備機構舉借政府債務，不得通過地方政府債券以外的任何方式舉借土地儲備債務，不得以儲備土地為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。

第三十三條 地方各級土地儲備機構應當嚴格儲備土地管理，切實理清土地產權，按照有關規定完成土地登記，及時評估儲備土地資產價值。縣級以上地方各級國土資源部門應當履行國有資產運營維護責任。

第三十四條 地方各級土地儲備機構應當加強儲備土地的動態監管和日常統計，及時在土地儲備監測監管系統中填報相關信息，獲得相應電子監管號，反映土地儲備專項債券運行情況。

第三十五條 地方各級土地儲備機構應當及時在土地儲備監測監管系統填報相關信息，反映土地儲備專項債券使用情況。

第三十六條 財政部駐各地財政監察專員辦事處對土地儲備專項債券額度、發行、使用、償還等進行監督，發現違反法律法規和財政管理、土地儲備資金管理等政策規定的行為，及時報告財政部，抄送國土資源部。

第三十七條 違反本辦法規定情節嚴重的，財政部可以暫停其地方政府專項債券發行資格。違反法律、行政法規的，依法追究有關人員責任;涉嫌犯罪的，移送司法機關依法處理。

第六章 職責分工

第三十八條 財政部負責牽頭制定和完善土地儲備專項債券管理制度，下達分地區土地儲備專項債券額度，對地方土地儲備專項債券管理實施監督。

國土資源部配合財政部加強土地儲備專項債券管理，指導和監督地方國土資源部門做好土地儲備專項債券管理相關工作。

第三十九條 省級財政部門負責本地區土地儲備專項債券額度管理和預算管理、組織做好債券發行、還本付息等工作，并按照專項債務風險防控要求審核項目資金需求。

省級國土資源部門負責審核本地區土地儲備規模和資金需求(含成本測算等)，組織做好土地儲備項目庫與地方政府債務管理系統的銜接，配合做好本地區土地儲備專項債券發行準備工作。

第四十條 市縣級財政部門負責按照政府債務管理要求并根據本級國土資源部門建議以及專項債務風險、土地出讓收入等因素，復核本地區土地儲備資金需求，做好土地儲備專項債券額度管理、預算管理、發行準備、資金監管等工作。

市縣級國土資源部門負責按照土地儲備管理要求并根據土地儲備規模、成本等因素，審核本地區土地儲備資金需求，做好土地儲備項目庫與政府債務管理系統的銜接，配合做好土地儲備專項債券發行各項準備工作，監督本地區土地儲備機構規范使用土地儲備專項債券資金，合理控制土地出讓節奏并做好與對應的專項債券還本付息的銜接，加強對項目實施情況的監控。

第四十一條 土地儲備機構負責測算提出土地儲備資金需求，配合提供土地儲備專項債券發行相關材料，規范使用土地儲備專項債券資金，提高資金使用效益。

第七章 附 則

第四十二條 省、自治區、直轄市財政部門可以根據本辦法規定，結合本地區實際制定實施細則。

儲備土地管理法范文第2篇

6月上中旬，市人大城環委的同志在常委會副主任張孝超的帶領下，深入到市國土資源管理部門，采取現場察看、聽取匯報、召開座談會聽取意見等形式，對我市的《土地管理法》貫徹實施情況進行了調查，現將情況報告如下：

一、對我市貫徹《土地管理法》情況的基本評價

現行《土地管理法》于1999年1月1日頒布實施以來，我市全面推行土地用途管制制度和土地供給引導，制約需求的新機制，不斷推進國土資源調查評價，規劃、管理、保護和合理利用，各項工作向縱深發展，為實現“富民強市”和“三個率先”戰略目標提供了土地資源保障。

（一）土地利用規劃管理不斷加強。近年來，先后完成了市、縣、鄉三級土地利用總體規劃和基本農田保護專項規劃修編工作，建立了市、縣、鄉三級土地利用規劃數據庫；在規劃的指導下實行了用地供應計劃預報制度，加強了建設用地預審和計劃管理。

（二）土地市場建設不斷完善。一是實行了土地收購儲備制度，調控土地供需平衡。通過采取實物儲備，協議儲備和紅線儲備，收購儲備土地12780畝，支持了城市建設。二是實行土地招標拍賣掛牌出讓制度，規范市場行為。2002年國土資源部《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》實施以來，我市經營性用地招拍掛入市率達到100%，有效實現了土地利用價值。三是實行了土地年租制度，盤活了存量土地資產。

（三）各類園區用地得以有效清理和規范。全市清查各類開發區（園區）14個，撤銷各縣（市）、區自行設立的工業園10個，核減了用地規模1878公頃，有效保護了國土資源。

（四）廢棄地的復墾整理趨勢較好。我市各級政府都建立了耕地開發專項資金，完成了市、縣、土地開發整理規劃的編制和報批工作，共實施國家級、省級、市級土地開發整理項目48個，爭取上級土地整理專項資金3千余萬元，去年以來，全市土地開發整理面積近2千公頃，新增耕地面積803公頃，做到了耕地占補平衡。

（五）農耕地拋荒現象得到控制。在大力扶農的前提下，農耕地拋荒得到控制，農民種田積極性有一定提高。

二、存在的主要問題

（一）違法占用耕地的現象時有發生。主要表現為：有的地方為了招商引資的需要，突破土地利用總體規劃的約束，違法圈占耕地；有的村和鄉鎮認為集體土地可由自己作主，便以興建公益事業為由，擅自侵占耕地；有的村民在責任田內亂搭亂建，或挖池養魚，或改耕為林，使大量耕地遭受破壞。

（二）土地征用后農民補償安置政策難落實。據市國土資源部門清查反映，涉及要給農民土地補償的項目300余個，拖欠補償資金達2900余萬元。正是補償不及時，安置不到位，致使失去土地的農民生活無著落，嚴重損害了農民利益，影響了社會的穩定。

（三）耕地集約利用水平不高。在農村，部分地方政府片面追求經濟效益，盲目上馬小礦山、小冶煉，經濟效益低微，有的項目一建起就遭關停，有的只圈起圍墻便開始“曬太陽”，許多農民在責任田里建大宅，圍大院，造成大量耕地浪費。在城區，有的項目建設熱衷于外延擴張，不注重內涵挖潛，有的項目投資不大，但占用土地不少，土地粗放利用，集約化程度不高，造成有的土地利用率不高和大量城郊菜地面積減少。

三、建議

（一）加大土地管理法律法規宣傳力度。采取多種形式多種途徑宣傳《土地管理法》和與土地管理相關的法律法規，強化各級黨政領導的土地法制觀念和耕地資源憂患意識，明確對土地管理的權限和責任，樹立科學的發展觀和政績觀，正確處理好經濟發展與耕地保護的關系；強化農民的土地保護意識和法律意識，正確引導農民進行農業結構調整，確保基本農田不受侵害。

（二）認真落實補償和安置政策，切實維護農民利益和社會穩定。緊緊抓住國土資源部、監察部將在全國開展土地征用農民補償及安置政策執法監察的契機，對土地征用補償安置等政策落實情況進行認真清理檢查，切實維護農民的合法權益不受侵害。

儲備土地管理法范文第3篇

1、地方人民政府；

2、地方人民政府的國土行政主管部門；

3、專門設立的土地儲備機構。

那么，誰應當是合法的土地儲備的主體呢？

在沒有行政授權之前，土地儲備的主體應當是各級國土行政主管部門，在有行政授權時，應當是行政授權的土地儲備機構。

【關鍵詞】土地　土地管理　土地儲備　土地儲備機構 土地儲備的主體　行政授權　行政委托　城市拆遷　訴訟救濟　沈陽市皇姑區城市建設局

【正文】

目前，土地儲備不是法律概念。在我國的法律規范中還沒有土地儲備的法律規定。土地儲備制度的建立尚屬探索階段，有關省市地方政府制定了相關的地方政府規章，試圖規范行政。

一、土地儲備的定義

什么是土地儲備？較規范的定義是，土地儲備制度是指政府依照法律規定，運用市場機制，按照土地利用總體規劃和城市規劃，對通過收回、收購、置換和征收等方式取得的土地進行前期開發、整理后，予以儲存，以供應和調控城市各類建設用地需求的和種經營管理制度（來源：深圳國土房產網）。

還有人認為，城市土地儲備指由城市政府委托或授權的機構通過征收、收購、置換、到期回收、土地整理等方式，將城市規劃用地或分散在用地者手中的城市土地集中起來，并由政府授權或由政府委托的機構完成其房屋拆遷等土地整治與開發等一系列前期開發工作后，再根據城市土地年度供應計劃，有計劃地將其儲備后的城市土地重新投入市場的制度安排（見《淺析土地儲備制度運行的程序》作者李凌云）。

最簡單的定義是：國有土地儲備是指政府根據市場需求、土地利用總體規劃和城市規劃要求，對依法征用、收回、收購、置換的土地進儲存的行為。（駐馬店市土地儲備中心網站）

地方政府規章中的定義也是不盡相同，例如：

1、《沈陽市土地儲備辦法》第三條規定：本辦法所稱土地儲備，是指市人民政府根據社會經濟發展的需要，按照土地利用總體規劃和城市規劃的要求，對國有土地依法收回、收購，對集體土地依法征用后予以儲存的行為。

2、《南京市土地儲備辦法》第三條規定：本辦法所稱土地儲備，是指經市政府批準，市國土行政主管部門代表政府依法采用收回和收購等方式取得國有土地使用權，納入政府土地儲備庫并進行土地整理，形成可供應建設用地的行為。

3、《深圳市土地儲備管理辦法》第三條規定：本辦法所稱土地儲備，是指市土地儲備機構依照本辦法的規定，將政府依法通過征收、轉地、收回、收購、置換等方式取得的土地予以儲存，并進行必要的整理和日常管理，再按照年度土地供應計劃交付供地的行為。

4、《上海市土地儲備辦法》第三條規定：本辦法所稱的土地儲備，是指市、區（縣）政府委托土地儲備機構，依據土地利用總體規劃、城市規劃和土地儲備計劃，對依法征用、收回、收購或者圍墾的土地，先通過實施征地補償安置、房屋拆遷補償安置或者必要的基礎性建設等予以存儲，再按照土地供應計劃交付供地的行為。

5、《山東省國有土地儲備辦法》第二條規定：本辦法所稱國有土地儲備，是指縣（市）以上人民政府對依法收回、收購、征用的土地進行儲存，以備向社會供應各類建設用地的行為。

二、目前，規章行政授權土地儲備主體規定混亂

仍以上述規章為例：

1、《沈陽市土地儲備辦法》第四條規定：市規劃和國土資源局是本市土地儲備的行政主管部門。市土地儲備機構具體負責土地儲備工作。市計劃、城建、房產、財政等部門按各自職責，做好土地儲備的相關工作。

2、《南京市土地儲備辦法》第四條規定：市國土資源局是全市土地儲備的行政主管部門，市土地儲備中心負責具體實施土地儲備工作。發展和改革、經濟、規劃、房產、建設、財政、物價等有關部門以及儲備土地所在區政府應當按照各自職責，配合國土行政主管部門做好土地儲備工作。

3、《深圳市土地儲備管理辦法》第五條規定：市政府土地管理部門是市土地儲備工作的主管部門（以下簡稱主管部門）。第六條又規定：市土地儲備機構是市土地儲備的承辦機構，履行職責。

4、《上海市土地儲備辦法》第四條（管理部門）規定：市土地管理工作領導小組負責審核批準本市土地儲備計劃，協調解決土地儲備中的重大問題。

市房屋土地資源管理局（以下簡稱市房地資源局）負責本市土地儲備計劃的組織編制和執行情況的監督管理；區（縣）土地管理部門負責本行政區域內土地儲備計劃執行情況的日常監督管理。

市和區（縣）投資、規劃、土地、建設等管理部門按照本辦法的規定，履行土地儲備項目的相關審批職責。

第五條（儲備機構）又規定：市土地儲備中心是市政府設立的土地儲備機構，在本市區域范圍內實施土地儲備，負責儲備地塊的前期開發，承辦儲備地塊按計劃供應的前期準備工作。

各區（縣）政府設立一個土地儲備機構，在本區（縣）區域范圍內實施土地儲備。

經市政府批準，其他的專門機構可以在特定區域范圍內實施土地儲備。

5、《山東省國有土地儲備辦法（2004年修正）》第四條規定：縣（市）以上土地行政主管部門負責本行政區域內的國有土地儲備管理工作，同級人民政府設立的土地儲備機構具體承擔本行政區域內的國有土地儲備工作。計劃、財政、建設、城市規劃等部門應當按照各自職責，配合土地行政主管部門做好國有土地儲備管理工作。

綜合以上定義和具體規定，可以看出，目前，土地儲備的主體大致有以下三個部門：

1、地方人民政府；

2、地方人民政府的國土行政主管部門；

3、專門設立的土地儲備機構。

地方規章規定的如此混亂，必然造成管理的混亂。出現以上混亂的主要原因是管理者對法律授權審批人、國土行政主管部門、和法律授權的承辦機構之間的法律關系沒有區分清楚。

那么，誰是合法的土地儲備的主體呢？

三、在沒有行政授權之前，土地儲備的主體應當是各級國土行政主管部門

土地管理權屬于行政管理權范疇，行政管理權的取得應當由法律賦予，這是依法行政的要求。那么，我國法律對土地管理權是怎樣規定呢？

依據《中華人民共和國土地管理法》第二條規定，國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。第五條又規定，國務院土地行政主管部門統一負責全國土地的管理和監督工作。縣級以上地方人民政府土地行政主管部門的設置及其職責，由省、自治區、直轄市人民政府根據國務院有關規定確定。各地方性法規均做出授權縣級以上地方人民政府土地行政主管部門負責土地管理。例如：《遼寧省實施＜中華人民共和國土地管理法＞辦法》第四條規定：省土地行政主管部門統一負責本省行政區域內土地的管理和監督工作。市、縣（含縣級市、下同）土地行政主管部門負責本行政區域內土地的管理和監督工作。同時，法律法規又特別規定了應當由人民政府管理和應當由土地行政主管部門報地方人民政府和國務院批準的情形。

有關土地儲備的管理，可以從儲備土地的來源分析如下：

對于土地收回的管理，《中華人民共和國土地管理法》第五十八條規定了由有關人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權。

對于土地征收的管理，《中華人民共和國土地管理法》第四十六條規定了國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。

對于土地收購、置換的管理，《中華人民共和國土地管理法》中沒有特別規定，所以適用普通規定。

由此可知，現行法律將國有土地的儲備管理權，除征收外，授權給各級土地管理部門，土地管理部門代表國家行使國有土地管理權。

政府批準行為不是外部行政行為，它不直接作用于管理相對人。所以政府不是直接的土地儲備主體。

四、在有行政授權之后，新設立的土地儲備機構屬于規章授權組織，應當是合法的土地儲備主體

新設立的土地儲備機構，各地叫法不一，有的稱土地儲備中心，有的稱土地儲備交易中心，有的稱土地整理儲備中心，有的稱土地收購儲備交易中心等等。這些機構行使土地儲備職權時，有的依據政府委托，有的依據行政授權。

在沒有法律、法規、規章的授權條款的情況下，土地儲備機構依據政府委托行使土地儲備時，屬于行政委托行為，其行政主體是政府，土地儲備機構本身不是行政主體，它只是被委托人，它不具有獨立的行政主體資格。 依據行政授權行使土地儲備時，土地儲備機構本身是行政主體。所謂行政授權，是指法律、法規和規章將某項或某一方面的行政職權的一部分或全部，通過法定方式授予某個組織的法律行為。土地儲備機構，依據授權條款的規定，以自己的名義獨立行使管理權。

行政授權與行政委托是不同的法律概念，有著嚴格的區別。行政委托是指行政機關依法將部分行政管理權委托給行政機關以外的組織行使的法律制度。和行政授權不同，行政授權必須有法律、法規、規章的授權條款；而行政委托的直接依據卻是行政機關與受委托人達成的行政委托協議。將沒有法律、法規、規章授權的情形下的政府委托說成政府授權，是對法律的錯誤認識，是錯誤使用概念。

五、在有行政授權的情況下，政府仍然委托其它組織從事土地儲備，屬于濫用行政職權

在以上的規章中，例如《沈陽市土地儲備辦法》規定：“市土地儲備機構具體負責土地儲備工作”，這就是行政授權，它用規章的形式，將土地儲備權授予給沈陽市土地儲備中心，所以，沈陽市土地儲備中心具有土地儲備的主體資格。并且，只有沈陽市土地儲備中心才具有土地儲備的主體資格，其它組織、個人無權土地儲備。

具報道，2007年9月，沈陽市政府批準沈陽市皇姑區城市建設局對北陵大街東等地塊進行土地儲備。于是沈陽市皇姑區城市建設局搶在《物權法》實施之前取得批件后，開始大面積的城市拆遷。發生了政府與老百姓對抗的局面，各住宅小區自發組織起來，把住小區大門，阻止拆遷辦進入。有的住宅小區發生了拆遷辦采取強制手段毆打老百姓進入小區，造成極壞的社會影響。

既然地方規章已經作出行政授權，那么，政府必須遵守才是依法行政。如果政府可以隨意委托，還制定法規干什么？

在城市土地儲備工作中，土地儲備與城市拆遷是密不可分的，二者既有聯系又有區別。

取得土地使用權是二者的相同點。

不同點是：一是土地儲備是以土地征收、土地回收、土地置換和土地購買的方式取得土地使用權；而拆遷人是以土地出讓的形式取得土地使用權。二是土地儲備機構取得土地之后，要進行前期開發和經營管理；而拆遷人取得土地使用權之后要搞開發建設。三是土地儲備機構以儲備的土地進行土地供應，有計劃地統一向用地單位供應土地，以招標、拍賣或者掛牌方式出讓給開發商；而拆遷人沒有此權力。

土地儲備機構取得土地使用權之后，同時需要征收、收購地上建筑物，需要將地上建筑物拆除。依據《中華人民共和國物權法》第42條的規定，“征收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。”所以，對于被拆遷人來說，無論是土地儲備拆遷，還是開發商拆遷區別不大，都是搬家走人。區別有二點，一是補償標準不同，依土地儲備征收住宅時，僅僅保證居住條件。而開發商拆遷時以評估和協商確定。二是強制力不同，土地儲備的征收是政府作出的行政決定，具有強制性；而開發商的拆遷不具有強制性。

所以，只有法律法規規章授權組織才能完成土地儲備的全部工作，以保證土地一級市場的穩定，才能帶來社會的和諧。城市建設局沒有土地征收、土地回收、土地置換和土地購買的方式取得土地使用權的權利和能力、沒有進行前期開發和經營管理的能力、沒有以儲備的土地進行土地供應，有計劃地統一向用地單位供應土地，以招標、拍賣或者掛牌方式出讓的職權和能力。

出現各自為政的混亂局面的原因就是利益驅動，現在的土地增值很快，但是，老百姓也知道這個道理，與民爭利的政府，人民是不能擁護的。

六、對違法土地儲備行為的訴訟救濟

1、房屋拆遷主管部門發放拆遷許可證行為是可訴的。

被拆遷人是拆遷行政許可的有利害關系的人，依據《中華人民共和國行政許可法》的規定，行政許可行為不得損害利害關系人的合法權利，利害關系人有權提出聽證。最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》 也規定，與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。

2、政府委托城建局土地儲備的行為是可訴的。

依據《沈陽市土地儲備辦法》的規定，沈陽市城區內的土地儲備由沈陽市土地儲備中心負責，區城建局沒有土地儲備的職權。政府將土地儲備權委托給城建局屬于濫用職權，侵害了被拆遷人的合法利益。

3、政府收回土地的行為是可訴的。

儲備土地管理法范文第4篇

關鍵詞：農村集資房；小產權房；產權登記

中圖分類號：F235 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2014）011-000-02

1992年至1996年房地產開發熱期間，廣州市農村城市化過程中，經濟利益驅動及政府審批監管不規范致使大量農村集資房涌現，市政府曾于1997年出臺《關于處理廣州市農村集資房問題的決定》（穗府〔1997〕48號，下文簡稱《決定》），同意農村集資房完善用地審批和規劃報建手續后，辦理房地產權證。但由于1999年新修訂《土地管理法》施行，集體建設用地的審批權限和利用主體發生重大調整，《決定》在解決少量農村集資房辦證問題后，補辦手續工作基本處于停滯狀態。大量農村集資房已經成為居住成熟、人口密集的社區，但是由于產權不清，難以管理，此類歷史發展特定時期衍生的問題亟待解決。

一、集資房作為歷史遺留問題的成因分析

集資房作為歷史遺留問題，除了上世紀90年代房地產開發初期市場供需、利潤驅動等經濟因素外，法律政策變化較大、政府監管缺位是其重要成因。

（一）法律政策因素

我國雖然是二元制土地管理制度，但早期法律及有關政策允許非村民購買農村房屋，且非村民利用集體土地建房用地審批手續簡便：

第一，1987年1月1日至1998年12月31日期間施行的原《土地管理法》①規定用地經縣級政府批準后非村民可以使用集體建設用地。

第二，按照原國家土地管理局《關于確定土地權屬問題的若干意見》（〔1989〕國土[籍]字第73號）規定②，非村民可以購買集體土地上的房屋，且房屋售出后無需辦理報批手續土地即屬國有。

第三，1987年1月1日至2000年1月8日期間施行的《廣東省土地管理實施辦法》③規定非村民經村集體同意可以使用集體土地作住宅用地，且不涉及占用耕地的需鎮政府批準。

因此，土地管理的法律政策逐步趨緊，加之城市規劃的調整、早期村鎮規劃不完善，導致集資房萌生于特定歷史時期，且存續至今也難以按現行規定完善手續。

（二）管理體制因素

早期集資房開發建設雖然未辦理或未完全按照有關規定辦理用地、規劃等審批手續，但是由于此類開發建設不僅會給所在村集體帶來經濟效益，當地鎮帶也能獲取一定收益。因此，村集體在自行開發或“供地”給其他單位進行開發建設時往往經過當地鎮政府的同意或默許，部分項目甚至持有鎮政府核發的宅基地證或給購房小業主辦理宅基地證充當產權憑證。而早期政府部門在違法用地、違章建設的監管力度不夠，甚至放任不管，在一定程度上消極助長了集資房在幾年之間迅速擴張。

二、歷史遺留集資房與“小產權房”的區別

長期以來，國家及地方一直未對集資房、小產權房的概念予以明確界定④。集資房、小產權房等都是伴隨著市場經濟發展出現的產物，將農村集資房從廣義的小產權房范圍中剝離，有利于甄別對待、分類解決。鑒于我國的土地、建設的管理也處于逐步完善的階段，因此筆者建議應當以重要法律、政策施行的標志性時間節點，劃分為歷史遺留集資房、其他農村集資房和小產權房等三大類。

（一）歷史遺留集資房

為與《決定》銜接，且便于適用1997年4月1日前無須提交規劃驗收合格證的有關政策，筆者建議將區分歷史遺留集資房和小產權房的時間節點定在1996年12月31日前，未放寬至1998年12月31日新修訂的《土地管理法》施行前。因此，歷史遺留集資房的范疇應當限定為1996年12月31日前已建成或已按《決定》進行認定，未辦或未辦結用地、規劃等行政許可手續，由村集體單獨或聯合其他單位自行開發建設，面向非本村集體經濟組織成員的群體性小業主，以集資、銷售、拆遷補償安置或其他有償方式進行房地產交易，主要用途為居民住宅⑤的房屋。

（二）其他農村集資房

1997年7月1日至2007年6月30日前在集體土地上未辦或未辦結用地、規劃等行政許可手續，自行開發建設并銷售的、主要用途為居民住宅的房屋。

（三）小產權房

通常所稱的“小產權房”并非一個嚴謹的法律概念，沒有準確的范疇，一般是指在農村集體土地上未經用地及規劃等行政許可自行開發建設、對外銷售、不能獲得合法產權的房屋。1999年起施行的新修訂的《土地管理法》修改了原1986年《土地管理法》第四十一條城鎮非農業戶口居民建住宅經批準可以使用集體建設用地的有關規定。1999年5月6日《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》（〔1999〕39號）規定“農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用證和房產證”。但是，長期以來，我國的法律法規及有關政策并未使用“小產權房”，直到2007年12月下發的《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》（〔2007〕71號）要求“城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或‘小產權房’”，第一次在公開的正式文件中采用“小產權房”這一概念，但并未予以界定。因此，兼顧與土地執法相銜接，建議將2007年后的此類房屋歸入小產權房，即小產權房是指2007年6月30日以后在農村集體土地上未經用地及規劃等行政許可自行開發建設、對外銷售、不能獲得合法產權的房屋。

三、解決歷史遺留集資房辦證問題的積極效益

（一）集資房問題是事關保障民生、維護社會穩定的熱點難點問題。廣州市集資房產生近20年，按《決定》頒布時期的初步統計，此類房屋建筑面積約為900萬平方米，完善手續的約30萬平方米，尚有800多萬平方米久拖難決，涉及小業主近10萬戶，已形成另一種規模性、群體性的“辦證難”。

（二）解決集資房問題有利于加強查處“兩違”，節約集約用地，合理分配保障性住房資源。集資房產權不明晰，影響違法用地、違法建設的認定和查處。大多數集資房已逐步淪為城鄉土地的邊緣化產物，土地資源利用效率低下，區域發展陷入惡性循環。集資房業主多為本市中低收入人群⑥，產權不清晰，不利于廣州市保障性住房資源的分配和后續監管。

（三）“三舊”改造為破解歷史遺留集資房問題提供了良好契機和借鑒模式。不僅改造本身可以消化、解決一部分集資房項目，而且省、市“三舊”改造政策的創新思路為破解歷史難題、統籌城鄉發展提供了有利契機。

四、解決歷史遺留集資房產權登記難題的對策建議

在堅持尊重歷史、分類處理、穩妥推進、風險可控、以人為本、寬嚴相濟的原則下，充分借鑒“三舊”改造的創新思路，建議根據前述分類，按以下方式處理：

（一）歷史遺留集資房

按照前述劃分方式，就廣州市現有廣義上的集資房項目來看，歷史遺留集資房所占比例最大⑦。對此類房屋，鑒于法律政策更迭、政府管理缺位是其重要成因之一，應充分尊重歷史、實事求是，只要其符合土地利用規劃、城市總體規劃，就應當最大化地保護購房小業主的權益。

1.用地符合現行土地利用規劃、界址清晰、權屬無爭議的，可以確認為國有建設用地：①項目用地未辦理集體土地所有權登記的，經地籍調查、公示后在登記簿上注記為國有建設用地，土地使用權由全體小業主共有；②項目用地已辦理集體土地所有權登記的，村集體如配合同意申請所有權更正登記的，依申請辦理所有權更正登記，更正后在登記簿上注記為國有建設用地，土地使用權由全體小業主共有；村集體如不愿配合的，經地籍調查、公示后在登記簿上注記為國有建設用地，土地使用權由全體小業主共有。

2.確認為國有建設用地后，納入廣州市政府辦公廳《轉發市國土房管局關于解決廣州市歷史遺留的辦理房地產證問題若干意見的通知》（穗府辦〔2010〕67號，下稱67號文）的適用范圍，辦理房地產登記。

（二）其他農村集資房

1.已辦理部分用地、規劃審批手續的，符合現行土地利用規劃和城市總體規劃的，用地界址清晰、權屬無爭議，參照歷史遺留的集資房完善用地手續、確認國有建設用地及辦理房地產權登記。未辦理用地審批的部分，按用地發生時的土地管理法律政策落實處罰，罰款數額由購房小業主按面積分攤。

2.未辦理過任何用地、規劃審批手續的，①屬廣州市138條城中村范圍的，可按城中村轉制的規定將集體土地轉為國有土地，并按用地發生時的土地管理法律政策落實處罰，罰款數額由購房小業主按面積分攤。②城中村的村集體不愿配合辦理轉制手續或不屬廣州市138條城中村范圍的，應當補辦征地報批手續，并按用地發生時的土地管理法律政策落實處罰，罰款數額由購房小業主按面積分攤。③轉為國有建設用地后納入67號文適用范圍，辦理房地產登記。

（三）小產權房

小產權房屬嚴肅查處、嚴厲打擊的對象，應當依法按照廣州市違法用地、違章建筑查處的有關規定辦理。

（四）產權登記中的具體操作問題

1.稅費繳交問題。歷史遺留的集資房補辦手續辦理產權登記前，購房小業主應當按繳納土地出讓金、房屋測繪費、登記費、房地產交易手續費及契稅；其他集資房參照辦理，如涉及罰款或補辦征收手續時應當由購房小業主繳納的，須在辦理產權登記前一并繳清。

2.限制轉移的產權注記。為體現市場的公平性，凡通過補辦手續辦理產權登記的集資房，登記部門應當在登記簿及房地產權證上注記“集資房，自發證之日起五年內不得進入二級市場交易流通”。如同一項目存在同等情況下，部分小業主在2000年以前已憑相同用地、報建材料領取了無注記的國有土地房地產權證的情況，則剩余小業主領取房地產權證時不再注記。

3.懲戒性費用。為體現與此前按照《決定》補辦全部手續后辦理產權登記的集資房⑧的區別，按上述建議補辦手續的集資房項目今后在房地產二級市場交易時，出售人應當承擔更高的費用，建議按照房屋交易價的7%補交土地出讓金，并按照二手房交易的收費項目和標準繳納相關稅費。

4.已領取集體土地房產證的處理。凡屬歷史遺留集資房項目及其他項目已領取集體土地房產證的小業主，在本項目完善手續后可以補交土地出讓金、房地產交易手續費及契稅后可以申請換領國有土地房地產證，并注記“集資房，自發證之日起五年內不得進入二級市場交易流通”。

5.普查及產權信息備案。建議明年上半年由市政府牽頭發動鎮街對歷史遺留集資房及其他集資房項目進行一次全面普查，制作樓盤表，備案全部小業主身份信息以便今后分配保障性住房資源時核對有關信息。

6.與保障性住房的銜接。一是凡屬可以按上述建議補辦手續的項目，原購房小業主無法承擔有關稅費的，經核實符合經濟適用房或限價房申購條件的，辦理產權登記時可以按經濟適用房或限價房的有關條件暫時免交全部或部分稅費，經市住房保障辦的書面確認后，登記部門在登記簿及房地產權證上并注記“經濟適用房”或“限價房”。二是凡已爛尾未實際建成或已建成但未入住的集資房項目，可依法納入保障性住房儲備。

注釋：

①該法第四十一條規定，“城鎮非農業戶口居民建住宅，需要使用集體所有的土地的，必須經縣級市人民政府批準，其用地面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準，并參照國家建設征用土地的標準支付補償費和安置補助費”

②該意見第六條第二款規定，“城鎮及市郊農民集體土地上的房屋出售給本集體以外的農民集體或個人，其所售房屋占用的土地屬于國家所有”，該《若干意見》于1995年5月1日起廢止，其后施行的《確定土地所有權和使用權的若干規定》（〔1995〕國土[籍]字第26號）已刪除上述規定。

③該法第二十條規定，“農村居民、回鄉落戶的干部、職工、軍人以及華僑、港澳同胞和臺灣同胞建住宅用地，應向鄉（鎮）、村農民集體經濟組織提出申請，經同意后，上報審批。使用原有宅基地的、村內空閑地的，由鄉（鎮）人民政府批準，辦理用地手續；使用耕地的，經鄉級人民政府審核，報縣級人民政府批準，并由縣（市）人民政府國土管理部門辦理用地手續。”第二十一條第一款規定，“鄉（鎮）、村居民興建住宅用地應當使用原有的宅基地和村內空閑地；需要適用耕地的，必須從嚴控制。”

④廣州市對外的新聞通稿中一般對“小產權房”與集資房概念作如下表述：“‘小產權房’一般是指村集體組織或開發商在農村集體土地上未經用地、規劃行政許可自行組織建設、自行銷售的房屋，僅僅有鄉鎮政府或村委會的蓋章以證明其權屬，或直接由建設單位與購買人簽訂契約銷售，未合法獲得政府房管部門核發的《房地產權證》，故稱為小產權房。在廣州市也存在類似‘小產權房’，被稱之為‘集資房’或‘農村集資房’。”

⑤商業及工業性質的集體土地房屋可以通過集體建設用地使用權流轉辦理合法產權。

⑥根據廣州市某區的抽樣調查結果顯示，逾九成小業主購買集資房的目的是自住；業主中本市居民約占三分之一、本村村民及外來務工人員約占三分之一、外省務工人員及其他類型業主約占三分之一；集資房購買者年均家庭總收入4萬元以下的占了近七成。

⑦根據廣州市某區抽樣統計數據，屬1996年12月31日前建成的歷史遺留集資房項目占其總量的95.8%；1997年1月1日至1998年12月31日新《土地管理法》施行前建成的項目占總量的2.8%；1999年1月1日至2007年6月30日期間建成的項目所占比例為1.4%；2007年6月30日后無類似項目。

儲備土地管理法范文第5篇

《物權法（草案）》確定了我國不動產登記將實行統一登記制度。但目前我國不動產登記機關分散，而且其依據的法律也不同。

（一）登記機構分離

土地管理部門和房產管理部門分別主管土地權屬登記和房屋權屬登記。按照《中華人民共和國土地管理法實施條例》的規定，國土資源管理部門主管全國土地的統一管理工作，屬于條條管理；而按照《房地產法》及有關規定，國務院建設行政主管部門負責全國的房屋權屬登記管理工作，省、自治區建設行政主管部門以及直轄市、市、縣人民政府房地產行政主管部門負責本行政區域內的房屋權屬登記管理工作，屬于條塊管理。

（二）登記的依據不同

房屋權屬管理在操作上按照建設部頒布的《城市房屋權屬登記管理辦法》等執行；土地權屬管理按照國土資源部頒布的《土地登記規則》（國家土地局[1995]國土[法]字第184號）執行，在操作規范及程序上有不同的地方，也有重復的地方。

二、房地分離登記對不動產基礎性原理的違背

房屋和房屋附著的土地作為不動產的兩個范疇，房屋與房屋附著的土地有著先天有機聯系，它們在形態上密不可分，在價值上互相包容。人為地將其剝離，分由兩個部門來管理，既不符合國際管理慣例，又給不動產權利人、登記機關和司法機關帶來了很多麻煩，特別是在房產產權轉移和抵押時，分開操作除了存在法律上的問題以外，還存在法律漏洞。登記分割在不同的部門出現多部門登記和分級登記的現象，使得不動產登記不能為不動產交易提供快捷而安全的保障。

三、盡快進行房地登記的銜接的前期準備性工作

《房地產管理法》第60條第三款規定，房地產權轉讓或變更時應當向縣級以上地方人民政府房產管理部門申請房產變更登記，并憑變更后的房屋所有權證書向同級人民政府土地管理部門申請土地使用權變更登記，經同級人民政府土地管理部門核實，由同級人民政府更換或更改土地使用權證書。1995年1月1日國家土地管理局公布《關于貫徹〈城市房地產管理法〉做好土地登記工作的通知》第五項“關于土地登記與房屋登記的關系”規定：“土地管理部門與房產管理部門，必須嚴格執行《城市房地產管理法》第六十條的規定，分別進行登記發證。有條件的地方，可以采取聯合辦公等形式搞好登記銜接。在省、自治區、直轄市人民政府確定由一個部門統一負責房產管理和土地管理工作的地方，按《城市房地產管理法》第六十二條的規定，土地、房產證書可實行合一，但登記辦法和證書格式及有關土地使用權的內容必須符合土地管理的法律、法規和技術規范的要求。土地、房產合一的證書中有關土地的內容和格式必須報國家土地管理局審批。”我區土地管理部門與房產管理部門目前實行分別登記發證。地區房、地管理機構的分設，在某個區域內無法形成完整的不動產產權檔案和資料，無法形成信息共享，登記申請人跑兩個部門，走程序，繳交兩次費，不但增加了登記申請人成本，且及可能損害當事人的正當利益，造成重復抵押、房、地權利人不一致等問題。同時也造成登記機關的流程重復，降低了工作效率。